1 主 文 １ 原告らの請求をいずれも棄却する。 ２ 訴訟費用は原告らの負担とする。 事 実 及 び 理 由 第１ 請求 5 原子力規制委員会は，参加人に対し，高浜原子力発電所３号機及び４号機に ついて，核原料物質，核燃料物質及び原子炉の規制に関する法律第４３条の３ の８第１項に基づく設置変更許可処分によって同各発電用原子炉施設の位置， 構造及び設備が発電用原子炉による災害の防止上支障がないものとして原子力 規制委員会規則で定める基準に適合するものであることが認められ，同法第４ 10 ３条の３の９第１項に基づく設計工事計画認可処分によって同各発電用原子炉 施設が原子力規制委員会規則で定める技術上の基準に適合するものであること が認められ，同法第４３条の３の２４第１項に基づく保安規定変更認可処分に よって保安規定が発電用原子炉による災害の防止上十分でないものであるとは 認められず，同法第４３条の３の１１第３項に基づく使用前事業者検査につい 15 ての原子力規制検査によって同各発電用原子炉施設が原子力規制委員会規則で 定める技術上の基準に適合するものであることについての確認がされるまでの 間，同法第４３条の３の２３第１項に基づき，同各発電用原子炉施設の使用を 停止すべきことを命ぜよ。 第２ 事案の概要 20 本件は，原子力規制委員会が，令和元年６月１９日，参加人の設置，運転す る高浜原子力発電所３号機及び４号機（以下「本件各原子炉」という。）につい て，その運用期間中に想定し得る大山の噴火の噴出規模を増大する見直し（５ ｋ㎥から１１ｋ㎥程度）を行い，参加人に対し，核原料物質，核燃料物質及び 原子炉の規制に関する法律（以下「炉規法」という。）４３条の３の２３第１項 25 の規定に基づき，本件各原子炉及びその附属施設（以下「本件各原子炉施設」 2 人に対し，核原料物質，核燃料物質及び 原子炉の規制に関する法律（以下「炉規法」という。）４３条の３の２３第１項 25 の規定に基づき，本件各原子炉及びその附属施設（以下「本件各原子炉施設」 2 という。）の位置，構造及び設備が発電用原子炉による災害の防止上支障がない ものとして原子力規制委員会規則で定める基準に適合するよう同法４３条の３ の８第１項の設置変更許可に係る申請をすることを命ずるバックフィット命令 （以下「本件バックフィット命令」という。）を発出したところ，本件各原子炉 施設の敷地から一定の距離に居住する原告らが，上記の噴出規模の見直しのよ 5 うな従来の想定を大きく上回る規模の自然災害が想定される場合には，原則と して本件各原子炉施設の使用停止を命ずべきであり，また，上記の見直しがさ れた噴出規模を前提とすれば，本件各原子炉施設は安全性が欠如しているから， 原子力規制委員会（処分行政庁）は，参加人に対し，同法４３条の３の８第１ 項に基づく設置変更許可処分，同法４３条の３の９第１項に基づく設計工事計 10 画認可処分，同法４３条の３の２４第１項に基づく保安規定変更認可処分及び 同法４３条の３の１１第３項に基づく使用前事業者検査がされるまでの間，同 法４３条の３の２３第１項に基づき，本件各原子炉施設の使用停止を命ずべき である（以下，これを「本件各処分」という。）として，原子力規制委員会の所 属する被告を相手方として，行政事件訴訟法３条６項１号所定の非申請型義務 15 付けの訴えとして，本件各処分の義務付けを求める事案である。 １ 関係法令等の定め 関係法令等の定めは，別紙「関係法令等の定め」に記載したとおりであるが， 主たる関係法令の定めの概要は，以下のとおりである。なお，同別紙中で定義 した略語等は，以下の本文においても用いるものとする。 関係法令等の定めは，別紙「関係法令等の定め」に記載したとおりであるが， 主たる関係法令の定めの概要は，以下のとおりである。なお，同別紙中で定義 した略語等は，以下の本文においても用いるものとする。 20 ⑴ 炉規法は，①発電用原子炉の設置許可につき，原子力規制委員会は，同法 ４３条の３の６第１項各号に適合していると認めるときでなければ発電用原 子炉の設置許可をしてはならないと規定し（同項），同項４号は，発電用原子 炉施設 (発電用原子炉及びその附属施設。以下同じ。)の位置，構造及び設備 が核燃料物質若しくは核燃料物質によって汚染された物又は発電用原子炉に 25 よる災害の防止上支障がないものとして原子力規制委員会規則で定める基準 3 に適合するものであることを掲げ，同号の委任を受けて定められた設置許可 基準規則６条１項は，安全施設（発電用原子炉施設のうち，運転時の異常な 過渡変化又は設計基準事故の発生を防止し，又はこれらの拡大を防止するた めに必要となる設計基準対象施設のうち，安全機能を有するもの）について， 想定される自然現象が発生した場合においても安全機能を損なわないもので 5 なければならないと規定し，同法４３条の３の８第２項は設置変更許可の場 合も設置許可の規定を準用するものと規定する。また，②同法４３条の３の ９第１項は，発電用原子炉施設の設計及び工事に関し，発電用原子炉施設の 設置又は変更の工事をしようとする発電用原子炉設置者は，工事に着手する 前に，その設計及び工事の方法その他の工事の計画について原子力規制委員 10 会の認可を受けなければならないと規定し，同条３項は，その認可の要件と して，２号において発電用原子炉施設が同法４３条の３の１４の技術上の基 準に適合するものであることを掲げ，同条は，発電用原子炉設置者は，発電 用原子炉施設 ならないと規定し，同条３項は，その認可の要件と して，２号において発電用原子炉施設が同法４３条の３の１４の技術上の基 準に適合するものであることを掲げ，同条は，発電用原子炉設置者は，発電 用原子炉施設を原子力規制委員会規則で定める技術上の基準に適合するよう に維持しなければならないと規定し，同条の委任を受けて定められた技術基 15 準規則７条１項は，設計基準対象施設が想定される自然現象によりその安全 性を損なうおそれがある場合は，防護措置，基礎地盤の改良その他の適切な 措置を講じなければならないと規定する。