令和２年７月２１日判決言渡同日原本領収裁判所書記官平成２４年（行ウ）第３４５号住民訴訟事件口頭弁論終結日令和元年１２月１０日判決主文 １ 原告らの請求を棄却する。 ２ 訴訟費用（補助参加によって生じた費用を含む。）は原告らの負担とする。 事実 及び理由第１ 請求 被告は，被告補助参加人（以下「参加人」という。）に対し，５７８億１４２７万８０００円及びこれに対する平成２４年６月１５日から支払済みまで年５分の割合による金員を請求せよ。 第２ 事案の概要本件は，東京都が東京都中央卸売市場築地市場（以下「築地市場」とい う。）の移転先用地を取得するため土地の売買契約を締結したところ，東京都の住民である原告らが，上記売買契約の締結は違法であり，当時の東京都知事であった参加人は，東京都を代表して上記売買契約を締結したことから損害賠償責任を負い，上記売買契約を締結したものでなかったとしてもその締結につき指揮監督義務違反があることから損害賠償責任を負うなどとして，東京都の 執行機関である被告を相手に，地方自治法２４２条の２第１項４号に基づき，参加人に対して上記土地の取得価格である５７８億１４２７万８０００円（予備的に，順次，土地の取得価格と正常価格との差額であると主張する①５４１億７４７５万円，②２２０億２１８０万円，③１５６億５６５０万円）の損害賠償及びこれに対する訴状送達の日の翌日である平成２４年６月１５日から支 払済みまで民法所定年５分の割合による遅延損害金の支払の請求をすることを 求める事案である。 １ 関係法令等の定め関係法令等の定めは，別紙２―１から２－６までに記載のとおりである（なお，上記各別紙中で定義した略称等は，以下の本文におい 払の請求をすることを 求める事案である。 １ 関係法令等の定め関係法令等の定めは，別紙２―１から２－６までに記載のとおりである（なお，上記各別紙中で定義した略称等は，以下の本文においても同様に用いる。 また，上記各別紙中で改正前のものを掲げている条文は，以下の本文において も特に断りのない限り当該改正前のものを指す。）。 ２ 前提事実（証拠等を掲げていない事実は当事者間に争いがない。）当事者等ア原告らは，いずれも東京都の住民である。 イ参加人は，平成１１年４月，東京都知事に就任し，以後継続して東京都 知事の任にあり，平成２３年４月当時も東京都知事であった者である（甲４５，弁論の全趣旨）。 築地市場再整備問題の経緯等ア築地市場は，昭和１０年２月に開場式が行われた。 イ東京都は，平成１３年１２月，東京都卸売市場整備計画（第７次）を策 定し，中央区に所在する築地市場を江東区豊洲地区へ移転する方針を決定した（乙２１）。 ウ東京都は，平成１４年７月３１日，豊洲地区の地権者である①Ａ，②Ｂ，③Ｃ，④Ｄの４社（以下，①及び②を併せて「Ａ等」といい，①から④までを併せて「民間地権者」という。）との間で，築地市場の豊洲地区への 移転，土地区画整理事業及び防潮護岸整備事業等を行うに当たっての確認として，「豊洲地区開発整備に係る合意」を締結した。同合意においては，豊洲地区内の汚染土壌対策について，都民の健康と安全を確保する環境に関する条例（以下「環境確保条例」という。）に基づき対応を行うこととされた（以上につき，乙１）。 同時に，東京都及び民間地権者の各関係者の間で，「『豊洲地区開発整 備に係る合意』に当たっての確認」と題する書面が取り交わされ，新市場用地 された（以上につき，乙１）。 同時に，東京都及び民間地権者の各関係者の間で，「『豊洲地区開発整 備に係る合意』に当たっての確認」と題する書面が取り交わされ，新市場用地の譲渡の時期については，同書面添付の事業スケジュールを基本とし，今後，協議の上決定し，また，売買価額については，売買契約締結時の適正な時価とすること，各地権者は，条例に基づき，従前の所有地に対して，責任を持って土壌汚染に関わる調査を行い，調査の結果，汚染が判明した 場合には，必要な処理対策を実施し，措置完了の届出を行い，従後の地権者に記録の承継を行うことなどが確認された（乙２。以下，この確認と前記「豊洲地区開発整備に係る合意」を併せて「１４年合意等」という。）。 エ東京都は，平成１７年５月３１日，Ａ等との間で，豊洲地区における築地市場移転予定地（以下「豊洲新市場予定地」という。）であるＡ等の所 有地における汚染土壌の処理の方法等について，Ａ等が環境確保条例１１７条に基づき平成１４年１１月に東京都宛てに提出した汚染拡散防止計画書に記載する計画を実施することに加え，都民の健康と安全を確保する環境に関する条例施行規則別表第１２に規定する汚染土壌処理基準（以下「処理基準」という。）を超えるＡ等の操業由来の汚染土壌については，道 路（幹線街路及び補助線街路）の区域の下となる箇所及び一定の基準面より下部に存するものを除き，除去するか又は原位置での浄化等により処理基準以下となる対策を行うことなどを確認した（以下，この確認を「１７年確認」という。）。 オ東京都は，平成１９年４月，「豊洲新市場予定地における土壌汚染対策 等に関する専門家会議」（以下「専門家会議」）を設置し，同会議は，豊洲新市場予定地の調査を行った。専門 いう。）。 オ東京都は，平成１９年４月，「豊洲新市場予定地における土壌汚染対策 等に関する専門家会議」（以下「専門家会議」）を設置し，同会議は，豊洲新市場予定地の調査を行った。専門家会議は，平成２０年７月，豊洲新市場予定地について，①表層土壌及び地下水の汚染物質はベンゼン及びシアン化合物が中心であり，他にヒ素，鉛，水銀，六価クロム及びカドミウムによる汚染が確認されたこと，②表層土壌では，ベンゼンが最高で処理 基準の４万３０００倍，シアン化合物が最高で処理基準（定量下限値）の ８６０倍検出されたが，処理基準を１万倍以上超過した地点はベンゼンの１地点であり，１００倍以上超過した地点はベンゼンで３地点，シアン化合物で１地点であったこと，③表層土壌で処理基準を超過した地点の全調査地点に占める割合は，ベンゼンが０．８％，シアン化合物が２．２％であったこと，④地下水では，ベンゼンが最高で地下水環境基準の１万倍， シアン化合物が最高で地下水環境基準（定量下限値）の１３０倍検出されたが，処理基準を１万倍以上超過した地点はベンゼンの１地点であり，１００倍以上超過した地点の全調査地点に占める割合はベンゼンが１．３％，シアン化合物が０．１％未満であったこと，⑤地下水で地下水環境基準を超過した地点の全調査地点に占める割合は，ベンゼンが１３．６％，シア ン化合物が２３．４％であったこと，⑥地下水管理において，揚水した際に処理を行うことなく下水に放流できる濃度レベルを超過した地下水調査地点の割合は，ベンゼンが４．６％，シアン化合物が３．１％であったことなどを報告し，東京都に対し，土壌汚染に起因する汚染物質を暴露する経路を遮断することによってリスク低減を図るだけではなく，食の安全・ 安心という観点を考慮し，揮発ガス 物が３．１％であったことなどを報告し，東京都に対し，土壌汚染に起因する汚染物質を暴露する経路を遮断することによってリスク低減を図るだけではなく，食の安全・ 安心という観点を考慮し，揮発ガス成分（ベンゼン，シアン化合物）が隙間や亀裂から建物内に侵入することによる生鮮食料品への影響を防止する観点から，さらに上乗せ的な安全策を行うことなどを提言した（以上につき，甲１９，丙４，弁論の全趣旨）。 カ東京都は，「豊洲新市場予定地の土壌汚染対策工事に関する技術会議」 （以下「技術会議」という。）を設置し，技術会議は，平成２１年２月，一般的な技術・工法を用いて専門家会議の提言を実現するための経費を試算すると９７３億円であったが，技術会議において策定した技術・工法を基に算定した土壌汚染対策費用は５８６億円になると報告した（甲２３）。 キその後，東京都議会において，築地市場現在地再整備について検討が行 われるなどしたが，参加人は，平成２２年１０月２２日の東京都知事定例 記者会見において，築地市場の豊洲地区への移転を推進することを決断したことを明らかにした（甲４２）。 ⑶ 土地売買契約等の締結東京都は，平成２３年３月３１日から同年４月２０日にかけて，いずれも買主を東京都とする以下のアからエまでの４件の土地売買契約（以下順に 「本件契約１」，「本件契約２」，「本件契約３」，「本件契約４」といい，これらを併せて「本件各契約」という。）を締結するとともに，オの「豊洲地区用地の土壌汚染対策の費用負担に関する協定」（以下「２３年協定」という。）を締結した（甲１～５）。 ア契約締結日平成２３年３月３１日 売買価額 ３２億２６５０万円売主 Ａ対象土地東京都 「２３年協定」という。）を締結した（甲１～５）。 ア契約締結日平成２３年３月３１日 売買価額 ３２億２６５０万円売主 Ａ対象土地東京都市計画事業豊洲土地区画整理事業施行地区内第６－１街区豊六２１－５（以下「本件土地１」という。） イ契約締結日平成２３年３月３１日売買価額 ５２７億２７５６万４０００円売主 Ｂ対象土地東京都市計画事業豊洲土地区画整理事業施行地区内第５街区豊六２１－３外３筆（以下「本件土地２」とい う。）ウ契約締結日平成２３年４月５日売買価額 １７億２５８４万８０００円売主 Ｃ対象土地東京都市計画事業豊洲土地区画整理事業施行地区内第 ５街区豊六１０－３（以下「本件土地３」という。） エ契約締結日平成２３年４月２０日売買代金額 １億３４３６万６０００円売主国対象土地東京都市計画事業豊洲土地区画整理事業施行地区内第５街区豊二１０－１６外１筆（以下「本件土地４」とい い，本件土地１から本件土地４までを併せて「本件各土地」という。）オ協定提携日平成２３年３月３１日協定相手 Ａ等協定内容 ①豊洲新市場予定地に係る土壌汚染対策費用のうちＡ の負担額は２億４０００万円，Ｂの負担額は７５億６０００万円とする（３条）。 ②Ａ等は，今後，豊洲新市場予定地の土壌汚染に係る費用負担をしないことを確認する（６条）。 ③協定に定めのない事項又は協定に関して疑義が生じ た場合あるいは社会経済状況 ②Ａ等は，今後，豊洲新市場予定地の土壌汚染に係る費用負担をしないことを確認する（６条）。 ③協定に定めのない事項又は協定に関して疑義が生じ た場合あるいは社会経済状況等の大幅な変化により合意内容を見直す必要が生じた場合は，お互いに誠意を持って協議し，解決を図る（７条）。 ⑷ 本件各契約の締結についての監査請求ア原告Ｘ３７，原告Ｘ３８，原告Ｘ３９及び原告Ｘ４０を除く原告らは， 平成２４年３月２日，地方自治法２４２条１項に基づき，東京都監査委員に対し，本件各契約を締結し，公金を支出したことについて，本件各土地における土壌汚染を価格に反映させず，著しく高い価格で購入したものであり，同法２条１４項，地方財政法４条１項及び東京都公有財産規則４７条に反し，違法であるなどとして，東京都が参加人に対して損害賠償請求 をすることを求め，監査請求をした（甲６の１・２，弁論の全趣旨）。 イ東京都監査委員は，上記アの原告らに対し，平成２４年４月２６日付けで，上記アの監査請求には理由がない旨の監査の結果の通知をした（甲６の２，弁論の全趣旨）。 ⑸ ２３年協定についての監査請求ア原告Ｘ１，原告Ｘ２，原告Ｘ３，原告Ｘ４，原告Ｘ５，原告Ｘ７，原告 Ｘ３７，原告Ｘ３８，原告Ｘ３９及び原告Ｘ４０は，平成２４年３月２８日，地方自治法２４２条１項に基づき，東京都監査委員に対し，豊洲地区の新市場予定地の汚染除去費用の大半を免除するものである２３年協定は，同法２条１４項，地方財政法４条１項及び東京都公有財産規則４７条に反し，違法であるなどとして，東京都が参加人に対して損害賠償請求をする ことを求め，監査請求をした（甲７の１，弁論の全趣旨）。 イ東京都監査委員は，原告Ｘ１，原告Ｘ２，原告Ｘ３，原告 ７条に反し，違法であるなどとして，東京都が参加人に対して損害賠償請求をする ことを求め，監査請求をした（甲７の１，弁論の全趣旨）。 イ東京都監査委員は，原告Ｘ１，原告Ｘ２，原告Ｘ３，原告Ｘ４，原告Ｘ５及び原告Ｘ７に対し，平成２４年４月２６日付けで，上記アの監査請求は，前記⑷アの監査請求と同一の財務会計上の行為について重ねて監査請求をするものであり，不適法であるとして，監査を実施しない旨の通知を した（甲７の２，弁論の全趣旨）。 ⑹ 本件訴えの提起原告らは，平成２４年５月２４日，本件訴えを提起した（顕著な事実）。 ⑺ 東京都中央卸売市場豊洲市場（以下「豊洲市場」という。）の開場築地市場は閉場し，平成３０年１０月１１日，本件各土地を含む豊洲地区 において，豊洲市場が開場した（丙３，弁論の全趣旨）。 ３ 争点⑴ 参加人が本件各契約の締結をしたか否か⑵ 本件各契約の締結が違法か否か⑶ 本件各契約を締結した参加人の過失の有無 ⑷ 参加人の指揮監督義務違反の有無 ⑸ 東京都の損害額 ４ 争点に関する当事者の主張⑴ 争点⑴（参加人が本件各契約の締結をしたか否か）について（原告らの主張）本件各契約の締結については，東京都知事の権限を委任された財務局長に よる決裁を受けているが，支出負担行為としての本件各契約の締結そのものは参加人が行っている。 （被告の主張）争う。 （参加人の主張） 東京都においては，東京都事案決定規程４条及び別表に基づき，本件各契約の締結権限は，財務局長に分配されており，参加人は，これらに係る決裁文書の確認・押印をする立場になかった。本件各契約の締結の際に，契約書等の書面に東京都知事の公印が押印されたと に基づき，本件各契約の締結権限は，財務局長に分配されており，参加人は，これらに係る決裁文書の確認・押印をする立場になかった。本件各契約の締結の際に，契約書等の書面に東京都知事の公印が押印されたとしても，それは対外的に東京都を代表する東京都知事の印を押印したという以上の意味はなく，これをもっ て支出負担行為としての本件各契約の締結を参加人が行ったことにはならない。 ⑵ 争点⑵（本件各契約の締結が違法か否か）について（原告らの主張）ア判断枠組み 地方公共団体は，その事務を処理するに当たっては，住民の福祉の増進に努めるとともに，最少の経費で最大の効果を挙げるようにしなければならない（地方自治法２条１４項）。また，地方公共団体の経費は，その目的を達成するための必要かつ最少の限度をこえて，これを支出してはならない（地方財政法４条１項）。 そして，地方公共団体が土地を取得するに当たっては，購入の必要性や その土地の代替可能性，交渉経過等をも考慮した上で，地方公共団体が土地を適正な価格に比して著しく高額な対価で土地を取得した場合には，地方公共団体の財政の適正確保の見地から，地方自治法２条１４項，地方財政法４条１項に反し，違法となると解すべきである。 