さらに，③同法４３条の３の２２ 第１項は，発電用原子炉施設の保全及び発電用原子炉の運転等に関し，発電 用原子炉設置者は，原子力規制委員会規則で定めるところにより，保安のた 20 めに必要な措置（重大事故が生じた場合における措置に関する事項を含む。） を講じなければならないと規定し，同項の委任を受けて定められた実用炉規 則８３条１項は，発電用原子炉設置者は，設計想定事象，重大事故等又は大 規模損壊に関して，設置（変更）許可を受けたところにより，次に掲げる発 電用原子炉施設の保全に関する措置を講じなければならないと規定し，同項 25 １号において，次に掲げる事象の区分に応じてそれぞれ次に定める事項を含 4 む発電用原子炉施設の必要な機能を維持するための活動に関する計画を定め るとともに，当該計画の実行に必要な要員を配置し，当該計画に従って必要 な活動を行わせることとし，同号ロにおいて，火山現象による影響を掲げて いる。 ⑵ 炉規法４３条の３の２３第１項は，いわゆるバックフィット命令として， 5 既に設置許可等を受けた発電用原子炉施設に関し，原子力規制委員会は，発 電用原子炉施設の位置，構造若しくは設備が同法４３条の３の６第１項４号 の基準に適合していないと るバックフィット命令として， 5 既に設置許可等を受けた発電用原子炉施設に関し，原子力規制委員会は，発 電用原子炉施設の位置，構造若しくは設備が同法４３条の３の６第１項４号 の基準に適合していないと認めるとき，発電用原子炉施設が同法４３条の３ の１４の技術上の基準に適合していないと認めるとき，又は発電用原子炉施 設の保全，発電用原子炉の運転若しくは核燃料物質若しくは核燃料物質によ 10 って汚染された物の運搬，貯蔵若しくは廃棄に関する措置が同法４３条の３ の２２第１項の規定に基づく原子力規制委員会規則の規定に違反していると 認めるときは，その発電用原子炉設置者に対し，当該発電用原子炉施設の使 用の停止，改造，修理又は移転，発電用原子炉の運転の方法の指定その他保 安のために必要な措置を命ずることができると規定している。 15 ２ 前提事実等（争いのない事実及び証拠（枝番のあるものは明記しない限り各 枝番を含む。以下同じ。）等により容易に認められる事実） ⑴ 当事者等 ア 原告らは，本件各原子炉施設の敷地から半径約３ｋｍから半径約１４０ ｋｍまでの距離に居住する者である。（弁論の全趣旨） 20 イ 原子力規制委員会は，国家行政組織法３条２項に基づき，環境省の外局 として設立された独立行政委員会である（原子力規制委員会設置法２条）。 ウ 参加人は，本件各原子炉を設置，運転している者である。 ⑵ 本件各原子炉の概要及び仕組み ア 高浜原子力発電所３号機の概要 25 型 式 加圧水型軽水炉（ＰＷＲ） 5 電気出力 ８７．０万ｋＷ（キロワット） 燃料種別 低濃縮（初装荷２．６％／平衡４．１％）二酸化ウラン 燃料装荷量 約７２ｔ 営業運転開始 昭和６０年１月１７日 イ 高浜原子力発電所４号機の概要 5 型 式 加圧水型軽水炉（ＰＷＲ） 種別 低濃縮（初装荷２．６％／平衡４．１％）二酸化ウラン 燃料装荷量 約７２ｔ 営業運転開始 昭和６０年１月１７日 イ 高浜原子力発電所４号機の概要 5 型 式 加圧水型軽水炉（ＰＷＲ） 電気出力 ８７．０万ｋＷ 燃料種別 低濃縮（初装荷２．６％／平衡４．１％）二酸化ウラン 燃料装荷量 約７２ｔ 営業運転開始 昭和６０年６月５日 10 ウ 加圧水型軽水炉（ＰＷＲ）の仕組み等 加圧水型軽水炉（ＰＷＲ）は，原子炉圧力容器内の炉心（核燃料）で非 沸騰の高温高圧水（約３２５℃，１５．４ＭＰａ）を作り，これを蒸気発 生器（ＳＧ）に導き，蒸気発生器の中で伝熱管の一次系（内側）から二次 系（外側）に熱を伝えて二次側に蒸気（約２７７℃，６．０ＭＰａ）を発 15 生させ，この蒸気をタービン発電機に送って発電する仕組みの炉である。 加圧水型軽水炉（ＰＷＲ）は，蒸気発生器の伝熱管の内側と外側で放射 性物質を含む一次系（原子炉冷却系）と放射性物質を含まない二次系（主 蒸気・タービン系）とが隔離されており，二次系機器では運転・保守上の 放射線防護対策を必要としない点に特徴がある。なお，加圧水型軽水炉（Ｐ 20 ＷＲ）の制御棒駆動装置は原子炉容器上部に取り付けられている。 ⑶ バックフィット制度の導入 平成２３年３月１１日に発生した東北地方太平洋沖地震に伴う東京電力株 式会社（現会社名は東京電力ホールディングス株式会社。以下「東京電力」 という。）福島第一原子力発電所の事故（以下「福島第一原発事故」という。） 25 の後，平成２４年法律第４７号により炉規法等が改正され（以下，同改正を 6 「平成２４年改正」といい，同改正前の炉規法を「平成２４年改正前炉規法」 という。），前記１（関係法令等の定め）⑵のとおり，原子力規制委員会にお いて，既に設置許可 正され（以下，同改正を 6 「平成２４年改正」といい，同改正前の炉規法を「平成２４年改正前炉規法」 という。），前記１（関係法令等の定め）⑵のとおり，原子力規制委員会にお いて，既に設置許可等を受けている発電用原子炉施設につき，①発電用原子 炉施設の位置，構造及び設備に係る設置（変更）許可基準（以下，単に「許 可基準」ともいう。）に適合しないと認めるとき，②技術上の基準に適合しな 5 いと認めるとき，③原子炉施設の保安のために必要な措置として定められた 原子力規制委員会規則（実用炉規則）の規定に違反していると認めるときは， 当該不適合等の状態を解消するために，発電用原子炉施設の使用の停止，改 造，修理又は移転，発電用原子炉の運転の方法の指定その他保安のために必 要な措置を命ずるバックフィット命令を発出することを可能とする炉規法４ 10 ３条の３の２３第１項の規定が設けられた。 ⑷ 火山に関する具体的審査基準等の定め 原子力規制委員会は，炉規法の委任を受けて定めた原子力規制委員会規則 に関して，行政手続法上の審査基準（同法２条８号ロ）である原子力規制委 員会規則解釈を定めているところ，①設置許可基準規則に関する解釈である 15 設置許可基準規則解釈６条２項は，同規則６条１項に規定する「想定される 自然現象」とは，敷地の自然環境を基に，火山の影響から適用されるものい うと定めており，②技術基準規則に関する解釈である技術基準規則解釈７条 １項も，同規則７条１項に規定する「想定される自然現象」には火山事象を 含むと定めている。また，③実用炉規則８３条１項１号ロは，設計想定事象 20 等に関し，火山現象による影響について，発電用原子炉施設の保全に関する 措置を講じなければならないとしている。 そして，原子力規制委員会は，発電用原子炉施設の安全性審査として，火 設計想定事象 20 等に関し，火山現象による影響について，発電用原子炉施設の保全に関する 措置を講じなければならないとしている。 そして，原子力規制委員会は，発電用原子炉施設の安全性審査として，火 山の影響により原子炉施設の安全性を損なうことのない設計であることの評 価方法の一例であり，火山影響評価の妥当性を審査官が判断する際に参考と 25 するものとして，「原子力発電所の火山影響評価ガイド」（平成２５年６月１ 7 ９日制定，原規技発第１３０６１９１０号）（以下，改正の前後を通じて「火 山ガイド」という。）を制定し，後記第３の１⑸のとおり，原子力発電所に影 響を及ぼし得る火山の影響評価について定めている。 ⑸ 参加人に対するバックフィット命令に至る経緯 ア 参加人は，平成２５年７月８日，本件各原子炉の設置変更許可申請（以 5 下「本件設置変更許可申請①」という。）をした。 参加人は，本件設置変更許可申請①において，敷地周辺における火山灰 （爆発性破砕の様々なプロセスによって生じる平均直径２ｍｍ未満の火 山岩の破片）の分布として，姶良Ｔｎテフラ（テフラとは，火山から噴出 された固形物のうち溶岩以外の総称であり，「火山砕屑物」又は「火砕物」 10 ともいう。）を２０ｃｍ程度，大山倉吉テフラ（ＤＫＰ）を１０ｃｍ程度と し，それ以外の火山灰層を成して厚く分布する箇所は認められないとして， 降下火砕物（大きさ，形状，組成又は形成方法に関係なく，火山から噴出 されたあらゆる種類の火山砕屑物で降下する物）の最大層厚を２０ｃｍ程 度と認定していた。 15 参加人は，平成２６年１０月３１日付け一部補正書（以下「本件補正書」 という。）により，本件設置変更許可申請①を一部補正し，姶良Ｔｎテフラ については姶良カルデラにおいて姶良Ｔｎと同規模の噴火が発生する可 能性 ，平成２６年１０月３１日付け一部補正書（以下「本件補正書」 という。）により，本件設置変更許可申請①を一部補正し，姶良Ｔｎテフラ については姶良カルデラにおいて姶良Ｔｎと同規模の噴火が発生する可 能性は十分小さいと評価を変更し，ＤＫＰについても，大山においてＤＫ Ｐと同規模の噴火が発生する可能性は十分小さいとし，運用期間中の噴火 20 規模として５ｋ㎥を考慮し，最大でも８ｃｍ程度の層厚と想定し，降下火 砕物の最大層厚を１０ｃｍへと下方修正した。 原子力規制委員会は，平成２７年２月１２日，参加人に対し，本件設置 変更許可申請①につき設置変更許可処分をした（以下「本件設置変更許可 処分①」という。）。 25 イ 原子力規制委員会は，平成３０年１１月２１日，原子力規制委員会会合 8 において，大山生竹テフラ（ＤＮＰ）の噴出規模を既往の研究で考えられ てきた規模を上回るＶＥＩ６規模（火山爆発指数であり，ＶＥＩ６規模は 噴出量１０～１００ｋ㎥）と評価することとし，京都市越畑地点（以下「越 畑地点」という。）のＤＮＰの降灰層厚は２５ｃｍ程度であること，ＤＮＰ をもたらした大山噴火の噴出規模は１０ｋ㎥以上と考えられることを新知 5 見（以下「本件新知見」という。）として規制に参酌することを確認した。 ウ 原子力規制委員会は，平成３０年１２月１２日，参加人に対し，越畑地 点等７地点におけるＤＮＰの噴出規模，及び噴出規模を踏まえた不確かさ ケースも含めた降下火砕物シミュレーションに基づく原子力発電所ごとの 敷地における降下火砕物の最大層厚について報告することを義務付ける炉 10 規法６７条１項に基づく報告徴収命令（以下「本件報告徴収命令」という。） を発出した。 エ 参加人は，平成３１年３月２９日，原子力規制委員会に対し， 「核原料 物質，核燃料物質及び原子炉の規制 10 規法６７条１項に基づく報告徴収命令（以下「本件報告徴収命令」という。） を発出した。 エ 参加人は，平成３１年３月２９日，原子力規制委員会に対し， 「核原料 物質，核燃料物質及び原子炉の規制に関する法律第６７条第１項の規定に 基づく報告の徴収に対する報告」と題する書面（以下「本件報告書」とい 15 う。）を提出した。 オ 原子力規制委員会は，令和元年５月２９日，炉規法４３条の３の２３第 １項に基づき，ＤＮＰの再評価を踏まえて基本設計又は基本設計方針を変 更すること，同年１２月２７日までに設置変更許可申請を行うことを命じ る前提として，同年６月１２日までに弁明があれば行うよう，参加人に対 20 し，行政手続法上の弁明の機会を付与した。 カ 参加人は，令和元年６月１１日，原子力規制委員会に対し，弁明を行わ ず，同年１２月２７日までのできるだけ早い時期に，設置変更許可申請を 行うと通知した。 キ 原子力規制委員会は，令和元年６月１９日，参加人に対し，炉規法４３ 25 条の３の２３第１項の規定に基づき，本件各原子炉施設について，ＤＮＰ 9 の噴出規模は１１ｋ㎥程度と見込まれること，ＤＫＰとＤＮＰが一連の巨 大噴火（地下のマグマが一気に地上に噴出し，大量の火砕流となるような 噴火であり，その規模として噴出物の量が数１０ｋ㎥を超えるようなもの） であるとは認められず，上記噴出規模のＤＮＰは上記各発電所の火山影響 評価において想定すべき自然現象であることを前提として，同年１２月２ 5 ７日までに，同法４３条の３の６第１項４号の基準に適合するよう同法４ ３条の３の８第１項の設置変更許可に係る申請をすることを命じた（本件 バックフィット命令）。 ⑹ 参加人は，火山影響評価に係る既許可処分の基本設計又は基本的設計方針 を見直した上で，令和元年９月２６日，本件 ３の８第１項の設置変更許可に係る申請をすることを命じた（本件 バックフィット命令）。 ⑹ 参加人は，火山影響評価に係る既許可処分の基本設計又は基本的設計方針 を見直した上で，令和元年９月２６日，本件各原子炉につき設置変更許可申 10 請（以下「本件設置変更許可申請②」という。）をした。 ⑺ 原告らは，令和２年１０月５日，本件訴えを提起した。 ⑻ 原子力規制委員会は，令和３年５月１９日，参加人に対し，本件設置変更 許可申請②につき設置変更許可処分（以下「本件設置変更許可処分②」とい う。）をした。 15 ⑼ 参加人は，令和３年７月１日，本件各原子炉施設について，設計及び工事 の計画の認可申請（以下「本件設計工事認可申請」という。）