イ本件各契約による本件各土地の売買価格は本件各土地の正常価格より著 しく高額であること 土壌汚染の存在する本件各土地は，中央卸売市場の移転予定地として購入された土地である。地方公共団体が土地収用法により土地を収用することができる事業の用に供するため，公示区域内の土地を取得する場合において，当該土地の取得価格を定めるときは，公示価格を規準とし なければならないとされている（地価公示法９条）。したがって，地方公共団体が本件各土地のよ ため，公示区域内の土地を取得する場合において，当該土地の取得価格を定めるときは，公示価格を規準とし なければならないとされている（地価公示法９条）。したがって，地方公共団体が本件各土地のような財産を正常価格に比して著しく高額な対価で取得することは，地方公共団体の財政の適正確保の見地から看過し得ないものである。ここでいう正常価格とは，土地について，自由な取引が行われるとした場合におけるその取引において通常成立すると認め られる価格をいう（同法２条２項）。 そして，土壌汚染が存在する土地の価格は，汚染がない場合の価値から土地利用における健康リスク等の心理的嫌悪感による価格形成への影響を減じて，さらに土壌汚染対策費用を減じたものとなる。 土壌汚染を考慮しない本件各土地の価格は，本件各契約の売買代金 額が土壌汚染を考慮しない価格であるため，その合計である５７８億１４２７万８０００円と同額と考えることができる。そして，東京都は，本件各土地を含む豊洲新市場予定地に関する土壌汚染対策費用として，本件訴え提起時に少なくとも５４１億７４７５万円を支出することにつき契約済みであり，本件各土地の面積は豊洲新市場予定地全 体の約２８．９％に当たるから，面積比で案分すると，本件各土地の 土壌汚染対策費用は約１５６億５６５０万円となる。以上を前提とすると，本件各土地の正常価格は，心理的嫌悪感による価格形成への影響を除いても，４２１億５７７７万８０００円（＝５７８億１４２７万８０００円－１５６億５６５０万円。以下「正常価格①」という。）となる。 また，本件各土地を含む豊洲新市場予定地の土壌汚染対策費用は，土壌汚染対策の実施後に増加し，平成２５年決算時点で７６２億円となった。これを面積比で案分すると，本件 格①」という。）となる。 また，本件各土地を含む豊洲新市場予定地の土壌汚染対策費用は，土壌汚染対策の実施後に増加し，平成２５年決算時点で７６２億円となった。これを面積比で案分すると，本件各土地の土壌汚染対策費用は２２０億２１８０万円となる。したがって，土壌汚染対策費用の増加分を考慮して本件各土地の正常価格を求めると，３５７億９２４７ 万８０００円（＝５７８億１４２７万８０００円－２２０億２１８０万円。以下「正常価格②」という。）となる。 さらに，東京都は，本件各土地を除く豊洲新市場予定地の購入に際しても，Ａ等との間で，土壌汚染を考慮しない価格で購入した。そのため，最後に購入した本件各土地の売買価格の決定に際して，既に購 入した土地の土壌汚染対策費用も考慮して購入価格を検討することもできたはずである。正常価格①と異なり，土壌汚染対策費用を面積比で案分しない場合，本件各土地の正常価格は３６億３９５２万８０００円（＝５７８億１４２７万８０００円－５４１億７４７５万円。以下「正常価格③」という。）となる。 原告らは，本件各土地の正常価格について，主位的に正常価格③を主張し，仮に主位的主張が認められない場合に正常価格②，正常価格①を順次予備的に主張する。 ｂ 東京都の本件各土地の売買価格と正常価格との差額は，正常価格③の場合には５４１億円以上（較差約１５．９倍）となる。正常価格② の場合でも，差額は２２０億円以上（較差約１．６倍），正常価格① の場合でも，差額は１５６億円以上（較差約１．４倍）にもなる。東京都の本件各土地の売買価格が正常価格よりも著しく高額であることは明白である。 ウ本件各契約の締結は裁量権の範囲の逸脱又は濫用に当たること上記イのとおり，東京都の本件各土 ）にもなる。東京都の本件各土地の売買価格が正常価格よりも著しく高額であることは明白である。 ウ本件各契約の締結は裁量権の範囲の逸脱又は濫用に当たること上記イのとおり，東京都の本件各土地の売買価格は正常価格よりも著し く高額であるところ，以下の諸事情からすれば，本件各契約の締結は，裁量権の範囲を逸脱し又はこれを濫用してされたものである。 国土交通省の「不動産鑑定評価基準」及び「不動産鑑定評価基準運用上の留意事項」によれば，土壌汚染の有無及びその状態は，土地価格を形成する重大な要素である。また，土壌汚染対策法上の形質変更時要届 出区域に指定される場合，通常の不動産取引では，土壌汚染の価格に与える影響は大きくなる。すなわち，土壌汚染対策法では，汚染地は要措置区域と形質変更時要届出区域に分類されるところ，前者は対策措置を要するが，後者は形質変更の届出をするだけでよい。そのため，売買の当事者からすると，後者は汚染を残したままのリスク管理を要求される ことになり，買主は，後者の場合には，土地売買価格を合意する際に，かなりの減額を要求することが多いとされている。 本件各土地は，Ａ等の工場跡地であるところ，Ａ等は，本件各土地の土壌汚染対策を行ったものの，汚染を完全に除去するのではなく，拡散防止対策を行っただけであって，専門家会議の調査により，本件各土地 には上記土壌汚染対策後も環境基準を超える有害物質が大量に存在することが明らかになっていた。このため，本件各土地は，土壌汚染対策法に基づき，形質変更時要届出区域に指定されており，これを全く考慮しないで売買価格を決定するということは，通常の不動産取引では考えられない。 被告は，本件において，当初は，１４年合意等によって，東京都に本 件各土地 れており，これを全く考慮しないで売買価格を決定するということは，通常の不動産取引では考えられない。 被告は，本件において，当初は，１４年合意等によって，東京都に本 件各土地を汚染のない土地の価格で購入する法的義務が生じていたと主張していた。被告は後にこの主張を撤回したものの，東京都が１４年合意等により本件各土地を汚染のない土地の価格で購入する法的義務が生じていたとの認識の下で，Ａ等との間で本件各土地の価格に関して交渉してきたことは明らかである。しかしながら，１４年合意等には，その ような法的義務を基礎付けるような合意はなく，客観的にみても，そのような法的義務があると誤信する余地もなかった。東京都がこのような認識を前提として本件各土地の売買価格を決定したことは，明らかに不合理である。 また，平成１４年当時，あるいはＡ等から汚染拡散防止措置完了届出 書が提出された平成１９年４月２７日の時点では，東京都はＡ等が土壌汚染対策を行うことで汚染が除去されて本件各土地が安全になると考えていたにもかかわらず，その後，全く想定していない深刻な汚染が発見されたのであるから，東京都の１４年合意等に関する上記の誤った認識を前提としても，１４年合意等の事情変更条項に基づいて，交渉により 汚染の実態を考慮した適正な売買価格を定める余地が十分にあったのであり，それすらも漫然と怠ったことは，不合理であることを超えて不可解ですらある。 東京都公有財産規則は，普通財産の管理及び処分に係る予定価格並びに財産の取得に係る予定価格は，適正な時価により評定した額をもって 定めなければならない（４７条１項）とし，その決定に際しては，東京都財産価格審議会の議を経なければならないとしている（４８条）。本件各契約の締結に際し，東京 正な時価により評定した額をもって 定めなければならない（４７条１項）とし，その決定に際しては，東京都財産価格審議会の議を経なければならないとしている（４８条）。本件各契約の締結に際し，東京都は，東京都財産価格審議会に対し，本件各土地の土壌汚染の処理費用の負担について，従前地権者との間で協議の上別途取り扱うこととしているから，本件各土地の土壌汚染について は，評価に当たって考慮外とする旨の評価条件を付した。一方で，東京 都は，本件契約１及び２において，本件土地１及び２の土壌汚染に関しては２３年協定に基づくものとし，同協定に基づき定められた金額を控除して，本件契約１及び２の代金を支払った。このような契約形態を俯瞰すれば，本件契約１及び２は，２３年協定に基づき，本件各土地の価格の合意をしているとみるべきである。にもかかわらず，東京都は，土 壌汚染に関しては，本件各契約とは別の２３年協定という形式を採ることによって，東京都財産価格審議会の議を経なかった。また，土壌汚染は，土地の価格形成に多大な影響を与える要素であるにもかかわらず，東京都は，その価格への影響について東京都財産価格審議会に諮ることをしなかった。このような手法によって本件各契約を締結したことは， 東京都公有財産規則を潜脱するものであり，地方財政の適正確保の観点から許されない行為である。 平成１１年４月に参加人が都知事に就任した際の「知事事務引継書」には，築地市場を豊洲地区に移転する旨の文言はなく，また，同年５月１３日付けの「中央卸売市場の事業説明の概要」には，「中央 卸売市場としては，現在地で整備するより，移転すべきと考えている」との記載があるものの，「築地市場がどこにあるべきかについては，Ｅ副知事をトップとした検討会で議論をしてきて 要」には，「中央 卸売市場としては，現在地で整備するより，移転すべきと考えている」との記載があるものの，「築地市場がどこにあるべきかについては，Ｅ副知事をトップとした検討会で議論をしてきている」と記載され，そして，Ｅ副知事は，「（知事に向けて）この問題については，移転で腹を決めても，中央区は反対しているし，関係の議員も反対し ている。また，移転跡地の売却を考えているが難しい面があるし，公園整備など一般会計の持ち出しが必要になることも考えられ，慎重な判断が必要である」と発言したと記載されている。したがって，この時点では，東京都において，築地市場を豊洲地区に移転することが決まっておらず，新しく東京都知事になった参加人が決める立場にあっ たことは明らかであり，その後，参加人が築地市場の豊洲地区への移 転を決裁したことは明らかである。 次に，土壌汚染の深刻な本件各土地を含むＡ等の工場跡地に築地市場を移転することに対して，汚染原因者のＡ等自身が懸念を表明していた。にもかかわらず，参加人と東京都幹部は，土壌汚染の問題を軽視し，豊洲地区を移転先に選んだ場合にどのような土壌汚染対策が必 要かという具体的な検討を行わなかった。仮に，参加人が食の安全・安心が確保されることや土壌汚染を考慮して移転先候補地を選定するように検討を指示していれば，本件各土地を含む豊洲地区は市場移転先の候補地として真っ先に不適格になったはずである。したがって，平成１３年時点においても，本件各土地を取得する必要はなかった。 ｂ 東京都は，Ａ等が約１００億円をかけた土壌汚染対策を実施すれば，汚染物質は存在せず，安全が確認された土地を取得することができるかのように東京都議会で説明してきた。その説明自体が，汚染を過小に見せかけ 京都は，Ａ等が約１００億円をかけた土壌汚染対策を実施すれば，汚染物質は存在せず，安全が確認された土地を取得することができるかのように東京都議会で説明してきた。その説明自体が，汚染を過小に見せかけるものであり，かつ虚偽を含むものであったが，Ａ等が土壌汚染対策を実施した後の平成２０年に，専門家会議の調査によって， 本件各土地に環境基準の４万３０００倍のベンゼン等が存在するなど高濃度の汚染があることが発覚した。本来であれば，それまでの東京都の説明と異なることが明白になったのであるから，この時点で本件各土地を含めた豊洲地区への築地市場の移転を見直すべきであり，本件各土地を取得する必要はなかった。 ｃ 平成２２年度東京都中央卸売市場会計予算の付帯決議においては，東京都議会として築地市場の現在地再整備の可能性について検討し，東京都知事は議会における検討結果を尊重することが明記された。また，平成２１年９月２５日に東京都議会において設置された「東京都中央卸売市場築地市場の移転・再整備に関する特別委員会」（以下 「築地市場特別委員会」という。）は，平成２２年１０月５日，調査報 告書を取りまとめ，築地市場現在地再整備に関する四つの具体案を提示した。 このように，築地市場の豊洲地区への移転の有力な代替案として築地市場現在地再整備の案が存在しており，平成２９年６月１３日に小池百合子東京都知事に手交された「市場問題プロジェクトチーム」の 第一次報告書では，民間的手法を用いた場合には，営業しながらの改修で７年，一旦移転する方法では３年半の工期で築地市場現在地再整備が可能とされていたにもかかわらず，参加人は，現在地再整備が順調に進んでも１０数年かかり，工期が長いのが致命的であるという誤った認識の下，東京都知事と する方法では３年半の工期で築地市場現在地再整備が可能とされていたにもかかわらず，参加人は，現在地再整備が順調に進んでも１０数年かかり，工期が長いのが致命的であるという誤った認識の下，東京都知事として，築地市場現在地再整備計画を策定 し，比較検討させることを行わなかった。これは意図的な不作為である。 これらのことからすれば，平成２３年の時点において，高濃度の汚染が発覚していた本件各土地をあえて取得する必要はなかった。 ｄ 参加人は，Ａ等が土壌汚染対策をした後も，本件各土地において高 濃度の土壌汚染が確認されたにもかかわらず，平成２２年１０月２２日の記者会見で，築地市場の豊洲地区への移転を決断した旨明らかにした。このような土壌汚染が確認されている状況下で参加人が築地市場の豊洲地区への移転を決断したのは，築地市場には災害時に閉鎖となるなどの問題があり，築地市場の再整備という政策課題を解決する ために，築地市場現在地再整備という選択ができないという偏見に参加人が囚われており，かつ，土壌汚染を過小に見せる先端技術への過剰な期待があったからである。 したがって，平成２３年当時，築地市場の再整備という政策課題を解決するために，本件各土地の取得の必要性があったとは到底認めら れない。また，平成２３年３月１１日の東日本大震災によっても，築 地市場は壊れることなく，全部閉鎖になることもなかったことからみても，築地市場の老朽化，防災上の問題から移転が必要という理由は根拠のないものであり，この観点からも本件各土地の取得の必要性はなかった。 エ小括 以上によれば，本件各契約の締結は，地方自治法２条１４項及び地方財政法４条１項に反し，違法である。 なお，本件各土地のうち，本件土地３及び４の 取得の必要性はなかった。 