並びに保安規定 変更認可申請（以下「本件保安規定変更認可申請」という。）をした。（乙Ｃ ５０，丙Ｃ１） ３ 争点及びこれに関する当事者の主張 20 原告らは，本件訴えにおいて，本件バックフィット命令の対象となった本件 各原子炉施設につき，処分行政庁である原子力規制委員会に対し，炉規法所定 の設置変更許可処分，設計工事計画認可処分，保安規定変更認可処分及び使用 前事業者検査がされるまでの間，参加人に対して本件各原子炉施設の使用停止 を命ずること（本件各処分）の義務付けを求めるのに対し，被告は，訴訟要件 25 として，①原告らの原告適格，②行政事件訴訟法３７条の２第１項所定の「重 10 大な損害の生ずるおそれ」を争うとともに，本案要件として，③原子力規制委 員会が本件各原子炉施設の使用停止を命じないことがその裁量権の範囲を超え 又はその濫用となるとは認められないと主張しているから，本件の争点は，① 原告らの本件訴えにおける原告適格の有無，②同項所定の「重大な損害の生ず るおそれ」の有無，③原子力規制委員会が参加人に対し本件各 又はその濫用となるとは認められないと主張しているから，本件の争点は，① 原告らの本件訴えにおける原告適格の有無，②同項所定の「重大な損害の生ず るおそれ」の有無，③原子力規制委員会が参加人に対し本件各原子炉施設の使 5 用停止を命じないことの裁量権の範囲の逸脱又はその濫用の有無であり，これ に関する当事者の主張は，以下のとおりである。 ⑴ 原告らの本件訴えにおける原告適格の有無（争点１） （原告らの主張） ア 炉規法４３条の３の２３第１項は，原子力規制委員会は，発電用原子炉 10 施設の位置，構造若しくは設備が同法４３条の３の６第１項第４号の基準 に適合していないと認めるときなどに，当該発電用原子炉施設の使用の停 止等を命ずることができるとし，同号は，発電用原子炉施設の位置，構造 及び設備が核燃料物質若しくは核燃料物質によって汚染された物又は発電 用原子炉による災害の防止上支障がないものとして原子力規制委員会規則 15 で定める基準に適合するものであると認められることを掲げている。そし て，同法は，その目的として原子力基本法の精神にのっとることを明示す るとともに，「公共の安全」だけでなく，「国民の生命，健康及び財産の保 護，環境の保全並びに我が国の安全保障に資すること」をも目的としてい るから，原告らの「生命，健康及び財産」並びに生活する「環境」は法律 20 上保護された利益である。 また，同法と目的を共通にする関連法令として，原子力基本法，原子力 規制委員会設置法及び環境基本法がある。すなわち，原子力基本法は，炉 規法が「原子力基本法の精神にのっとり」と規定しているとおり，関連法 令に当たることは明らかであり，原子力基本法は，基本方針として「安全 25 の確保を旨」とし（同法２条１項），安全の確保については「国民の生命， 11 健康及び財産 定しているとおり，関連法 令に当たることは明らかであり，原子力基本法は，基本方針として「安全 25 の確保を旨」とし（同法２条１項），安全の確保については「国民の生命， 11 健康及び財産の保護，環境の保全」などに資することを目的としている（同 条２項）。原子力規制委員会設置法も， 「国民の生命，健康及び財産の保護， 環境の保全」などを目的としており（同法１条），環境基本法も，原子力規 制委員会設置法附則により改正され，放射性物質による環境汚染を防止す るための措置が原子力基本法等から環境基本法の対象となったことから， 5 関連法令に当たるものと解され，その目的は，「現在及び将来の国民の健康 で文化的な生活の確保に寄与するとともに人類の福祉に貢献すること」 （同 法１条）であり，そのために事業者の責務として公害を防止するなどの責 務を定めている（同法８条１項）。以上のとおり，関連法令に照らしても， 原告らの「生命，身体及び財産」並びに健康で文化的な生活を送る「環境」 10 は法律上保護された利益である。 これに対し，被告は，平成２４年改正後の炉規法は平成２４年改正前炉 規法の目的をより具体化したものにすぎず，原告適格を肯定し得る周辺住 民の範囲に変わりはなく，最高裁平成元年（行ツ）第１３１号平成４年９ 月２２日第三小法廷判決・民集４６巻６号１０９０頁と同様，社会通念に 15 照らし，重大な原子炉施設の事故等がもたらす災害により，その生命，身 体等に直接的かつ重大な被害を受けるものと想定される範囲の当該原子 炉施設周辺の住民らに限られると主張するが，上記のとおり，福島第一原 発事故による広範囲かつ甚大な被害を契機として，炉規法は，同法１条に 「国民の生命，健康及び財産の保護，環境の保全」を目的とすることが明 20 示されるなど，原子力関係法令は国民の安全 り，福島第一原 発事故による広範囲かつ甚大な被害を契機として，炉規法は，同法１条に 「国民の生命，健康及び財産の保護，環境の保全」を目的とすることが明 20 示されるなど，原子力関係法令は国民の安全の確保を重視する方向に大幅 に改正されたのであるから，原告適格は上記最判と比較してより拡張する 方向で認められるべきであり，居住する者の生命，健康，財産及びその生 活環境において重大な被害を受けることが想定される地域に居住する者 については，原告適格を認めるべきである。 25 そして，原子力発電所の災害は，不可逆・甚大性，全体性（コミュニテ 12 ィ全体の破壊），広範囲性，長期継続性という特殊性を有し，生命，身体の 被害は事後的に回復することが不可能であり，財産の被害についても，福 島第一原発事故に対する被害救済を見れば明らかなように十分な補償は されておらず，事後的回復は困難である。放射能に汚染されない環境で生 活する利益についても，ひとたび放射能で汚染された地域は全て除染し尽 5 くすことができず，事後的には回復が困難なほどに侵害される。これらの 損害は，一般公益に到底吸収解消し得るものではない。 イ このような原子力発電所の災害の特殊性に照らせば，以下のとおり，年 間１ミリシーベルト（１ｍＳｖ）を超える被ばくを受けるおそれのある範 囲に居住する者には，本件訴えの原告適格が認められるべきである。 10 すなわち，ＩＣＲＰ（国際放射線防護委員会）の１９９０年勧告（以下 「１９９０年勧告」という。）は，公衆被ばくの実効線量について年間１ｍ Ｓｖを限度とする勧告をしており，炉規法の委任を受けた実用炉規則２条 ２項６号の「周辺監視区域」の外側の線量限度も，「核原料物質又は核燃料 物質の製錬の事業に関する規則等の規定に基づく線量限度等を定める告 15 示」（線 をしており，炉規法の委任を受けた実用炉規則２条 ２項６号の「周辺監視区域」の外側の線量限度も，「核原料物質又は核燃料 物質の製錬の事業に関する規則等の規定に基づく線量限度等を定める告 15 示」（線量告示）２条１項１号により，年間１ｍＳｖ以下としている。この 数値は，原子炉設置許可の申請時から，稼働中，汚染された物の廃棄時を 通じて求められるものであり，周辺監視区域においては，居住を禁止され， 公衆の立入りが制限されているところ，これは線量限度を超える被ばくか ら公衆を保護する措置であり，発電用原子炉設置者は，原子炉設置許可取 20 消し，運転停止命令，刑罰等により，これを守ることが求められている。 さらに，「放射性同位元素等による放射線障害の防止に関する法律」（平成 ２９年法律第１５号による改正後の法律名は「放射性同位元素等の規制に 関する法律」。以下，改正の前後を問わず「放射線障害防止法」という。） も，公衆の被ばく限度を実効線量年間１ｍＳｖとしている。これらの線量 25 告示や放射線障害防止法の定めは，１９９０年勧告を取り入れるべきであ 13 るとする放射線審議会の平成１０年の意見具申を反映したものである。 なお，ＩＣＲＰの２００７年勧告（以下「２００７年勧告」という。）は， 緊急時被ばく状況として年間２０～１００ｍＳｖ，計画被ばく状況として 年間１～２０ｍＳｖという数値を参考レベルとして提示しているが，参考 レベルとは防護活動に関する指標であり，被ばく限度を示す数値ではなく， 5 国内法にも取り入れられていないから，年間１ｍＳｖを基準とすべきであ ることに変わりはない。そして，現時点においては，年間１００ｍＳｖを 下回る線量の被ばくであっても，白血病を含むがんの発症リスクが科学的 に明白に存在し，統計的にも有意な増加が報告されている。 ウ 次 ることに変わりはない。そして，現時点においては，年間１００ｍＳｖを 下回る線量の被ばくであっても，白血病を含むがんの発症リスクが科学的 に明白に存在し，統計的にも有意な増加が報告されている。 ウ 次に，年間１ｍＳｖの被ばくを受けるおそれのある範囲につき，①元京 10 都大学原子炉実験所助手の瀬尾健によるシミュレーション（以下「瀬尾シ ミュレーション」という。）を基に，本件各原子炉で過酷事故が起きた場合 の汚染状況を検討すると，高浜原子力発電所１号機が過酷事故を起こした 場合，年間１ｍＳｖの地点は３２６５ｋｍにも及ぶとされており，原告ら のうち最も遠い約１４０ｋｍの地点は２５０ｍＳｖ／年となる。本件各原 15 子炉２基が同時に過酷事故を起こすと，この２倍の被ばく線量となること が考えられ，原告らの被ばく量は５００ｍＳｖ／年となる。瀬尾シミュレ ーションは，独自の変換係数や近似関数を使っているとしても，科学的に 合理的な根拠に基づいて適切に工夫がされている。また，②チェルノブイ リ原子力発電所事故によって放出されたセシウム１３７は，ヨーロッパだ 20 けに着目しても放射線管理区域内の基準に相当する４万Ｂｑ（ベクレル） ／㎡以上の汚染地域が最も遠くて１８００ｋｍへ広がり，１９９１年末に 消滅したソビエト社会主義共和国連邦に代わって，ロシア連邦，ウクライ ナ及びベラルーシ共和国（以下「ロシア等」という。）の３国は，それぞれ 自国の法律を制定し，放射性物質による汚染から国民を守ることとし，そ 25 の基本的な内容として，被ばく線量が年間１ｍＳｖ以上と考えられる地域 14 を移住義務ゾーン又は移住権利ゾーンとし，移住義務ゾーンで最も遠い地 点は約３００ｋｍ，移住権利ゾーンで最も遠い地点は約６００ｋｍであり， 原子力発電所から約１８００ｋｍ（４万Ｂｑ／㎡以上の汚染地域 を移住義務ゾーン又は移住権利ゾーンとし，移住義務ゾーンで最も遠い地 点は約３００ｋｍ，移住権利ゾーンで最も遠い地点は約６００ｋｍであり， 原子力発電所から約１８００ｋｍ（４万Ｂｑ／㎡以上の汚染地域）の地域 には社会経済的な特典が付与される。これは１基の原子力発電所による被 害であり，本件各原子炉２基が過酷事故を起こせば，更に広範囲に汚染が 5 広がるおそれがある。さらに，③福島第一原発事故は，セシウムの空間線 量率が年間１ｍＳｖを超える汚染地域が約２５０ｋｍまで広がったが，セ シウム１３７による土壌汚染が３万～６万Ｂｑ／㎡以上の地点は約２４０ ｋｍの地点まで点在し，セシウム１３４も加えた土壌汚染とすると約２５ ０ｋｍを超えた地点まで及んでいる。そして，福島第一原発事故は，更に 10 過酷な被害をもたらす可能性もあったものである。 エ 以上からすれば，本件各原子炉施設の敷地から半径約３ｋｍから半径約 １４０ｋｍまでの距離に居住する原告らは，本件訴えにつき「法律上の利 益を有する者」として原告適格を有する。 （被告の主張） 15 ア 本件各原子炉は，いずれも出力約８７万ｋＷの軽水減速・軽水冷却加圧 水型（ＰＷＲ）原子炉であるところ，原告らの住所は，大阪府，兵庫県， 京都市，福井県及び名古屋市であり，本件各原子炉施設から相当遠隔地に 居住している者もおり，本件各原子炉施設の使用停止命令が発出されない ことにより発生する災害等によって直接的かつ重大な被害を受けることが 20 想定される範囲の地域に居住しているかどうか明らかではない。したがっ て，原告らに本件訴えの原告適格を肯定することはできない。 イ これに対し，原告らは，本件訴えの原告適格を判断する基準として年間 １ｍＳｖの被ばく受けるおそれのある範囲を主張する。 しかし，まず，平成２４年改正後の炉規法にお 適格を肯定することはできない。 イ これに対し，原告らは，本件訴えの原告適格を判断する基準として年間 １ｍＳｖの被ばく受けるおそれのある範囲を主張する。 しかし，まず，平成２４年改正後の炉規法においては，同法１条に「国 25 民の生命，健康及び財産の保護，環境の保全」を目的とすることが明示さ 15 れているものの，これは平成２４年改正前炉規法の目的をより具体化した ものにすぎず，原告適格を肯定し得る周辺住民の範囲に変わりはなく，平 成２４年改正後の炉規法の下においても，前掲最高裁平成４年９月２２日 第三小法廷判決と同様，社会通念に照らし，重大な原子炉施設の事故等が もたらす災害により，その生命，身体等に直接的かつ重大な被害を受ける 5 ものと想定される範囲の当該原子炉施設周辺の住民らに限り，原告適格が 認められるというべきである。