エ小括 以上によれば，本件各契約の締結は，地方自治法２条１４項及び地方財政法４条１項に反し，違法である。 なお，本件各土地のうち，本件土地３及び４の従前の所有者は，それぞれＣ及び国であり，本件各土地の汚染の原因となったＡ等ではない。しかし，土壌汚染が地下において移動すること，本件各土地が土地区画整理事 業による仮換地であって従前の占有者と必ずしも一致しないことなどから，本件各土地の土壌汚染は，本件土地１及び２に限られるものではなく，本件土地３及び４にも広がっている。したがって，本件土地３及び４についても，東京都が土壌汚染を考慮しない価格で購入したことは違法である。 オ被告及び参加人の主張について 参加人は，原告らの主張する正常価格①から③について，市場としての安全・安心確保の見地から，東京都が専門家会議及び技術会議の報告に基づいて実施することとした，土壌汚染対策法や関連法令により求められる対策を上回る内容の手厚い土壌汚染対策に係る経費の総額を計算の基礎とした点で，出発点を誤っており，計算の基礎とされるべきは， Ａ等が本件土地１及び２を第三者に譲渡するとした場合に要求されたであろう，一般的な土壌汚染対策費用でなければならない旨主張する。 不動産鑑定においては，市場参加者の市場を代行するという観点から評価がされ，「不動産鑑定評価基準」及び「不動産鑑定評価基準運用上の留意事項」によれば，土壌汚染が存する場合の不動産鑑定評価におい ては，当該汚染の除去，当該汚染の拡散の防止その他の措置に要する費 用の発生（すなわち，拡散防止の措置を講じたからといって土壌汚染がないものと評価することはできず，汚染の除去のための費用も考慮しなければならない。）のほ 拡散の防止その他の措置に要する費 用の発生（すなわち，拡散防止の措置を講じたからといって土壌汚染がないものと評価することはできず，汚染の除去のための費用も考慮しなければならない。）のほか，土壌汚染対策法に規定する有害物質使用特定施設に係る工場若しくは事業場の敷地又はこれらの敷地であった履歴の有無，形質変更時要届出区域の指定がされている土地を含むか否かな どについても十分に考慮した上で，価格を評価する必要があるとされる。 参加人が主張する一般的な土壌汚染対策費用は，土壌汚染対策法や関連法令の求める土壌汚染対策費用のことを指すものと考えられる。しかしながら，Ａ等が行った当時の環境確保条例に基づく土壌汚染対策は，基本的に拡散防止措置にすぎないから，土壌汚染が除去されるわけでは ない。そして，土壌汚染対策法は，国民の健康保護を目的とする法律であり（１条），土地の売買価格を直接に規律するものではないから，同法の要求する措置は，人の健康被害を防止するため必要な限度に限定される。そのため，一般的には，土地の買主側としては，同法の要求する最低レベルでの汚染除去等の措置ではなく，完全浄化を求めて要措置区 域又は形質変更時要届出区域の指定解除及び台帳からの抹消を要求するは，汚染を残したままリスク管理を要求されることになるため，買主は，土地売買価格を合意する際に，かなりの減額を要求することが多いとされている。そもそも，形質変更時要届出区域は，要措置区域とは異なり， 採るべき対策については規定されていないが，それは土壌汚染がないことを意味するものではなく，土壌汚染の程度は様々であり，土壌汚染の程度により不動産鑑定評価額が変動することは明らかである。したがって，同法や関連法令の求める土壌汚染対策費用と，不動産鑑定評価にお とを意味するものではなく，土壌汚染の程度は様々であり，土壌汚染の程度により不動産鑑定評価額が変動することは明らかである。したがって，同法や関連法令の求める土壌汚染対策費用と，不動産鑑定評価において汚染のない土地の価格から控除されるべき土壌汚染対策費用とは異 なる。 加えて，Ａ等が行ってきた土壌汚染対策は，拡散防止対策が基本であり，汚染物質が完全に除去される対策ではなく，しかも，上記土壌汚染対策は，平成１３年に制定された東京都土壌汚染対策指針に基づくものであり，本件各契約当時に適用されていた平成１９年改正の東京都土壌汚染対策指針よりも調査密度が粗く，汚染状況を十分に把握することが できないものであった。その結果，上記汚染対策の実施後，専門家会議の調査によって，環境基準を大幅に上回る有害物質が大量に存在することが明らかとなっており，東京都の本件各土地取得前に行われた土壌汚染対策は，十分なものではなかった。 そして，技術会議において策定した技術・工法を基に算定した土壌汚 染対策は，その項目をみると，汚染の除去等のために行われるものであるから，その費用５８６億円は，本件各土地の評価に当たり，当該汚染の除去，当該汚染の拡散の防止その他の措置に要する費用として考慮されるべきものである。 したがって，参加人の主張は理由がない。 参加人は，Ａ等が支出することになる７８億円及び既出分である約１００億円の負担を考慮すれば，本件各土地の売買価格が正常価格とは大きく乖離していないと推測される旨主張する。また，被告も，２３年協定に基づき，Ａ等が７８億円を負担していることを指摘する。 しかしながら，Ａ等が約１００億円を投じて土壌汚染対策をしたにも かかわらず，専門家会議の調査で本件各土地に環境基準の４万３０ ３年協定に基づき，Ａ等が７８億円を負担していることを指摘する。 しかしながら，Ａ等が約１００億円を投じて土壌汚染対策をしたにも かかわらず，専門家会議の調査で本件各土地に環境基準の４万３０００倍のベンゼンが存するなど高濃度の汚染が残されていることが発覚しており，約１００億円を投じた土壌汚染対策で予定していた効果は全く達成できていない。本件各契約が締結されたのは平成２３年であり，同年当時の本件各土地の客観的価値を検討する際に，上記調査の前に土壌汚 染対策に費やした約１００億円を売買価格の要素として考慮すべきでは ない。 また，本件各契約の締結の時点で，技術会議の提言した５８６億円の土壌汚染対策を実施する必要があったところ，本件において追加の土壌汚染対策が必要となったのは，環境確保条例に基づく措置を一応実施した後のことであったこと，本件各土地は，形質変更時要届出区域である から２年間のモニタリング調査が必要であったこと等からすれば，本件各土地については，今後も新たに汚染が発覚し，追加費用が生じ得るおそれが具体的に存在していたといえる。本件契約１及び２の締結当時，Ａ等の責任を免除するような瑕疵担保責任免責条項を積極的に挿入し，土壌汚染対策費用のうち僅か７８億円のみをＡ等に負担させるにとどめ たことは，明らかに不合理である。 したがって，Ａ等の土壌汚染対策費用の負担をもって，本件各土地の売買価格が正常価格と大きく乖離していないということはできない。 被告は，Ａ等は，新市場予定地の売買の準備行為として，１４年合意等及び１７年確認の一連の取決めに基づき，多額の費用を投じて汚染対 策工事を実施し，東京都はそれに基づく措置完了の届出を受理しているのであるから，東京都が１４年合意等の基本的枠組みに基づく 意等及び１７年確認の一連の取決めに基づき，多額の費用を投じて汚染対 策工事を実施し，東京都はそれに基づく措置完了の届出を受理しているのであるから，東京都が１４年合意等の基本的枠組みに基づく「適正な時価」（汚染のない土地としての市場価格）で売買契約を締結しないとすれば，信義則に反するものとして，Ａ等から相当額の損害賠償請求を受ける可能性があったことは否定し得ない旨主張する。 しかしながら，１４年合意等に係る合意書において，将来の売買価格について指示している文言は，「売買契約締結時の適正な時価」のみであり，汚染のない土地としての市場価格で売買契約を締結するという１４年合意等の基本枠組みがあった旨の被告の主張は，文言解釈を超えて自己に都合の良い解釈をするものにすぎない。 また，Ａ等が土壌汚染対策を実施した後，本件各土地において環境基 準を大幅に超える有害物質の存在が確認されている。この汚染を考慮して土地価格を算定することは，社会通念に適合するものであり，当事者間の信頼関係を不当に破壊するものではない。 被告は，東京都が実施した土壌汚染対策について，あくまで東京都が食の安全・安心の観点から法令の基準を上回る調査・対策を実施したこ とにより生じる費用であるとして，この費用をＡ等に請求する権利はないから，土壌汚染を考慮しない価格で本件各土地を取得したことは違法ではない旨主張する。 しかしながら，土壌汚染対策法も環境確保条例も公法上の規制であり，土壌汚染が存在する土地の売買を直接規制しておらず，また売買価格も 規制していないのであって，どのような対策を行えば，土地の売買価格の決定に際して土壌汚染を考慮しなくてよいと定めているわけではない。 そもそも土壌汚染が存在する土地の売買価格を交渉して決定 も 規制していないのであって，どのような対策を行えば，土地の売買価格の決定に際して土壌汚染を考慮しなくてよいと定めているわけではない。 そもそも土壌汚染が存在する土地の売買価格を交渉して決定する際に，買主の売主に対する何らかの請求権が存在するか否かが問題となるわけではない。したがって，法令の基準を上回る調査・対策を行ったのだか ら，東京都はＡ等に請求権を有しないという被告の主張は，主張自体失当である。 また，本件各土地の購入時点では，既に環境基準の４万３０００倍ものベンゼン等が存在するなど深刻な土壌汚染の存在が明らかになっていたところ，東京都のした対策は，土壌汚染対策法に基づく形質変更時要 届出区域の指定解除を受けるために必要な対策にすぎず，これにより同法１１条２項の指定解除の要件を満たすにすぎないから，これをもって法令の基準を上回る対策とまではいえない。 以上のとおり，被告の主張する法令の基準を上回る調査・対策は，本件各土地の売買価格を決定する上で何ら意味のないものである。 被告は，専門家会議の調査の結果判明した汚染に対し，東京都が独自 に実施する法令の基準を上回る手厚い対策費について，東京都がＡ等に対してその負担を請求できる法的根拠は存在しないから，東京都が本件各土地の評価において，土壌汚染を考慮外として東京都財産価格審議会に諮ったことは，東京都公有財産規則を潜脱するものではない旨主張する。 被告の主張は，土壌汚染については法令の基準を満たしているから，本件各土地の評価の際に考慮外としてよいとするものと思われるが，社団法人日本不動産鑑定協会の「土壌汚染に関わる不動産鑑定評価上の運用指針Ⅰ」では，価格形成に大きな影響がある土壌汚染には，自然に由来するものが含まれ，法令等による調査 よいとするものと思われるが，社団法人日本不動産鑑定協会の「土壌汚染に関わる不動産鑑定評価上の運用指針Ⅰ」では，価格形成に大きな影響がある土壌汚染には，自然に由来するものが含まれ，法令等による調査等の義務がないことをもって， 土壌汚染がないということはできないとされ，不動産鑑定評価実務上，被告の主張は明確に否定されている。さらに，上記運用指針においては，土壌汚染は価格形成に大きな影響を与える事項と考えられるので，原則として価格形成要因から除外して鑑定評価することはできないとされている。以上のように，法令等による調査義務の問題と不動産の価格形成 における土壌汚染の取扱いとは，全く次元の異なる問題であり，これを混同した被告の主張は失当である。 （被告の主張）ア土壌汚染がある土地の売買価格をどのように決定するかについては，土壌汚染対策法や環境確保条例等の法令により一義的に定まっているわけで はなく，当事者が，いかなる前提条件の下に，いかなる合意をするかという問題であり，その価格の決定方法が著しく合理性を欠いたものではない限り，適法である。 東京都は，民間地権者との間で，１４年合意等を締結し，豊洲地区内の土壌汚染対策については，従前の地権者が環境確保条例に基づき土壌 汚染に関する調査を行い，調査の結果汚染が判明した場合には必要な処 理対策を実施すること，また，新市場用地の譲渡における売買価格については，契約締結時の「適正な時価」とすることを合意した。１４年合意等は，平成１３年策定の東京都卸売市場整備計画（第７次）において築地市場の豊洲地区への移転が決定されたことに基づき，本件各土地を新市場用地とすることも含めて合意し，東京都と民間地権者との間で締 結されたものである。すなわち，東京都と民間 （第７次）において築地市場の豊洲地区への移転が決定されたことに基づき，本件各土地を新市場用地とすることも含めて合意し，東京都と民間地権者との間で締 結されたものである。すなわち，東京都と民間地権者との間では，以前から本件各土地の売買契約に向けた協議が進められてきており，売買契約の締結までにはなお協議を重ねる必要があったところ，１４年合意等は，売買契約の基本的枠組みを定め，売買契約締結の前提となる各種事項に関する合意内容を確認するため締結されたものである。これにより， 東京都は，本件各土地を買い受けなければならない法的義務を負担したものではなく，また，売買価格が一義的に定まったわけではないものの，東京都及び民間地権者は，本件各土地の売買契約の締結に向けて誠実に協議・交渉をする関係に立った。 さらに，このような基本的枠組みの下において，民間地権者のうちＡ 等は，東京都との間で，本件各土地が市場用地であることを十分考慮して，自己の費用負担において，１４年合意等による対策に加え，追加の対策を行うことを内容とする１７年確認を締結した。そして，Ａ等は，多額の費用を投じて土壌汚染対策工事を完了させた。 土地の売買契約の締結交渉に際し，当事者間での交渉の結果，一定の 土壌汚染対策を行えば，汚染のない土地と同様の条件で売買契約を締結するという取決めを行うことは何ら不合理ではないところ，上記のとおり，Ａ等は，豊洲新市場予定地の東京都への売買の準備行為として，１４年合意等及び１７年確認の一連の取決めに基づき，多額の費用を投じて土壌汚染対策工事を実施し，東京都はそれに基づく措置完了の届出を 受理しているのであるから，それにもかかわらず，その後，東京都が１ ４年合意等の基本的枠組みに基づく「適正な時価」（汚染のない 対策工事を実施し，東京都はそれに基づく措置完了の届出を 受理しているのであるから，それにもかかわらず，その後，東京都が１ ４年合意等の基本的枠組みに基づく「適正な時価」（汚染のない土地としての市場価格）で売買契約を締結しないとすれば，地権者の信頼を裏切り，信義則に反するものとして，Ａ等から相当額の損害賠償請求を受ける可能性があったことは否定し得ない。 築地市場の豊洲地区移転は，次のとおり不可欠のものであった。