そして，線量告示やロシア等の国内法にお いて安全基準値として１ｍＳｖを採用したのは，１９９０年勧告を踏まえ たものであるが，これはあらゆる状況で適用されるべき被ばく線量を定め たものではなく，生命，身体等への直接的かつ重大な被害が生じる具体的 10 な基準として定められたものでもない。そもそも，自然界には，宇宙線と 呼ばれる宇宙からの放射線，地殻に含まれる放射性物質からの放射線，人 間が摂取する飲食物等に含まれる放射性物質からの放射線等が存在し，人 類は絶えず自然界からの放射線を被ばくしており，我が国の場合，全国平 均で１人当たり年間２．１ｍＳｖ（空気中のラドン等の吸入によるものを 15 含む。）とされ，世界の平均は年間２．４ｍＳｖ，高いところでは年間約１ ０ｍＳｖであり，また，自然放射線以外にも人工放射線による被ばくもあ り，例えば全身をＣＴスキャンした場合，１回で６．９ｍＳｖ被ばくする。 そして，２００７年勧告は，放射線防 ｖ，高いところでは年間約１ ０ｍＳｖであり，また，自然放射線以外にも人工放射線による被ばくもあ り，例えば全身をＣＴスキャンした場合，１回で６．９ｍＳｖ被ばくする。 そして，２００７年勧告は，放射線防護の分野において，放射線被ばくに よる有害な健康への影響を確定的影響と確率的影響に分類しているとこ 20 ろ，確定的影響とは，線量が十分に大きければ，組織の機能を損なうのに 十分な細胞喪失を引き起こす，放射線による細胞致死の結果から生じる健 康影響であるとされ，組織・臓器の障害を引き起こす確率は低線量ではゼ ロであるが，あるレベルの線量（しきい値）を超えるとその確率は急速に １（１００％）にまで上昇するとされており，臓器ごとにしきい値が異な 25 るが，いずれも１００ｍＳｖを超え，５０００ｍＳｖから６０００ｍＳｖ 16 に達するものもある。他方，確率的影響とは，放射線被ばくによって引き 起こされた細胞の修飾の結果として起こるかもしれない健康影響をいう とされ，１９９０年勧告は，放射線に起因するがんの発症の確率が確定的 影響のしきい値よりも十分低い線量では，線量におよそ比例して線量の増 加分とともに通常は上昇する，放射線被ばくで損傷した細胞が長い潜伏期 5 間を経て悪性状態となってその増殖が制御されなくなる（がんの発症）こ とがあり，その確率の一部は放射線の影響により損傷を受けた細胞のクロ ーン数によって左右されるとしており，広島・長崎の原爆被爆者の疫学調 査の結果からは，被ばく線量が１００ｍＳｖを超えるあたりから被ばく線 量に依存して発がんのリスクが増加することが示されている一方，国際的 10 な合意では，１００ｍＳｖ以下の被ばく線量では他の要因による発がんの 影響によって隠れてしまうほど小さいため，放射線による発がんリスクの 明らかな増加を証明することは難し されている一方，国際的 10 な合意では，１００ｍＳｖ以下の被ばく線量では他の要因による発がんの 影響によって隠れてしまうほど小さいため，放射線による発がんリスクの 明らかな増加を証明することは難しいとされている。もっとも，２００７ 年勧告は，実用的な放射線防護体系を勧告する目的から，約１００ｍＳｖ を下回る線量においては，ある一定の線量の増加はそれに正比例して放射 15 線起因の発がん又は遺伝性影響の確率の増加を生じるであろうという仮 定（ＬＮＴモデル）を前提としており，これは科学的な不確かさを補う観 点から公衆衛生上の安全サイドに立った判断として採用されている仮説 である。 また，ＩＣＲＰは，公衆被ばくに関する実効線量の限度を年間１ｍＳｖ 20 と提示しているが，これは不必要な放射線への被ばくを避けるために，非 常に変動しやすいラドンによる被ばくを除いた自然放射線源からの年実 効線量が約１ｍＳｖであることを考慮して，社会的・経済的要因を考慮に 入れながら合理的に達成できる限り低く被ばく線量を制限することを求 めていることに基づく数値であり，計画被ばく状況（平常時）についての 25 ものである。ＩＣＲＰは，事故時等の緊急時被ばく状況において公衆を防 17 護するための最大残存線量の参考レベルとして，１年間の実効線量の積算 値を２０ｍＳｖから１００ｍＳｖの範囲と提示し，現存被ばく状況の参考 レベルは，予測線量１ｍＳｖから２０ｍＳｖの範囲に通常設定すべきであ るとしているから，年間１ｍＳｖの被ばくをもって原告適格を基礎付ける ことはできない。放射線管理区域の数値として地表面密度４万Ｂｑ／㎡と 5 いう数値も，１９９０年勧告における平常時の公衆の線量限度を参考に設 定されたものであり，そのような数値の場所に居住し続けたとしても，セ シウム１３７の半減期は約 値として地表面密度４万Ｂｑ／㎡と 5 いう数値も，１９９０年勧告における平常時の公衆の線量限度を参考に設 定されたものであり，そのような数値の場所に居住し続けたとしても，セ シウム１３７の半減期は約３０年であり，その平均寿命約４２年が経過す るまでの長期にわたって受ける放射線量の合計は約３．９ｍＳｖと極めて 小さな線量であるから，原告適格を基礎付ける根拠とはならない。そして， 10 １００ｍＳｖを下回る低線量被ばくによって確率的影響が生ずるという 論文があるとしても，統計的に有意な差が認められないなど，その評価が 科学的に確立されているものとはいい難い。 ウ さらに，原告らが主張する瀬尾シミュレーションの計算手法による被ば く予測は，高浜原子力発電所１号機及び２号機に関するものであり，本件 15 各原子炉施設に関するシミュレーションではない上，瀬尾シミュレーショ ンは，電気出力１００万ｋＷの加圧水型原子炉（ＰＷＲ）が事故を起こす と，原子炉１基からヨウ素１３１が２１８京Ｂｑ，セシウム１３７が１０． ７京Ｂｑそれぞれ環境中に放出されるとしているが，福島第一発電所事故 ですら３機の原子炉からのヨウ素１３１の大気中への総放出量は約１６京 20 Ｂｑ，セシウム１３７の大気中への総放出量は約１．５京Ｂｑであったの であり，現実離れした過大な仮定といわざるを得ない。