すな わち，従前検討されていた築地市場の現在地再整備については，かつて工事に着手したものの，業務を継続しながら工事を行うためのスペースの確保ができないことに加え，工事期間の長期化や営業活動への深刻な影響，時代のニーズに対応した施設整備ができないなど多くの課題があり，中断した経緯がある。その後，平成１１年には，東京都と業界で構 成する築地市場再整備推進協議会において，築地市場の再整備は困難であり，移転整備に方向転換すべきであるとの結論に至り，平成１２年から，４０ｈａの敷地の必要性，良好な交通アクセス，築地の商圏との継続性等の条件の下に，晴海，有明北等の５地区を移転候補地として比較検討した結果，豊洲地区以外に全ての条件を満たす場所はなく，平成１ ３年に，東京都は築地市場の豊洲地区への移転を決定したのである。東京都は，築地市場の移転先の用地を順次取得してきたのであり，東京都が本件各土地を取得することに何ら問題はない。 仮に，東京都が本件各土地を取得しなければ，豊洲新市場予定地として平成１６年５月及び平成１８年１１月に民間地権者であるＤから先行 的に取得していた土地及び同年２月及び同年１１月に取得していた保留地が，使途を失った無用の土地となる可能性があるなど，東京都には，多額の損失が び平成１８年１１月に民間地権者であるＤから先行 的に取得していた土地及び同年２月及び同年１１月に取得していた保留地が，使途を失った無用の土地となる可能性があるなど，東京都には，多額の損失が発生する可能性があった。 Ａ等は，１４年合意等による対策に加え，１７年確認に基づく追加の対策を実施し，平成１９年４月までに汚染拡散防止措置完了届出書を提 出し，東京都はこれを受理した。これにより，Ａ等は，１４年合意等及 び１７年確認における土壌汚染対策について，環境確保条例上の手続を全て完了したことになる。したがって，その後に東京都が食の安全・安心の確保の観点から独自に実施した専門家会議の調査の結果判明した汚染に対して，東京都が独自に実施する法令の基準を上回る手厚い対策の費用について，東京都がＡ等に対してその負担を請求することができる 法的根拠は存在しない。東京都は，本件各土地の売買価格を決定するに当たり，上記対策の費用を考慮しないこととしたが，この決定方法は合理的なものである。 東京都は，専門家会議の調査の結果判明した新たな汚染に関しては，Ａ等との間で別途協議することとし，協議の結果，２３年協定を締結し， Ａ等から７８億円の負担額の拠出を受けている。 原告らは，土壌汚染の本件各土地の価格への影響について，東京都財産価格審議会に諮ることをしなかったことは，東京都公有財産規則を潜脱するものである旨主張する。 しかしながら，Ａ等は，平成１９年４月までに環境確保条例上の手 続を完了しており，その後に東京都が，食の安全・安心の確保の観点から，市場の生鮮食料品を扱うことの重要性に鑑み，環境確保条例の調査規定をも上回る厳格な調査を実施した結果判明した汚染に対して，東京都が独自に実施する法令の 後に東京都が，食の安全・安心の確保の観点から，市場の生鮮食料品を扱うことの重要性に鑑み，環境確保条例の調査規定をも上回る厳格な調査を実施した結果判明した汚染に対して，東京都が独自に実施する法令の基準を上回る手厚い対策費について，東京都がＡ等に対してその負担を請求できる法的根拠は存在しないか ら，本件各土地の評価において，土壌汚染を考慮外として東京都財産価格審議会に諮ったことは，東京都公有財産規則を潜脱するものではない。 ｂ 原告らは，社団法人日本不動産鑑定協会の「土壌汚染に関わる不動産鑑定評価上の運用指針Ⅰ」を引いて，不動産鑑定評価上の価格形成 に大きな影響がある土壌汚染には，自然に由来するものが含まれ，法 令等による調査等の義務がないことをもって土壌汚染がないとはいえないとされていること，土壌汚染は原則として価格形成要因から除外して鑑定評価することができないとされていることなどを主張する。 しかしながら，国土交通省から発出された「不動産鑑定評価基準」においては，「依頼目的に応じ対象不動産に係る価格形成要因のうち 地域要因又は個別要因について想定上の条件を付加する場合があるが，この場合には，依頼により付加する想定上の条件が実現性，合法性，関係当事者及び第三者の利益を害するおそれがないか等の観点から妥当なものでなければならない。」とされており，「不動産鑑定評価基準運用上の留意事項」の「対象不動産について土壌汚染が存すること が判明している場合等の鑑定評価について」においては，「原則として汚染の分布状況，汚染の除去等の措置に要する費用等を他の専門家が行った調査結果等を活用して把握し鑑定評価を行うものとする。ただし，この場合でも〔中略〕条件設定に係る一定の要件を満たすときは，依頼者の 染の分布状況，汚染の除去等の措置に要する費用等を他の専門家が行った調査結果等を活用して把握し鑑定評価を行うものとする。ただし，この場合でも〔中略〕条件設定に係る一定の要件を満たすときは，依頼者の同意を得て汚染の除去等の措置がなされるものとしてと いう条件を付加して鑑定評価を行うことができる。」旨が明記されている。東京都の土壌汚染対策事業の遂行能力は技術的にも経済的にも確実であり，公法上及び私法上の規制違反もなく，Ａ等の関係当事者及び第三者の利益を害することもないため，上記「条件設定に係る一定の要件」を充足していることが明らかであるから，東京都財産価格 審議会が不動産鑑定評価基準の定めに従って「土壌汚染による減価がないもの」という「想定上の条件」を付加して本件各土地の価格評定を行った点には，何らの違法性もない。 ｃ 原告らは，本件各土地が，土壌汚染対策法に基づき，形質変更時要届出区域に指定されており，これを全く考慮しないで売買価格を決定 することはできない旨主張する。 しかしながら，形質変更時要届出区域とは，要措置区域とは異なり，土壌汚染の摂取経路がなく健康被害が生ずるおそれがないため，本来，汚染の除去等の措置が不要とされる区域である（土壌汚染対策法６条，１１条）。しかも，Ａ等は，本件各土地につき，既に環境確保条例１１７条の汚染拡散防止措置を完了している。したがって，原告らの主 張は理由がない。 以上によれば，東京都が独自に実施した専門家会議の調査の結果判明した新たな汚染に関しては，東京都とＡ等との間で別途協議することとし，協議の結果，Ａ等から７８億円の拠出を受ける一方で，本件各土地の取得に係る売買については，１４年合意等の基本的枠組みに基づく 「適正な時価」で契 は，東京都とＡ等との間で別途協議することとし，協議の結果，Ａ等から７８億円の拠出を受ける一方で，本件各土地の取得に係る売買については，１４年合意等の基本的枠組みに基づく 「適正な時価」で契約を締結したことについて，何ら裁量権の範囲の逸脱又は濫用は認められず，違法ではない。 （参加人の主張）ア地方公共団体が土地を正常価格に比して著しく高額な対価で取得することは，地方公共団体の財政の適正確保の見地から看過し得ないものとして 地方自治法２条１４項等の趣旨に照らし違法と評価される場合があるが，その取得価格が正常価格を超えるからといって，直ちに違法となるものではなく，取得価格と正常価格との差のほか，購入の必要性やその土地の代替可能性，交渉経過等をも考慮した上で，その適法性を判断すべきものである。 本件契約１及び２では，土地の土壌汚染に関して，２３年協定に基づくものとするとする一方，２３年協定においては，東京都が実施する土壌汚染対策に要する費用のうち，Ａ等が７８億円を追加負担することが合意され，その支払についても，本件契約１及び２に基づく土地代金から控除して支払われること，本件契約１及び２が履行完了前 に失効した場合には，２３年協定も失効することとされている。この ように，本件契約１及び２と２３年協定は，密接に関連するものとして締結され，内容的にも相互に強い関連性がある。また，本件契約１及び２についての東京都の決裁文書においても，契約相手方への支払金額は，土地売買価額から地下埋設費用負担額及び土壌汚染対策費用負担額を控除した金額となる旨明示されている。さらに，本件各契約 の締結に先立ち，平成２３年３月２２日頃，中央卸売市場から当時の東京都知事である参加人に対する説明が行われたが，こ 壌汚染対策費用負担額を控除した金額となる旨明示されている。さらに，本件各契約 の締結に先立ち，平成２３年３月２２日頃，中央卸売市場から当時の東京都知事である参加人に対する説明が行われたが，ここでも，新市場の用地取得の取得価格と，土壌汚染対策費及びＡ等の負担額とが，一対として説明され，東京都の実施する土壌汚染対策費用総額５８６億円のうち，Ａ等の負担額が７８億円であり，その負担額は，既に支 出した１００億円を含め，約１８０億円になると説明された。 以上から，東京都が新市場用地取得のための売買契約を締結して代金を支出するに際し，土壌汚染対策費用を支出しなければならないこと及びその一部は汚染原因者であるＡ等が負担すべきことを当然の前提として，Ａ等と交渉し，その結果，Ａ等が総額約１８０億円を負担 するとの内容で合意されたことが明らかである。そして，Ａ等が合計約１８０億円を負担することを約束しなかったならば，東京都は，本件各契約の売買代金額を支払って本件各土地を購入することを判断し難かったものと想定される。したがって，本件において，取得価格と正常価格との乖離の程度を検討するに当たっては，本件各契約の各契 約金額のみならず，Ａ等による合計約１８０億円の負担を併せて考慮しなければならない。 ｂ 本件における正常価格とは，仮に本件各土地を第三者である民間企業に売却するとした場合に売買代金額から控除されるべき，適正・妥当な土壌汚染対策費用相当額を想定した上で，これを土壌汚染を考慮 しない本件各土地の時価額から差し引いた価格であるはずである。 また，本件各土地の土壌汚染を考慮しない価格の評定については，東京都財産価格審議会に諮られ，鑑定評価額が決定されたところ，同審議会においては，複 た価格であるはずである。 また，本件各土地の土壌汚染を考慮しない価格の評定については，東京都財産価格審議会に諮られ，鑑定評価額が決定されたところ，同審議会においては，複数の不動産鑑定士を含む委員らにより，適切，妥当な審議及び評定が行われており，当該鑑定評価額は，土壌汚染を考慮しない価格として妥当なものである。 ｃ これに対し，原告らは，本件各土地の正常価格として，正常価格①から③までのとおりであると主張する。 しかしながら，これらの価格は，いずれも市場としての安全・安心の確保の見地から，東京都が専門家会議及び技術会議の報告に基づいて実施することとした，土壌汚染対策法や関連法令により求められる 対策を上回る内容の，手厚い土壌汚染対策に係る経費の総額（平成２３年当時の５８６億円，又は平成２５年決算時点での７６２億円）を計算の基礎としている点で，出発点を誤っている。すなわち，原告らは，本件各土地の売主は，第三者に本件各土地を譲渡する際，東京都が予定した土壌汚染対策のメニューの全部を実施する義務（その相当 額の費用負担の義務）を負うことを主張していることになるが，かかる主張は明らかに過剰なものを求めるものであり，誤りである。本来，ここで計算の基礎とされるべきは，Ａ等が本件土地１及び２を第三者に譲渡することとした場合に要求されたであろう，一般的な土壌汚染対策費用でなければならないところ，原告らは，かかる一般的な土壌 汚染対策費用を主張立証していない。 したがって，正常価格①から③までについては，いずれも本件における正常価格として採用する余地はなく，結局，本件各土地についての正常価格は特定されていないものといわざるを得ない。 ｄ 以上のとお って，正常価格①から③までについては，いずれも本件における正常価格として採用する余地はなく，結局，本件各土地についての正常価格は特定されていないものといわざるを得ない。 ｄ 以上のとおり，本件においては，Ａ等の負担した土壌汚染対策費用 合計約１７８億円を考慮した取得価格も，一般的な土壌汚染対策費用 を控除した正常価格も，いずれも金額の特定が困難であり，両者の間の乖離を厳密に認定することは不可能である。そうではあるものの，Ａ等が約１００億円を投じて１７年確認に基づく環境確保条例上の手続を一旦完了していたことに加えて，その後の専門家会議の調査により判明した土壌汚染について，１７年確認で定めた水準の処理を追加 実施し，Ａ等が７８億円の追加費用を負担することを合意したこと（２３年協定）からすれば，これらの費用負担を考慮に入れた本件各土地の取得価格が，平成２３年３月時点における客観的な正常価格と大きく乖離するものではなかったであろうことが十分に推測される。 築地市場については，昭和の時代から，施設の老朽化，狭隘化により 再整備が課題となっており，現地再整備及び移転整備の２案で意見が分かれていた。参加人が東京都知事に就任した平成１１年４月頃には，現地再整備が極めて困難かつ再整備として不十分であるとの認識が業界団体を含めて有力となっており，東京都中央卸売市場は，築地市場の再整備を移転再整備の方針で進める必要があると判断するに至っていた。ま た，平成１０年頃までに，築地市場との近接性等の理由から，事実上，豊洲地区が唯一の移転先候補地となっており，平成１１年頃，他地区との比較検討を行うペーパーが作成されているものの，豊洲地区以外は立地に適しないと判断されていた。すわなち，平成１１年頃の時点で，既に築地 地区が唯一の移転先候補地となっており，平成１１年頃，他地区との比較検討を行うペーパーが作成されているものの，豊洲地区以外は立地に適しないと判断されていた。すわなち，平成１１年頃の時点で，既に築地市場の移転先の用地を確保する必要性があり，かつ，移転先の候 補地として，事実上，本件各土地を含む豊洲地区以外に候補がない状況であった。 こうした状況は，平成２３年３月頃の時点においても何ら解消せず，むしろ，施設の老朽化の問題は深刻化しており，また，低温流通，ＩＴ化，高度な衛生管理等の要請もより強いものとなっていた。したがって， この時点において，築地市場の移転先の用地を確保する必要性があった ことは明らかである。また，平成１０年頃以降，東京都は，豊洲地区を移転先の候補地として準備を積み重ね，この間，平成１３年１２月には，東京都卸売市場整備計画（第７次）で築地市場を豊洲地区に移転することを決定する一方，豊洲地区に代替し得るその他の移転先候補地は一切ない状況で，平成２３年３月を迎えていた。したがって，同月時点にお いては，本件各土地を取得する極めて高度の必要性が生じており，本件各土地の取得を中止して新たな候補地を一から探すことなど，およそ考え難い状況に至っていた（その後，小池百合子現東京都知事就任以降，豊洲地区移転の是非が再検討されたが，豊洲地区以外の移転先が検討されることはなかった。）。 東京都とＡ等は，１４年合意等により，Ａ等が環境確保条例に基づく土壌汚染対策を講じることについて合意した。しかし，その後，東京都は，１４年合意等の内容を超える追加の土壌汚染対策を要請し，Ａ等はこれを受け入れて，１７年確認が成立した。Ａ等は，法令で要求される水準を上回る一定の範囲で，自らの費用負担で， しかし，その後，東京都は，１４年合意等の内容を超える追加の土壌汚染対策を要請し，Ａ等はこれを受け入れて，１７年確認が成立した。Ａ等は，法令で要求される水準を上回る一定の範囲で，自らの費用負担で，土壌汚染対策を実行し， 平成１９年までにこれを完了した。しかるに，その後，専門家会議の調査により，新たに土壌汚染が発見され，専門家会議が法令で要求される水準を上回る対策の提言を行ったことから，東京都は，平成２１年２月頃以降，Ａ等に対し，更なる土壌汚染対策費用の一部の追加負担を求めて交渉を開始し，具体的な算定根拠を積み上げつつ，追加負担額につい て交渉を行った。また，東京都は，将来の更なる追加負担の余地を残すか否かについても並行して粘り強く交渉したが，Ａ等はこれを拒絶した。 こうした厳しい交渉の結果として，東京都は，Ａ等が７８億円を追加負担するという一定の譲歩を引き出して合意に達し，２３年協定が締結された。さらに，交渉の過程において，東京都は，法律の専門家である弁 護士に相談した際，瑕疵担保責任や債務不履行責任を追及するのは難し いとの見解を示されており，Ａ等に対して法的責任を追及することは困難であり，あくまで協議をベースとして負担を求めざるを得なかった。 上記の交渉経過によれば，地権者であるＡ等には用地買収に応じないという選択肢が常に残されている状況において，東京都による交渉の内容は，合理的かつ十分なものであったと評価されるべきである。仮に， 東京都が，Ａ等に対してこれ以上の追加負担を要求したとすれば，Ａ等は本件土地１及び２を売却しないとの結論に至るだけのことであり，築地市場再整備の問題が振出しに戻ることになったと考えられる。 東京都議会においても，豊洲地区の移転先用地に土壌汚染が存在することが １及び２を売却しないとの結論に至るだけのことであり，築地市場再整備の問題が振出しに戻ることになったと考えられる。 東京都議会においても，豊洲地区の移転先用地に土壌汚染が存在することが認識され，これを前提とした上で，長年にわたり，築地市場を豊 洲地区に移転することの是非が激しく議論されてきたが，その都度，東京都議会が予算の可決・承認をするなどし，一歩ずつ計画が進捗してきた。本件各契約に係る平成２２年度当初予算では，公営企業会計の中央卸売市場会計に，本件各土地の取得費用を含め，豊洲新市場への移転関連経費１２８１億円等が計上されていた。予算特別委員会において，土 壌汚染対策等について詳細な議論が行われた末，一部議員からこれら予算の削除を求める修正案が提出されたが，当該修正案は否決され，平成２２年３月２８日，予算案が決定され，次いで，同月３０日，東京都議会本会議において予算が可決され，決定された。このように，本件各土地を含む用地の取得は，民意の裏付けを得ていたものである。 本件各契約は，東京都の中央卸売市場，建設局，環境局ほかの各専門部署の長年の検討・協議を経た成果として締結に至ったものであり，土壌汚染対策については専門家会議及び技術会議，土地価格については東京都財産価格審議会等の専門的知見が取り入れられていた。加えて，当然ながら，検討や交渉の過程で，東京都及びＡ等の双方で，法務担当部 署や弁護士の見解も得ながら進められていたものである。 平成３０年１０月１１日，豊洲市場が開場した。これは，築地市場の老朽化の問題，低温流通，ＩＴ化，高度な衛生管理等の要請といった都民の食生活に関連する重要課題の解決に向けた取組が，一つの目に見える成果として結実したものといえる。こう 開場した。これは，築地市場の老朽化の問題，低温流通，ＩＴ化，高度な衛生管理等の要請といった都民の食生活に関連する重要課題の解決に向けた取組が，一つの目に見える成果として結実したものといえる。こうして成果に結び付いたことは，豊洲市場用地取得のための本件各契約の締結が，東京都の合理的な裁量 の範囲内に属する適切な契約であったことを裏打ちする，極めて重要な事実である。 以上によれば，本件各契約を締結するとの判断が明らかに合理性を欠くものとは到底いえず，本件各契約の締結は，財務局長の裁量権の範囲を逸脱し，又はこれを濫用するものとして違法となるものではない。 ⑶ 争点⑶（本件各契約を締結した参加人の過失の有無）（原告らの主張）築地市場の豊洲地区への移転は東京都政における重大な事案であり，また，本件各土地の取得は数百億円という対価を伴い，東京都の財政に大きな影響を及ぼす事案であるところ，本件各土地を含むＡ等の工場跡地への市場移転 を決断したのは参加人であり，かつ，本件各土地に深刻な汚染が存在するにもかかわらず，これらを軽視し，移転を決断したのも参加人である。 そして，本件各土地の取得価格の決定についてみると，参加人は，①少なくとも平成１１年１１月１７日には本件各土地に深刻な汚染が存在していることを十分認識していたこと，②平成１９年８月２３日には専門家会議によ る土壌汚染に係る追加調査の内容について説明を受けていたこと，③平成２２年の東京都議会の予算特別委員会において，参加人は，豊洲地区の土壌汚染が腰を抜かすレベルであり，これに対処する必要性があると述べていたこと，④平成２３年３月２２日には，東京都が行う汚染除去費用全体の総額が５８６億円となり，そのうちＡ等が７８億円を負担することになること 腰を抜かすレベルであり，これに対処する必要性があると述べていたこと，④平成２３年３月２２日には，東京都が行う汚染除去費用全体の総額が５８６億円となり，そのうちＡ等が７８億円を負担することになることにつ いて説明を受けている。これらのことからすれば，参加人は，本件各土地に 深刻な土壌汚染が存在し，本件各土地の売買価格は土壌汚染対策費用を考慮することなく決定されたことを認識しており，また東京都がその汚染除去のために５８６億円を支出しなければならないにもかかわらず，Ａ等には７８億円のみを負担させる内容で，本件各契約及び２３年協定を締結したのであるから，参加人は，本件各契約の締結について，優に過失が認められる。 （被告及び参加人の主張）争う。 ⑷ 争点⑷（参加人の指揮監督義務違反の有無）について（原告らの主張）ア築地市場は，長く都民の食生活を支えてきた都内最大の中央卸売市場で あり，その再整備は東京都の重要課題であった。さらに，本件各土地は，土壌汚染を考慮しない価格が５７８億円とされるなど極めて高額であり，その取得は東京都の財政に大きな影響を及ぼすものであった。 本件各土地の取得は，その直接的な決裁権限こそ財務局長に委任されていたとはいえ，築地市場の再整備の重要性や，本件各土地の価格が高額で あることから，参加人は，本件各土地の取得が適法に行われるよう，十分な検討と必要な監視・監督を行うべき義務を有していた。 また，参加人は，築地市場の豊洲地区への移転を決断しているところ，自ら移転の判断を行ったのであれば，実施されるべき土壌汚染対策とその費用，そして，これらを前提とした本件各土地の売買価格やＡ等が負担す べき土壌汚染対策費用について，十分な検 しているところ，自ら移転の判断を行ったのであれば，実施されるべき土壌汚染対策とその費用，そして，これらを前提とした本件各土地の売買価格やＡ等が負担す べき土壌汚染対策費用について，十分な検討を行い，本件各土地の取得に当たって，適法な価格で取得するよう指揮監督権限を行使すべき義務を有していた。 イ参加人は，少なくとも平成１１年には，本件各土地上に深刻な土壌汚染が存在していることを認識しており，平成１９年８月２３日には，専門家 会議による土壌汚染に係る追加調査の内容について説明を受け，平成２２ 年の予算特別委員会において，豊洲地区の土壌汚染が腰を抜かすレベルであり，これに対処する必要性がある旨述べていた。 以上の土壌汚染問題に対する認識の下，参加人は，平成２１年８月２８日，中央卸売市場長から資料を示され，説明を受けた。当該資料には，Ａ等による土壌汚染対策費用の負担の考え方として，Ａ等が環境確保条例に 基づく手続を完了していること，その後検出された汚染について対策費用の一部の負担をＡ等に求めるが，法令に基づく請求が困難であるため，１７年確認に基づき対策費用合計５８６億円のうち８０億円の負担を求めるべく協議していきたいことが記載されていた。参加人は，この説明を１０分から１５分程度受けたが，何の指示も行わなかった。 また，参加人は，本件各契約締結の直前である平成２３年３月２２日，中央卸売市場長から資料を示され，説明を受けた。当該資料には，Ａ等との負担合意として，東京都が実施する土壌汚染対策の費用総額５８６億円のうち７８億円をＡ等が負担することとした旨記載され，本件各土地については，これを考慮しない金額である約５７８億円で取得する旨記載され ている。これに対しても，参加人は，何の指 総額５８６億円のうち７８億円をＡ等が負担することとした旨記載され，本件各土地については，これを考慮しない金額である約５７８億円で取得する旨記載され ている。これに対しても，参加人は，何の指示も行わなかった。 これら以外にも，中央卸売市場長は，参加人に対し，都議会で築地市場の豊洲地区移転問題に関する質問がある度に，現在の状況と答弁の内容の説明を行った。 以上のように，参加人は，本件各土地に深刻な土壌汚染が存在している こと，土壌汚染対策費用として５８６億円を要すること，中央卸売市場がこの費用をＡ等に負担させることはできないという誤った認識に基づいてＡ等に８０億円の負担を求める協議を開始したこと，協議の結果，Ａ等は７８億円を負担するとの合意に至ったことについて，資料を示された上で十分な報告を受けていた。したがって，参加人は，指揮監督権限を行使す べき機会をふんだんに有していた。 ところが，参加人は，上記の各説明を了承し，本件各土地の売買価格やＡ等の土壌汚染対策費用負担額を是正すべく必要な指揮監督権限を行使することを怠った。 ウ以上によれば，参加人は，違法な行為を是正すべき指揮監督権限の行使を故意又は過失により怠ったというべきである。 （被告の主張）裁判所の公正かつ公平な判断を求める。 （参加人の主張）ア築地市場の豊洲地区移転は，元々，参加人が東京都知事に就任する以前から，中央卸売市場が築地市場の再整備に関する方針として検討し，立案 してきた。参加人としては，東京都庁の担当部署が立案・推進をする施策が実現するよう，東京都知事として求められた適切な役割を果たしたが，それ以上の介入・干渉を行ったことはない。 参 してきた。参加人としては，東京都庁の担当部署が立案・推進をする施策が実現するよう，東京都知事として求められた適切な役割を果たしたが，それ以上の介入・干渉を行ったことはない。 参加人が東京都の本件各土地の取得に至る一連の経緯の中で，東京都知事として築地市場の豊洲地区への移転を推進することに関し，何度か，政 治的な判断・決断を行ったことは事実である。ただし，それらの判断・決断は，中央卸売市場を始めとする東京都庁内の各実務部署による長年の対応の歴史や調査・検討・判断を踏まえたことであり，決して参加人の独断によるものではなかった。ましてや，参加人が本件各土地の土壌汚染を軽視したことはない。専門家会議及び技術会議による専門的，詳細かつ極め て慎重な調査・検討等や，中央卸売市場等の実務部署の検討・判断も踏まえて，参加人が慎重に政治的な決断を下したものである。 イ参加人は，本件各契約の締結に際して，専門的・技術的な内容については個別的な指揮監督を期待されていなかったし，その能力もなかった。参加人は，自ら東京都財産価格審議会の評価結果を検証したり，Ａ等の土壌 汚染対策費用の負担金額の適否を検証したり，本件各契約の条項の妥当性 を検証したりすべき役割・立場を期待されていなかった。 ウ中央卸売市場から参加人に対し，平成２１年８月２８日，Ａ等に求める土壌汚染対策費用の負担に関し，求めるべき負担金額について８０億円と試算されており，今後協議していきたい旨報告されていた。その後，土壌汚染に関する費用負担額について，東京都の担当部署がＡ等との間で盛ん に交渉を行っていたが，参加人は，交渉の途中経過について報告を受ける立場になく，実際にも，報告を受けていなかったし，当然ながら，これについて特段 額について，東京都の担当部署がＡ等との間で盛ん に交渉を行っていたが，参加人は，交渉の途中経過について報告を受ける立場になく，実際にも，報告を受けていなかったし，当然ながら，これについて特段の指示等をしたこともなかった。 また，平成２３年３月２２日，本件各契約の締結についての説明の機会として，中央卸売市場による参加人に対するブリーフィングが行われた模 様である。この報告に対しても，参加人は格別の指示等をしなかった。 その他，中央卸売市場長から参加人に対する直接の報告の機会として，東京都議会からの築地市場の豊洲地区移転に関する質問に対する答弁の説明の機会が何回かあった模様であるが，そうした機会において，中央卸売市場長から参加人に対し，Ａ等との交渉経過について説明したことはあっ たが，具体的な数字について説明したり，相談したりすることはなかった模様である。 結局，追加費用負担金額７８億円に関しては，中央卸売市場において，専門家会議及び技術会議の検討結果や１７年確認等を踏まえて，内部で計算し，Ａ等と厳しい交渉を行い，合意の段階では財務局等の他部署にも説 明し，了解を得て，判断・決定をしたものであって，参加人が具体的な金額を検討すべき場面は存在しなかった。 エ平成２３年３月頃，本件各契約及び２３年協定の締結に至る時期において，参加人から担当各部署に対し，これらの契約等の締結の中止を命じるべき事情は一切なかった。 オ以上によれば，万一，本件各契約の締結に何らかの違法が観念し得ると しても，平成２３年３月頃，参加人が本件各契約の締結を違法であると認識することはできなかったし，参加人が指揮監督者として，補助職員たる財務局長による本件各契約締結を承認したこと し得ると しても，平成２３年３月頃，参加人が本件各契約の締結を違法であると認識することはできなかったし，参加人が指揮監督者として，補助職員たる財務局長による本件各契約締結を承認したことは，何ら不当ではなかった。 