瀬尾は，その算出 方法について，パソコンでは時間が掛かりすぎて実用的ではないので，簡 便な方法として独自に計算した変換係数を使い，独自に工夫した近似関数 を使って計算したなどと述べているから，科学的正当性が認められず，信 25 頼性に欠ける。 18 ⑵ 行政事件訴訟法３７条の２第１項所定の「重大な損害を生ずるおそれ」の 有無（争点２） （原告らの主張） ア 「重大な損害を生ずるおそれ」の判断枠組み 信 25 頼性に欠ける。 18 ⑵ 行政事件訴訟法３７条の２第１項所定の「重大な損害を生ずるおそれ」の 有無（争点２） （原告らの主張） ア 「重大な損害を生ずるおそれ」の判断枠組み 行政事件訴訟法３７条の２第１項所定の「重大な損害を生ずるおそれ」 5 の「おそれ」とは，現実化していない害悪が将来発生する可能性を示すも のであり，この要件は本案審理に入る訴訟要件であるから，重大な損害が 生じる一定の類型的可能性が認められる場合には，この要件該当性が認め られるべきであり，損害の性質が生命・身体の安全の侵害のように，類型 的に回復の困難な保護の必要性の高いものであれば，被告による具体的な 10 反証がない限り，重大な損害を生ずるおそれが認められると判断されるべ きである。また，差止訴訟や執行停止における「おそれ」は，後の取消訴 訟による救済手続を前倒しする制度であるから，重大な損害発生の具体 性・切迫性が求められるとしても，非申請型義務付けの訴えは，事後的な 取消訴訟による救済手段が存在しないから，同訴えにおける「おそれ」に 15 ついて，重大な損害発生の具体性・切迫性は求められるべきではない。 これに対し，被告は，「重大な損害の生ずるおそれ」の有無を判断する に当たっては，当該事案の具体的な事実関係に基づき個別的・具体的な審 査が行われるべきであると主張するが，上記の要件は，生命・健康利益等 の重大な権利・法的利益が保護されているときには，実体審理を必要とす 20 るレベルでの合理的な法令違反の可能性があれば肯定されるものであり， 本案審理を必要とする程度に実体要件（違反）該当性があるかという問い に対して，当該事案の事実関係に照らして審理が必要という限度では個別 的アプローチを採るが，そこでのリスク判断はあくまでも「仮に法令違反 があった 要とする程度に実体要件（違反）該当性があるかという問い に対して，当該事案の事実関係に照らして審理が必要という限度では個別 的アプローチを採るが，そこでのリスク判断はあくまでも「仮に法令違反 があった場合」を想定した類型的なものでなければならず，「重大な損害 25 の生ずるおそれ」が認められるためには，重大な損害が生ずる一定の類型 19 的可能性があれば足りるというべきである。 イ 原子力発電所の事故の特殊性について 原子力発電所の事故は，前記⑴（原告らの主張）のとおり，不可逆・甚 大性，全体性（コミュニティ全体の破壊），広範囲性，長期継続性という 特徴があり，核廃棄物の問題も含め，自己決定のできない将来の世代に対 5 してこのようなリスクや負担を負わせるという意味でも，他の科学技術と は全く異質なものというべきであって，その被害の重大性及び回復困難性 からすれば，「重大な損害の生ずるおそれ」を満たすことは明らかである。 さらに，重大な損害が生じる一定の類型的可能性を措くとしても，下記 ウ及びエのとおり，本件訴訟において，原告らの生命，身体，財産及び環 10 境に「重大な損害を生ずるおそれ」がある。 ウ ＤＮＰ規模の噴火が発生する可能性について 本件各原子炉の安全が確保されないまま稼働が継続することにより，Ｄ ＮＰ噴火と同規模の噴火が発生して深刻な事故が発生した場合には，福島 第一原発事故と同様の甚大な被害が発生する可能性を否定することがで 15 きない。原子力規制委員会における審査においては，ＤＫＰ規模の噴火の 発生可能性が否定されたものの，ＤＮＰ規模の噴火は，終始，発生可能性 があるものとして扱われてきたものであり，現にその噴出規模の増大を前 提として本件バックフィット命令が発出されているから，その発生可能性 を否定することはできない。なお Ｐ規模の噴火は，終始，発生可能性 があるものとして扱われてきたものであり，現にその噴出規模の増大を前 提として本件バックフィット命令が発出されているから，その発生可能性 を否定することはできない。なお，原子力規制委員会がＤＮＰの噴出規模 20 の見直しを指示して以降，参加人は，ＤＮＰ規模の噴火の可能性は十分に 小さいと主張するようになったが，原子力規制委員会はこの主張を退けた のであり，本件訴えにおいて被告が大山の活動性を否定するのは矛盾に近 い。そして，ＤＮＰ規模の噴火の可能性があることを否定することができ ないことは，後記⑶（原告らの主張）ウ のとおりである。 25 エ 降下火砕物の影響及び濃度について 20 降下火砕物は，大気汚染はもとより，水質汚濁，荷重による建物の倒壊， 交通障害，電気・電送系統の障害，コンピュータの機能障害，健康被害な ど，複数の障害を同時かつ広範囲にもたらすところ，参加人は，本件各原 子炉施設の最大層厚が１０ｃｍから２７ｃｍに変更されることによって 評価が変わる影響因子は「荷重」と「閉塞」のみであるとし，これらにつ 5 いて改めて影響を評価している。しかし，後記⑶（原告らの主張）ウ の とおり，「荷重」について，参加人は，簡易評価を行い，発生値が許容値を 下回り，構造の健全性が維持されたとするが，その判断過程の正しさは不 明であり，簡易評価によっても，少しの裕度しかない部分もあり，僅かで も想定を上回る事象が発生すれば許容値を超えるものである。また，「閉塞」 10 についても，非常用ディーゼル発電機（以下「非常用ＤＧ」という。）の吸 気フィルタの目詰まりに関して，本件設置変更許可申請②の審査の中では 行わず，保安規定の中で審査することとなっており，まともに確認がされ ておらず，参加人はフィルタの取替えに２０分，清 」という。）の吸 気フィルタの目詰まりに関して，本件設置変更許可申請②の審査の中では 行わず，保安規定の中で審査することとなっており，まともに確認がされ ておらず，参加人はフィルタの取替えに２０分，清掃に６０分の合計８０ 分を想定しているが，フィルタの基準捕集容量までの到達時間は濃度３． 15 ７８ｇ／㎥で９４分と計算されており，余裕のない状態となっているなど の問題がある。 