参加人が，故意又は過失により，財務局長による違法行為を阻止すべき指揮監督上の義務を懈怠し，又はこれに違反したとは到底認められない。 ⑸ 争点⑸（東京都の損害額）について（原告らの主張）ア本件各土地の売買価格は，本来考慮すべき土壌汚染を考慮しない価格であって，その価格決定過程に重大な瑕疵があり，地方公共団体の財政の適正確保の見地から看過し得ないものであるから，地方自治法２条１４項及 び地方財政法４条１項の趣旨に照らして，本件各契約全体が違法，無効である。これにより，東京都は，本件各土地の売買価格の全額である５７８億１４２７万８０００円の損害を被った。 イ仮に，本件各土地の売買価格の全額が損害にならないとしても，少なくとも正常価格を超えた分については契約が違法，無効となり，これによる 損害額は，本件各土地の正常価格が正常価格③，正常価格②，正常価格①であった場合の順に，５４１億７４７５万円，２２０億２１８０万円，１５６億５６５０万円である。 ウ土壌汚染に対する心理的嫌悪感は，土壌汚染対策費用と共に汚染地の価格形成要因となるところ，その算定は容易ではなく，上記正常価格には含 まれていない。また，５７０億円を上回る規模の土地で，かつ，深刻な土壌汚染の存在した本件各土地の不動産鑑定評価の実施は極めて困難である。 土壌汚染を考慮しない価格で本件各土地を購入したことが違法であると認められれば，東京都に損害が生じたことは明らかであるから，損害額に関する前記ア及びイの主張がいずれ 定評価の実施は極めて困難である。 土壌汚染を考慮しない価格で本件各土地を購入したことが違法であると認められれば，東京都に損害が生じたことは明らかであるから，損害額に関する前記ア及びイの主張がいずれも認められない場合には，民訴法２４８ 条を適用して，裁判所において相当な損害額を認定すべきである。 （被告及び参加人の主張）争う。 第３ 当裁判所の判断 １ 認定事実前記前提事実，後掲各証拠等によれば，以下の事実が認められる。 ⑴ア築地市場は，昭和１０年に開場したが，昭和５９年頃までに，駐車場や荷捌き場所が不足し，渋滞により作業効率が低下するなど，施設が狭隘・過密化していたほか，施設の老朽化も問題となっていた（前記前提事実⑵ア，乙５，丙１，３）。 イ東京都は，昭和５９年，築地市場の一部機能を移転する計画を発表した が，市場業界の反対を受けて，昭和６１年，東京都卸売市場整備計画（第４次）を策定し，現在地における築地市場の再整備を決定した。そして，平成３年に再整備工事が着工されたものの，工期の遅れ，整備費の膨張，業界調整の難航等の問題が顕在化し，平成７年に工事が中断した。その後，市場業界においては，築地市場の今後について，移転再整備と現在地再整 備とで意見が分かれる状況となったが，次第に，移転再整備の意見が有力となってきた（以上につき，争いのない事実）。 ウ東京都とＡは，平成１３年７月６日，同社が築地市場の豊洲地区への移転に協力すること等を内容とする基本合意を締結した（乙２７）。 エ東京都は，平成１３年１２月，東京都卸売市場計画（第７次）を策定し， 築地市場を豊洲地区へ移転する方針を決定した（前記前提事実⑵イ）。 ⑵ア Ａ等は，豊洲地区内の所有土地について，環 。 エ東京都は，平成１３年１２月，東京都卸売市場計画（第７次）を策定し， 築地市場を豊洲地区へ移転する方針を決定した（前記前提事実⑵イ）。 ⑵ア Ａ等は，豊洲地区内の所有土地について，環境確保条例１１７条１項に基づく土地利用の履歴等の調査を実施し，平成１４年６月１７日，東京都知事に対し，土壌汚染の可能性があるとする土地利用の履歴等調査届出書を提出した（乙１３）。 イ東京都は，平成１４年７月３１日，Ａ等ほか民間地権者との間で，１４ 年合意等をした（前記前提事実⑵ウ）。 ウ Ａ等は，豊洲地区内の所有土地について，環境確保条例１１７条２項に基づく土地の汚染状況の調査を実施し，平成１４年１０月４日，東京都知事に対し，土壌汚染状況調査報告書を提出した。同報告書には，汚染土壌があるため，拡散防止処置を実施する旨記載されている（以上につき，乙 １４）。 エ Ａ等は，豊洲地区内の所有土地について，環境確保条例１１７条３項に基づき，汚染拡散防止措置の開始及び終了の期間を平成１３年２月１日から平成１９年３月３１日（土地区画整理事業期間中）とする汚染拡散防止計画書を作成し，平成１４年１１月１日，東京都知事に対し，これを提出 した。東京都は，同計画書に係る汚染拡散防止計画について，東京都土壌汚染対策指針に従って策定されており，適正な計画であると認めた（以上につき，乙１５）。 ⑶ア東京都は，平成１５年３月２６日，Ａに対し，豊洲地区が市場移転の候補用地であること，東京都の区画整理事業の中で，操業由来に係る汚染土 壌の処理を同社で行うとされていることから，同社が東京都の用地取得以前に全ての操業由来に係る汚染土壌の対策を実施するよう申し入れ，その後，協議を経て，平成１７年５月３１日，Ａ等との間で，１７年確認を締 の処理を同社で行うとされていることから，同社が東京都の用地取得以前に全ての操業由来に係る汚染土壌の対策を実施するよう申し入れ，その後，協議を経て，平成１７年５月３１日，Ａ等との間で，１７年確認を締結した（前記前提事実⑵エ，乙８０，８１，９２，１０３，１０４，１０６，１０７，１０９，１１０，１１４，１１６，１１８，１１９，１２１， １２３）。 イ Ａ等は，１４年合意等及び１７年確認に基づく土壌汚染対策を実施し，平成１８年３月２３日及び平成１９年４月２７日，東京都知事に対し，それぞれ汚染拡散防止措置完了届出書を提出し，同日までに上記対策の実施を完了した（乙１６，３３，弁論の全趣旨）。Ａ等は，これらの土壌汚染 対策のため，約１００億円を支出した（乙１４８，１５０）。 ⑷ 東京都は，豊洲新市場予定地の一部として，平成１６年５月及び平成１８年１１月，Ｄから土地を取得し，同年２月及び同年１１月，保留地を買い受けた（甲２７，乙３，３１，３２，１４６，弁論の全趣旨）。 ⑸ア東京都が平成１９年４月に設置した専門家会議は，豊洲新市場予定地の調査を行い，平成２０年７月，東京都に対し，土壌汚染に起因する汚染物 質を暴露する経路を遮断することによってリスク低減を図るだけではなく，食の安全・安心という観点を考慮し，揮発ガス成分（ベンゼン，シアン化合物）が隙間や亀裂から建物内に侵入することによる生鮮食料品への影響を防止する観点から，さらに上乗せ的な安全策を行うことなどを提言した（前記前提事実⑵オ）。専門家会議の報告書は，提言に盛り込まれた対策を 行うことによって，たとえ地下水からベンゼンやシアン化合物等が土壌中を気化・上昇してきたとしても，大気中ベンゼン濃度は環境基準値を下回り，一生涯豊洲の地に住んでも健康影響の生じるこ た対策を 行うことによって，たとえ地下水からベンゼンやシアン化合物等が土壌中を気化・上昇してきたとしても，大気中ベンゼン濃度は環境基準値を下回り，一生涯豊洲の地に住んでも健康影響の生じることはないことが暴露量評価により説明されており，さらに，これら大気に含まれるベンゼンやシアン化合物が生鮮食品の表面に付着している水分に溶け込んでも，その濃 度は飲料水の水質基準に比べてベンゼンで１０００分の１未満，シアン化合物で１０分の１未満と十分に低い値であり，地下水中のベンゼン及びシアン化合物濃度が地下水環境基準に適合する状態になることで更に低い値となることが示されているとしている（丙４）。 イ東京都が設置した技術会議は，平成２１年２月，一般的な技術・工法を 用いて専門家会議の提言を実現するための経費を試算すると９７３億円であったが，技術会議において策定した技術・工法を基に算定した土壌汚染対策費用は５８６億円になると報告した（前記前提事実⑵カ）。 ⑹ 東京都とＡ等との平成２１年２月頃以降の交渉経過は，以下のとおりである。 ア東京都は，平成２１年２月頃以降，Ａ等に対し，上記⑸イの土壌汚染対 策費用５８６億円の一部の負担を求めて交渉を開始した。なお，東京都は，あらかじめ弁護士から，条例上の手続は済んでいるため法的責任について言及することはできないとの助言を受けていた（以上につき，乙１４０，１４１，２２９，証人Ｆ）。 イ平成２１年８月２８日，当時の中央卸売市場長は，東京都知事であった 参加人に対し，土壌汚染対策費用５８６億円のうち土壌処理費用は３３８億円であり，Ａ等に求める負担は法令に基づく請求が困難であるため，１７年確認を基本とし，これに基づいてＡ等が負担するとした経費を推定し，８０億円の負担を求 策費用５８６億円のうち土壌処理費用は３３８億円であり，Ａ等に求める負担は法令に基づく請求が困難であるため，１７年確認を基本とし，これに基づいてＡ等が負担するとした経費を推定し，８０億円の負担を求めるべく協議を進めたい旨説明した（乙１４８，２２９，証人Ｆ）。 ウ東京都は，Ａ等に対し負担を求める経費額を改めて精査した上で，平成２１年１１月９日，８６億円の負担を求める旨提示した（乙１５２，２２９，証人Ｆ）。 エ Ａ等は，平成２１年１１月１７日の協議において，東京都に対し，東京都の求める負担に応じる条件として，今後一切の負担をＡグループに請求 しないことを求めた（乙１５４，１５５）。 オ東京都は，平成２１年１２月２５日の協議において，Ａ等に対し，Ａ等の負担額は，豊洲新市場予定地において東京都が実施する土壌汚染対策工事の終了後，同工事の実績額に基づいて決定する旨の提案をした。これに対し，Ａ等は，この内容では合意は到底無理である旨回答した（乙１５ ６）。 カその後，東京都とＡ等との間で，費用負担額の根拠や費用負担協定書の文面等について協議が重ねられた（乙１５７～１６０，１６３，１６７～１７３）。そして，Ａ等は，平成２３年１月３１日の協議において，費用負担協定書の文面について，将来の費用負担を匂わすような文言は一切入 れられないこと，今回で負担等を終わりにするというのが協定書の主目的 になるので，この点が入らなければ協定を結ぶ意味がないことを主張した（乙１７４）。 キ Ａ等は，平成２３年２月１８日の協議において，東京都に対し，Ａ等が７２億円を負担するとの提示をした。また，東京都は，同日の協議において，今まで見つかった汚染については決着という整理でもいいが，今後何 が起こるか分からないので，こ おいて，東京都に対し，Ａ等が７２億円を負担するとの提示をした。また，東京都は，同日の協議において，今まで見つかった汚染については決着という整理でもいいが，今後何 が起こるか分からないので，この合意で最終決着というのは難しい旨主張したところ，Ａ等は，今後一切負担はできないという条項がないと今回合意を結ぶ必要がない旨主張した（以上につき，乙１７７）。 ク平成２３年２月２８日の協議において，Ａ等の負担額について，東京都は８０億円を上回る額を，Ａ等は８０億円を切る額を主張し，引き続き調 整することになった（乙１７８）。 ケ Ａ等は，平成２３年３月４日の協議において，東京都に対し，東京都による土壌汚染対策完了後に何かのタイミングで問題が生じたときに協議する旨の条項を入れることについて，了解をした（乙１７９）。 コ東京都とＡ等は，平成２３年３月２２日までに，Ａ等の負担額を７８億 円とすることで合意した（乙１８３）。 ⑺ア東京都議会は，平成２１年９月２５日，築地市場特別委員会を設置した（乙２２５，２２６，弁論の全趣旨）。 イ東京都議会において，平成２２年３月２８日，平成２２年度東京都中央卸売市場会計予算について，民主党，自由民主党及び公明党から共同提案 として「築地市場の老朽化を踏まえると，早期の新市場の開場が必要であるが，これを実現するためには，なお解決すべき課題が多いことから，予算の執行に当たっては，以下の諸点に留意すること。①議会として現在地再整備の可能性について，大方の事業者の合意形成に向け検討し，一定期間内に検討結果をまとめるものとする。知事は議会における検討結果を尊 重すること。（以下略）」とする付帯決議案が提案され，上記予算案は， この提案に係る付帯決議を付して可決された（乙２２２ 検討結果をまとめるものとする。知事は議会における検討結果を尊 重すること。（以下略）」とする付帯決議案が提案され，上記予算案は， この提案に係る付帯決議を付して可決された（乙２２２）。 ウ築地市場特別委員会は，平成２２年１０月５日，築地市場現在地再整備に関する四つの具体案を示した調査報告書を取りまとめた。そのうち二つの案は，築地市場の全ての機能を晴海地区に一時移転し，その上で更地となった築地に新市場を建設し，晴海地区から全機能を築地に再移転するも のであり，他の二つの案は，一部の市場機能を晴海地区に恒久的に移転し，さらに一部機能を晴海地区に一時移転し，築地に生じた空き地を利用し，市場の整備を行うというものであった。また，東京都が同年８月，民間の設計事務所に委託した結果，築地市場現在地再整備は，整備期間が最も短いものでも，汚染対策や，文化財及び埋蔵文化財の対策を除いて１１年以 上を要するとの試算結果を得た（以上につき，甲４８，乙２２６，証人Ｆ，弁論の全趣旨）。 エ参加人は，平成２２年１０月２２日の東京都知事定例記者会見において，築地市場の豊洲地区への移転を推進することを決断したことを明らかにした（前記前提事実⑵キ）。 ⑻ 東京都が平成１３年１２月に築地市場を豊洲地区へ移転する方針を決定した後，豊洲地区以外に築地市場の具体的な移転候補地が浮上したことはなかった（弁論の全趣旨）。 ⑼ 東京都は，本件各土地の買収価格について，東京都財産価格審議会の議に付したが，その際，土地の土壌汚染については，処理費用の負担について， 東京都と従前地権者との間で協議の上，別途取り扱うこととしていることから，評価に当たっては考慮外とするとの評価条件を付した。同審議会は，平成２３年３月１０日，本件各土地の買 の負担について， 東京都と従前地権者との間で協議の上，別途取り扱うこととしていることから，評価に当たっては考慮外とするとの評価条件を付した。同審議会は，平成２３年３月１０日，本件各土地の買収価格を本件各契約の売買価額や売買代金額と同額で評定した（乙３）。 ⑽ア東京都は，平成２３年３月３０日，本件契約１及び２の締結に係る決裁 を行った。同決裁に係る決裁文書の決定権者欄には，いずれも当時の財務 局長が押印し，参加人は押印していない（乙２１１，２１２，証人Ｇ）。 イ東京都は，平成２３年４月４日，本件契約３の締結に係る決裁を行った。 同決裁に係る決裁文書の決定権者欄には，当時の財務局長が押印し，参加人は押印していない（乙２１３，証人Ｇ）。 ウ東京都は，平成２３年４月１９日，本件契約４の締結に係る決裁を行っ た。同決裁に係る決裁文書の決定権者欄には，当時の財務局長が押印し，参加人は押印していない（乙２１４，証人Ｇ）。 ⑾ 東京都は，平成２３年３月３１日から同年４月２０日にかけて，本件各契約を締結するとともに，２３年協定を締結した（前記前提事実⑶）。本件契約１及び２においては，代金の支払につき，２３年協定等におけるＡ等の負 担額を控除した残額を支払うものとされた（甲１，２）。 ⑿ 本件各土地の大半は，平成２３年１１月２８日，土壌汚染対策法１１条１項に基づき，形質変更時要届出区域に指定された（甲２８〔２５頁〕）。 ⒀ 東京都は，本件訴え提起の時点において，本件各土地を含む豊洲新市場予定地の土壌汚染対策として，総額５４１億７４７５万円の費用を要する対策 に係る契約を既に締結していた（争いのない事実）。 ２ 争点⑴（参加人が本件各契約の締結をしたか否か）について本件各契約に係る土地売買契約書及 ４１億７４７５万円の費用を要する対策 に係る契約を既に締結していた（争いのない事実）。 ２ 争点⑴（参加人が本件各契約の締結をしたか否か）について本件各契約に係る土地売買契約書及び国有財産売買契約書には，いずれも東京都代表者東京都知事として参加人の記名押印がされている（甲１～４）。 しかしながら，東京都事案決定規程においては，予定価格が６０００万円以 上の物件の買入れは，知事ではなく，局長が決定すべき事案とされている（４条，別表）。そして，本件各契約の締結に係る東京都の各決裁文書の決定権者欄には，いずれも当時の財務局長が押印しており，参加人は押印していない。 以上によれば，支出負担行為としての本件各契約の締結は，参加人ではなく，参加人から権限の委任を受けた当時の財務局長がしたものと認めるのが相当で ある。 ３ 争点⑵（本件各契約の締結が違法か否か）について⑴ 判断枠組み正常価格とは，市場性を有する不動産について，現実の社会経済情勢の下で合理的と考えられる条件を満たす市場で形成されるであろう市場価値を表示する適正な価格をいう（「不動産鑑定評価基準」。甲２０の２〔１４ 頁〕）。 そして，地方公共団体が土地を正常価格に比して著しく高額な対価で取得することは，地方公共団体の財政の適正確保の見地から看過し得ないものとして地方自治法２条１４項等の趣旨に照らし違法と評価される場合があるが，その取得価格が正常価格を超えるからといって，直ちに違法となるものでは なく，取得価格と正常価格との差のほか，購入の必要性やその土地の代替可能性，交渉経過等をも考慮した上で，その適法性を判断すべきである（最高裁平成２６年（行ヒ）第３２１号同２８年６月２７日第一小法廷判決・ ，取得価格と正常価格との差のほか，購入の必要性やその土地の代替可能性，交渉経過等をも考慮した上で，その適法性を判断すべきである（最高裁平成２６年（行ヒ）第３２１号同２８年６月２７日第一小法廷判決・裁判集民事２５３号１頁参照）。 したがって，地方公共団体による土地の取得に係る契約の締結については， 上記の判断基準に照らして，当該取得価格により取得することが，当該地方公共団体において契約を締結する権限を有する者に与えられた裁量権の範囲を逸脱し又は濫用するものと認められる場合に，違法となるものと解するのが相当である。 ⑵ 本件各土地の取得価格と正常価格との差について ア不動産の正常価格の意義については，上記⑴のとおりであるところ，「不動産鑑定評価基準」において，不動産に個別性を生じさせ，その価格を個別的に形成する要因の一つとして，土壌汚染の有無及びその状態が挙げられていること（甲１６，２０の２），「不動産鑑定評価基準運用上の留意事項」において，土地に関する個別的要因について，土壌汚染が存する 場合には，当該汚染の除去，当該汚染の拡散の防止その他の措置に要する 費用の発生や土地利用上の制約により，価格形成に重大な影響を与えることがあるとされ，土壌汚染対策法に規定する土壌の特定有害物質による汚染に関して，同法に基づく手続に応じて留意事項が挙げられていること（甲１７）からすれば，土壌汚染のある土地の正常価格については，原則として，土壌汚染を考慮しない土地の価格から，一般の市場参加者が求める と考えられる土壌汚染対策のための費用を控除したものをいうものと解すべきである。 原告らは，本件各土地の正常価格について，順次，正常価格③，②及び①のとおりであると主張しているので，以下検討する。 る土壌汚染対策のための費用を控除したものをいうものと解すべきである。 原告らは，本件各土地の正常価格について，順次，正常価格③，②及び①のとおりであると主張しているので，以下検討する。 正常価格③について 原告らの主張する正常価格③は，土壌汚染を考慮しない土地の価格５７８億１４２７万８０００円から，本件訴え提起時点で東京都が締結済みの契約に係る土壌汚染対策費用５４１億７４７５万円全額を控除した結果である３６億３９５２万８０００円を，本件各土地の正常価格とするものである。 しかしながら，上記土壌汚染対策費用は，本件各土地以外の土地を含む豊洲新市場予定地の土壌汚染対策費用である。豊洲新市場予定地全体の面積は約３７万３１８５㎡であるのに対し，本件各土地の合計面積は約１０万７９４１㎡であり，豊洲新市場予定地全体の面積の約２８． ９％にすぎない（争いのない事実）。したがって，本件各土地の正常価 格を算定するために，土壌汚染を考慮しない土地の価格から上記土壌汚染対策費用全額を控除するのは，不合理といわざるを得ない。 したがって，本件各土地の正常価格として，正常価格③を採用することはできない。 正常価格②について 原告らの主張する正常価格②は，土壌汚染を考慮しない土地の価格５ ７８億１４２７万８０００円から，平成２５年決算時点での土壌汚染対策費用７６２億円（甲２４，弁論の全趣旨）を豊洲新市場予定地における本件各土地の面積の割合（２８．９％）で案分した２２０億２１８０万円を控除した結果である３５７億９２４７万８０００円を，本件各土地の正常価格とするものである。 しかしながら，本件各契約が締結されたのは， ２８．９％）で案分した２２０億２１８０万円を控除した結果である３５７億９２４７万８０００円を，本件各土地の正常価格とするものである。 しかしながら，本件各契約が締結されたのは，平成２３年３月から同年４月にかけてであるところ，この時点で判明していた土壌汚染対策費用は，前記１⑸イのとおり，技術会議での検討を経た５８６億円であり，７６２億円に上るということが判明したのは事後のことであって，本件各契約が締結された時点において，同額となることを想定することがで きたとする事情は見当たらない。本件各契約の締結時点で想定することができなかった土壌汚染費用額を当該時点での本件各土地の正常価格の算定において考慮するのは不合理といわざるを得ず，本件各土地の正常価格として，正常価格②を採用することはできない。 正常価格①について ａ 原告らの主張する正常価格①は，土壌汚染を考慮しない土地の価格５７８億１４２７万８０００円から，本件訴え提起の時点で東京都が締結済みであった契約に係る土壌汚染対策費用５４１億７４７５万円を豊洲新市場予定地における本件各土地の面積の割合（２８．９％）で案分した約１５６億５６５０万円を控除した結果である４２１億５ ７７７万８０００円を，本件各土地の正常価格とするものである。 正常価格①については，本件各土地の価格から控除する土壌汚染対策費用を面積割合で案分したものとすることについては，一般に合理性が認められるものの，本件各土地を含む豊洲新市場予定地の土壌汚染の程度は必ずしも均一ではないこと（甲１９）からすると， その相当性について疑問の余地がないとまではいえない。 ⒝ また，専門家会議の提言に基づいて東京都が行うとした，本件各土地を含む豊洲 ずしも均一ではないこと（甲１９）からすると， その相当性について疑問の余地がないとまではいえない。 ⒝ また，専門家会議の提言に基づいて東京都が行うとした，本件各土地を含む豊洲新市場予定地についての土壌汚染対策は，Ａ等が１４年合意等及び１７年確認に基づき環境確保条例に従った土壌汚染対策を一応完了した後に実施する，土壌汚染防止法や環境確保条例等の法令により求められる土壌汚染対策の基準を上回るもので，食 の安全・安心という観点も考慮して安全対策を行うものであった（なお，専門家会議の提言内容やその提言を実現するための技術会議の試算内容が，その提言や試算がされた当時，明らかに不合理であったといえる事情はない。）。 確かに，一般の市場参加者が土地を購入するに当たり，土壌汚染 防止法，環境確保条例等の法令の限度内での土壌汚染対策がされればそれ以上は土壌汚染の対策を求めないとは考えにくく，ましてや本件各土地は，本件各契約の締結から半年余りで形質変更時要届出区域に指定される程度にまで土壌が汚染されていたことからすれば，本件各土地の正常価格を算定するに当たり，土壌汚染防止法，環境 確保条例等の法令により求められる以上の土壌汚染対策費用を控除することについては，一応の合理性が認められるというべきである。 しかしながら，上記東京都の土壌汚染対策は，一生涯豊洲の地に住んでも健康影響が生じることはないと説明されるほどの手厚いものであること（前記１⑸ア）を考慮すると，正常価格の算定に当たっ て，東京都が行う上記土壌汚染対策に係る費用全額を控除することが必要であるとまでいい切るのは躊躇されるところである。 ⒞おり，原告らの主張する正常価格①は，これをもって本件各土地の正常価格とすることになお疑問の余地がないと に係る費用全額を控除することが必要であるとまでいい切るのは躊躇されるところである。 ⒞おり，原告らの主張する正常価格①は，これをもって本件各土地の正常価格とすることになお疑問の余地がないとまではいえないものであるが，本件各土地の正常価格の目安として 相応の合理性があることも否定し難いところであるから，以下，正 常価格①が本件各土地の正常価格であることを前提として検討をする。 ｃ なお，技術会議は，平成２１年２月，専門家会議の提言を実現するための経費について，技術会議において策定した技術・工法を基に算定すると，５８６億円になると報告しているところ（前記前提事実⑵ カ），本件各土地の土壌汚染を考慮しない価格から，上記５８６億円を豊洲新市場予定地における本件各土地の面積割合（２８．９％）で案分した１６９億３５４０万円を控除すると，４０８億７８８７万８０００円となる。この金額についても，本件各土地の正常価格の目安として相応の合理性があるものと考えられるので，以下，正常価格① と併せて検討する（以下，この４０８億７８８７万８０００円を「正常価格④」という。）。 ウ正常価格①が本件各土地の正常価格であるとすると，東京都の本件各土地の取得価格は５７８億１４２７万８０００円であるから，その取得価格は正常価格を１５６億５６５０万円超えることになる。もっとも，較差に すると，取得価格は正常価格の約１．３７倍にとどまる。 次に，正常価格④が本件各土地の正常価格であるとすると，東京都の本件各土地の取得価格は正常価格を１６９億３５４０万円超えることになる。 もっとも，較差にすると，取得価格は正常価格の約１．４１倍にとどまる。 そうすると，本件各土地の取得価格は正常価格より高額ではあるものの 格は正常価格を１６９億３５４０万円超えることになる。 もっとも，較差にすると，取得価格は正常価格の約１．４１倍にとどまる。 そうすると，本件各土地の取得価格は正常価格より高額ではあるものの， その較差を考慮したときは，著しく高額とまでいうことには疑義がある。 ⑶ 東京都による本件各土地の取得の必要性についてア築地市場については，施設の狭隘・過密化・老朽化という問題が発生していたところ，東京都は，これに対処するため，平成１３年１２月に東京都卸売市場計画（第７次）を策定し，築地市場を豊洲地区へ移転する方針 を決定し，その後，一貫して築地市場の豊洲地区への移転を目指していた のであり，築地市場の移転候補地として，本件各土地の所在する豊洲地区以外には見当たらない状態であったものである（前記１⑴，⑻）。 もっとも，築地市場の上記アの問題への対処を巡っては，現在地再整備の方法も唱えられており，東京都議会においては，平成２２年３月２８日，「築地市場の老朽化を踏まえると，早期の新市場開場が必要であ るが，これを実現するためには，なお解決すべき課題が多いことから，予算の執行に当たっては，以下の諸点に留意すること。①議会として現在地再整備の可能性について，大方の事業者の合意形成に向け検討し，一定期間内に検討結果をまとめるものとする。知事は議会における検討結果を尊重すること。（以下略）」とする付帯決議を付して平成２２年 度東京中央卸売市場会計予算が可決され，また，東京都議会の築地市場特別委員会は，同年１０月５日，築地市場現在地再整備に関する四つの具体案を示した調査報告書を取りまとめていたにもかかわらず，参加人は，同月２２日，築地市場の豊洲地区への移転を推進することを決断したことを明らかに 同年１０月５日，築地市場現在地再整備に関する四つの具体案を示した調査報告書を取りまとめていたにもかかわらず，参加人は，同月２２日，築地市場の豊洲地区への移転を推進することを決断したことを明らかにし，東京都は，平成２３年３月から４月にかけて本件 各契約を締結したものである（前記１⑺イ～エ，⑾）。 しかしながら，築地市場現在地再整備は，東京都が委託した民間の設計事務所の試算結果によれば，整備期間が一番短いものでも，汚染対策や文化財及び埋蔵文化財の対策を除いて１１年以上を要するとされていたのであり（前記１⑺ウ），相当長期間を要するものであった。また， 築地市場については，現在地における再整備が試みられたこともあったが，工期の遅れ，整備費の膨張，業界調整の難航という問題が発生し，平成７年に再整備工事は中断に追い込まれていた（前記１⑴イ）。そうすると，築地市場特別委員会の取りまとめた築地市場現在地再整備に関する四つの具体案を採用せず，築地市場の豊洲地区への移転を推進する としたことが，それ自体不合理であるとはいえない。 これに対し，原告らは，「市場問題プロジェクトチーム」の第一次報告書では，民間的手法を用いた場合には，営業しながらの改修で７年，一旦移転する方法では３年半の工期で築地市場現在地再整備が可能とされており，築地市場現在地再整備は不可能又は極めて困難ではなかったにもかかわらず，工期が長いのが致命的であるという誤った認識の下， 築地市場の豊洲地区への移転が推進された旨主張する。 しかしながら，上記「市場問題プロジェクトチーム」の第一次報告書が東京都知事に手交されたのは，平成２９年６月１３日であり（甲４３），本件各契約締結時点においては，築地市場現在地再整備が同報告書に記載さ しながら，上記「市場問題プロジェクトチーム」の第一次報告書が東京都知事に手交されたのは，平成２９年６月１３日であり（甲４３），本件各契約締結時点においては，築地市場現在地再整備が同報告書に記載された工期で可能と考えられることは明らかではなかったとい うべきである。そして，東京都は，上記のとおり民間の設計事務所に委託した結果，整備期間が一番短いものでも，汚染対策や文化財及び埋蔵文化財の対策を除いて１１年以上を要するとの試算を得たものであり，その内容が不合理であったことをうかがわせる事情もないから，その整備期間を前提として築地市場の豊洲地区への移転を推進するという判断 をし，本件各契約を締結したことが不合理であるとはいえない。 ウさらに，本件各土地には相当程度の土壌汚染が存在したが，前記１⑸のとおり，多額の費用は要するものの，専門家会議の提言に盛り込まれた対策を行うことによって，一生涯豊洲の地に住んでも健康影響の生じることはないとされる程度に土壌汚染対策をすることが可能であったということ ができる。 エ加えて，東京都は，本件各契約に先立ち，平成１６年及び平成１８年，豊洲新市場予定地の一部として，民間地権者から土地を既に取得し，保留地を買い受けており（前記１⑷），その活用も考慮する必要があったことは否定し難い。 オ以上の諸事情を踏まえると，築地市場の豊洲地区への移転のため，本件 各土地を取得する必要があると判断し，本件各契約を締結したこと自体が不合理であるということはできない。 ⑷ Ａ等の土壌汚染対策費用についてア Ａ等は，２３年協定において，東京都が専門家会議の提言を受け，技術会議の検討も経て行おうとしていた土壌汚染対策の費用５８６億円のうち， び２においては，代 Ａ等の土壌汚染対策費用についてア Ａ等は，２３年協定において，東京都が専門家会議の提言を受け，技術会議の検討も経て行おうとしていた土壌汚染対策の費用５８６億円のうち， び２においては，代金の支払につき，当該７８億円を控除した残額を支払の負担も，本件各土地の取得価格と正常価格との較差を検討する際に考慮されるべきであり，具体的には，当該７８億円を豊洲新市場予定地におけ る本件各土地の面積割合（２８．９％）に応じて案分した２２億５４２０万円を取得価格から控除すべきである。 本件各土地の売買代金額は５７８億１４２７万８０００円であるところ，これから２２億５４２０万円を控除すると，その取得価格は５５５億６００７万８０００円となる。そうすると，本件各土地の取得価格は，正常価 格①（４２１億５７７７万８０００円）を１３４億０２３０万円，正常価格④（４０８億７８８７万８０００円）を１４６億８１２０万円それぞれ超えることになるが，較差にすると，それぞれ約１．３２倍，約１．３６倍にとどまるのであって，いずれにせよ，前記⑵ウより，価格差も較差も縮小する。 ２３年協定においては，Ａ等の土壌汚染対策費用の負担額が７８億円とされる一方，Ａ等は，今後，豊洲新市場予定地等の土壌汚染に係る費 この点について，原告らは，Ａ等の責任を免除するような瑕疵担保責任免責条項を積極的に挿入し，Ａ等に土壌汚染対策費用のうち僅か７８ 億円のみを負担させるにとどめたことは明らかに不合理である旨主張す る。 そこで，２３年協定の締結に至る経緯について検討する。 Ａ等は，平成１９年４月までに，約１００億円を支出し，１４年合意等及び１７年確認に基づく土壌汚染対策を完了していた。しかし，専門家会議の調査により，新たに本件各土 締結に至る経緯について検討する。 Ａ等は，平成１９年４月までに，約１００億円を支出し，１４年合意等及び１７年確認に基づく土壌汚染対策を完了していた。しかし，専門家会議の調査により，新たに本件各土地を含む豊洲新市場予定地に土壌 汚染が発見されたことから，東京都は，平成２１年２月頃以降，技術会議の報告に基づく土壌汚染対策費用５８６億円の一部の負担を求めて交渉を開始したが，弁護士から，条例上の手続は済んでいるため法的責任について言及することはできないとの助言を受けていた。そして，Ａ等は，将来の更なる追加負担の余地を残すことを拒絶し，負担額について も７２億円とすることを提案するなどしていたが，交渉を重ねた結果，２３年協定を締結するに至ったものである（以上につき，前記１⑶イ，⑹）。 Ａ等が土壌汚染対策費用約１００億円を既に支出していたことに加え，以上のような交渉経緯に鑑みれば，東京都がＡ等に対し，７８億円以上 の土壌汚染対策費用の負担を求めることや将来の更なる追加費用の負担の余地を残すことに固執した場合，Ａ等の間で合意が成立せず，本件各土地の取得をすることが困難となっていた可能性も否定することができず，その結果，築地市場の狭隘・過密化・老朽化等の問題への対処が遅れたり，既に取得した豊洲地区の土地の活用といった問題が生じたりす ることは否定し難い。このようなことからすれば，東京都がＡ等の土壌汚染対策費用の負担額を７８億円とする一方，Ａ等が今後対象用地の土壌汚染に係る費用負担をしないことを内容とする２３年協定を締結したことが不合理であるということはできない。 ⑸ 東京都財産価格審議会への付議について 東京都は，本件各土地の買収価格について，東京都財産価格審議会の議に 付したが，その際，土地の土 不合理であるということはできない。 ⑸ 東京都財産価格審議会への付議について 東京都は，本件各土地の買収価格について，東京都財産価格審議会の議に 付したが，その際，土地の土壌汚染については，処理費用の負担について，東京都と従前地権者との間で協議の上，別途取り扱うこととしていることから，評価に当たっては考慮外とするとの評価条件を付しているところ（前記議会に諮らず，東京都公有財産規則を潜脱するものである旨主張する。 しかしながら，東京都財産価格審議会へ本件各土地の買収価格の付議においては，土地の土壌汚染の処理費用の負担を考慮外とする理由が明示されており，その上で，同審議会は，本件各土地の買収価格について，付された条件に異議をとどめず評定している（乙３）。したがって，同審議会への本件各土地の買収価格の付議において，土地の土壌汚染の処理費用の負担を考慮 外とするとの条件を付したことは，東京都公有財産規則を潜脱するものとはいえない。 ⑹ 小括以上のとおり，本件各土地の取得価格は，正常価格①及び④より高額ではあるものの，その較差でみると差が著しいものとまではいえず，Ａ等による 土壌汚染対策費用の負担額７８億円を考慮すれば，較差は更に縮小する。その上，東京都が築地市場の豊洲地区への移転を推進するために本件各土地を取得することが不合理であったとはいえず，本件各土地の取得に際し，２３年協定を締結し，Ａ等に更に負担させる土壌汚染対策費用を７８億円とし，今後，Ａ等が土壌汚染対策費用を負担しないものとしたことも不合理であっ たとはいえないことなどからすれば，本件各契約を締結した財務局長の判断が，その裁量権の範囲を逸脱し又はこれを濫用するものとして違法であるということはできない。 なお，本件各土地に 理であったとはいえないことなどからすれば，本件各契約を締結した財務局長の判断が，その裁量権の範囲を逸脱し又はこれを濫用するものとして違法であるということはできない。なお，本件各土地に土壌汚染があることから，心理的瑕疵があるとされ，本件各土地の正常価格が正常価格①又は④を下回ることがあったとしても，専門家会議の提言を受けた土壌汚染対策により，一生涯豊洲の地に住んでも健康影響の生じることはないことを達成することができるとされていたことを踏まえれば，心理的瑕疵による本件各土地の正常価格の下落の程度が著しいものとなることは考えにくく，心理的瑕疵の点は上記結論に影響を及ぼさないというべきである。 ４ 参加人の責任について 以上検討したところによれば，その余の点について判断するまでもなく，参加人は，本件各契約の締結につき，東京都に対し損害賠償責任を負わないというべきである。 ５ 結論以上によれば，原告らの請求は理由がないから棄却することとして，主文のとおり判決する。 東京地方裁判所民事第２部 裁判長裁判官森英明 裁判官小川弘持 裁判官三貫納有子 （別紙１）は記載を省略（別紙２－１） ○ 地方自治法 第二条 〔略〕 ～ 〔略〕 地方公共団体は、その事務を処理するに当たっては、住民の福祉の増進に努めるとともに、最少の経費で最大の効果を挙げるようにしなければならない。 ～ は、住民の福祉の増進に努めるとともに、最少の経費で最大の効果を挙げるようにしなければならない。 ～ 〔略〕 以上 （別紙２－２） ○ 地方財政法 （予算の執行等） 第四条 地方公共団体の経費は、その目的を達成するための必要且つ最少の限度をこえて、これを支出してはならない。 〔略〕 以上 （別紙２－３） ○ 土壌汚染対策法 （要措置区域の指定等） 第六条 都道府県知事は、土地が次の各号のいずれにも該当すると認める場合には、当該土地の区域を、その土地が特定有害物質によって汚染されており、当該汚染による人の健康に係る被害を防止するため当該汚染の除去、当該汚染の拡散の防止その他の措置（以下「汚染の除去等の措置」という。）を講ずることが必要な区域として指定するものとする。 一 土壌汚染状況調査の結果、当該土地の土壌の特定有害物質による汚染状態が環境省令で定める基準に適合しないこと。 染状況調査の結果、当該土地の土壌の特定有害物質による汚染状態が環境省令で定める基準に適合しないこと。 二 土壌の特定有害物質による汚染により、人の健康に係る被害が生じ、又は生ずるおそれがあるものとして政令で定める基準に該当すること。 都道府県知事は、前項の指定をするときは、環境省令で定めるところにより、その旨を公示しなければならない。 第一項の指定は、前項の公示によってその効力を生ずる。 都道府県知事は、汚染の除去等の措置により、第一項の指定に係る区域（以下「要措置区域」という。 ）の全部又は一部について同項の指定の事由がなくなったと認めるときは、当該要措置区域の全部又は一部について同項の指定を解除するものとする。 第二項及び第三項の規定は、前項の解除について準用する。 （形質変更時要届出区域の指定等） 第十一条 都道府県知事は、土地が第六条第一項第一号に該当し、同項第二号 質変更時要届出区域の指定等） 第十一条 都道府県知事は、土地が第六条第一項第一号に該当し、同項第二号に該当しないと認める場合には、当該土地の区域を、その土地が特定有害物質によって汚染されており、当該土地の形質の変更をしようとするときの届出をしなければならない区域として指定するものとする。 都道府県知事は、土壌の特定有害物質による汚染の除去により、前項の指定に係る区域（以下「形質変更時要届出区域」という。 ）の全部又は一部について同項の指定の事由がなくなったと認めるときは、当該形質変更時要届出区域の全部又は一部について同項の指定を解除するものとする。 第六条第二項及び第三項の規定は、第一項の指定及び前項の解除について準用する。 形質変更時要届出区域の全部又は一部について、第六条第一項の規定による指定がされた場合においては、当該形質変更時要届出区域の全部又は一部について第一項の指定が の規定による指定がされた場合においては、当該形質変更時要届出区域の全部又は一部について第一項の指定が解除されたものとする。 この場合において、同条第二項の規定による指定の公示をしたときは、前項において準用する同条第二項の規定による解除の公示をしたものとみなす。 以上 （別紙２－４） ○ 都民の健康と安全を確保する環境に関する条例（平成１２年東京都条例第２１５号。平成３０年条例第１２０号による改正前のもの）１１７条（土地の改変時における改変者の義務） １ １項規則（注：東京都規則。以下同じ。）で定める面積以上の土地において行う 土地の切り盛り，掘削等規則で定める行為（以下「土地の改変」という。）を行う者（以下「土地改変者」という。）は，土壌汚染対策指針に基づき，当該土地の改変を行う土地における過去の有害物質の取扱事業場の設置状況等規則で定める事項について調査し，その結果を知事に届け出なければならない。 ２ ２項 知事は，前項の調査の結果，当該土地の土壌が汚染され，又は汚染されているおそれがあると認めるときは，土地の改変者に対し，土壌汚染対策指針に基づき，規則で定めるところにより当該土壌の汚染状況を調査し，その結果を報告するよう求めることができる。 ３ ３項 土地改変者は，前項の調査の結果，当該土地の土壌の有害物質の濃度が汚染土壌処理基準を超えていることが判明したときは，土地の改変に伴う汚染の拡散等を防止するため，土壌汚染対策指針に基 項 土地改変者は，前項の調査の結果，当該土地の土壌の有害物質の濃度が汚染土壌処理基準を超えていることが判明したときは，土地の改変に伴う汚染の拡散等を防止するため，土壌汚染対策指針に基づき，規則で定めるところにより，汚染拡散防止計画書を作成し，知事に提出しなければならない。 ４ ４項 前項により汚染拡散防止計画書の提出をした土地改変者は，前項の汚染拡散防止計画書の内容を誠実に実施し，汚染の拡散の防止の措置が完了したときは，その旨を知事に届け出なければならない。 以上（別紙２－５） ○ 東京都公有財産規則（昭和３９年東京都規則第９３号） １ ４７条（価格または料金の決定）１項普通財産の管理及び処分に係る予定価格並びに財産の取得に係る予定価格は，適正な時価により評定した額をもって定めなければならない。 ２ ４８条（東京都財産価格審議会付議） 局長等は，前２条の予定価格（中略）の決定に際しては，東京都財産価格審議会の議を経なければならない。（以下略）以上（別紙２－６） ○ 東京都事案決定規程（昭和４７年東京都訓令甲第１０号。平成２７年訓令第１号による改正前のもの） １ ４条（決定対象事案）１項前条の規定に基づき，知事又は局長，部長若しくは課長の決定すべき事案は，おおむね別表に定めるとおりとする。 ２ 別表（抄） 知事局長 ７ 物件の買入れ等に関すること。 １ 予定価格が６０００万円以上（中略）の物件の買入れ，売払い，借入れ及び貸付けに関すること。 以上 主文 び貸付けに関すること。 以上
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