さらに，本件バックフィット命令を踏まえた参加人の気中降下火砕物濃 度の推定（３．７８ｍｇ／㎥）は，火口から遠方になるほど気中降下火砕 物濃度が小さくなるという一般的・初歩的な科学的経験則に反しており， 20 恣意的に本件各原子炉施設について大きい粒径が多くなるよう粒径分布 を設定している可能性がある。実際，内閣府の大規模噴火時の広域降灰対 策検討ワーキンググループが平成３０年１２月に公表した資料に示され た粒径分布や，１７３９年の樽前噴火及び２０００年の有珠山噴火の実測 値の粒径分布を用いて試算すると，気中降下火砕物濃度は２６．８９～５ 25 ８．９７ｇ／㎥となり，参加人による気中降下火砕物濃度は，実測値とか 21 け離れた低い値である。さらに，参加人が本件各原子炉施設の気中降下火 砕物濃度の計算に用いたＴｅｐｈｒａ２というシミュレーションソフト は，規模の大きい噴火や風の変化が激しい場合には現実をうまく表現でき ない可能性があるとされ，また，水平方向の拡散のみを考慮し垂直方向の 拡散を考慮せず，傘型領域からの落下が盛り込まれていないなどの問題や 5 不定性を含んでいる。その他，降下火砕物のうち粒径の小さい微細粒子の 風化・溶解等によるこれらの粒子の消滅や不検出などの問題もあり，参加 人の気中降下火砕物濃度の推定には著しい過小評価がある。 （被告の主張） ア 「重大な損害を生ず 砕物のうち粒径の小さい微細粒子の 風化・溶解等によるこれらの粒子の消滅や不検出などの問題もあり，参加 人の気中降下火砕物濃度の推定には著しい過小評価がある。 （被告の主張） ア 「重大な損害を生ずるおそれ」の判断枠組み 10 行政事件訴訟法３７条の２第１項所定の「重大な損害」は，一定の処分 を行うことによりそれを回避することができるような関係にあることが 必要であり，また，「重大な」損害とは，事後的な回復を受けることにより 救済が容易なものでは足りず，行政庁が第一次的判断権を行使する前に当 該処分をすべきことを命ずる方法によるのでなければ救済を受けること 15 が困難なものであることを要する（最高裁平成２３年（行ツ）第１７７号， 第１７８号，同年（行ヒ）第１８２号同２４年２月９日第一小法廷判決・ 民集６６巻２号１８３頁）。さらに，重大な「損害を生ずるおそれ」がある といえるためには，当該一定の処分の根拠法令に事実を当てはめることに よって当該処分をすべきであるか否かの判断をすることができるような 20 客観的状況が認められる状況でなければならず，抽象的な「おそれ」では 足りず，処分がされないことにより重大な損害が生じる具体的・現実的な 危険性が存在することが必要であり，そうでなければ，原告適格の要件と 重複し，重大な損害に関する要件の存在意義が失われる。 そして，三面関係における非申請型義務付けの訴えの対象となる処分に 25 ついて，第三者の権利利益の侵害の抑止が処分の根拠規定の趣旨や要件・ 22 考慮事項として組み込まれている場合において，「重大な損害を生ずるお それ」の要件を判断するに当たっては，当該事案の具体的な事実関係に基 づき個別・具体的な審査が行われるべきであり，その要件と本案勝訴の要 件が重なるのは当然であり，「重大な損害」を基礎付け 害を生ずるお それ」の要件を判断するに当たっては，当該事案の具体的な事実関係に基 づき個別・具体的な審査が行われるべきであり，その要件と本案勝訴の要 件が重なるのは当然であり，「重大な損害」を基礎付ける具体的な事実につ いては，原告らにおいて主張立証すべきである。 5 これに対し，原告らは，ＤＮＰ規模の噴火が発生すると本件各原子炉施 設において深刻な事故が発生し，福島第一原発事故と同様の甚大な被害が 発生する可能性を否定することができず，原告らの生命，身体，財産及び 環境に重大な損害が生じると主張するが，降下火砕物による一般的影響と して，荷重による建物の崩壊，交通・電気等の障害，コンピュータの機能 10 障害などを抽象的に挙げるにすぎず，本件各原子炉施設が備える安全対策 を前提にしてもなお具体的影響が生じるものであるか否かについて明らか にしていない。 イ ＤＮＰ規模の噴火が発生する具体的・現実的な危険性について そして，原子力規制委員会は，ＤＮＰ規模の火山事象が本件各原子炉の 15 運用期間中に発生する可能性が十分に小さいとはいえず，同運用期間中に おいてＤＮＰ規模の噴火による降下火砕物の影響を想定する必要がある と判断し，本件バックフィット命令を発したものであるが，後記⑶（被告 の主張）のとおり，①大山は，活火山に分類されておらず，活動性が高い 火山とは評価されておらず，②大山周辺の地下構造について地球物理学的 20 調査手法の一つである地震波トモグラフィ法（地震波の観測により地下の 地震波速度構造を解析することで，マグマ溜まりの位置等を推定する手法） による調査を行った結果によると，低速度領域（地下に水やメルト（岩石 が溶融して液状になったもの）といった流体を含むことを示唆）の存在と 大山の西方で生じている低周波地震の存在から，同領域にマグマ溜まり による調査を行った結果によると，低速度領域（地下に水やメルト（岩石 が溶融して液状になったもの）といった流体を含むことを示唆）の存在と 大山の西方で生じている低周波地震の存在から，同領域にマグマ溜まりが 25 存在する可能性が示唆され，これがマグマ溜まりであると仮定しても，こ 23 れらの低速度領域は２０ｋｍ以深に位置しており，我が国において火山活 動の中心的活動を果たすとされる玄武岩質マグマの浮力中立点（地下１０ ～１２ｋｍ）に比して多分に深い位置にあると評価されている上，その後 の研究においても，大山の地下深部の低速度領域の深度は上記研究と同程 度であり，大山の地下深部に広がる低速度領域の深度に変化がないものと 5 考えられていたのであり，大山は活火山ではなく，噴火が差し迫った状態 にあることを示すものではない。さらに，③原子力規制庁が国立研究開発 法人産業技術総合研究所（以下「産総研」という。）に委託した平成２６年 度から平成３０年度にわたる「火山影響評価に係る技術的知見の整備」と 題する研究（以下「安全研究」という。）の一部として行われた平成２７年 10 度から平成２９年度までの大山の火山活動に係る研究やその後発表され た論文によって行われた，大山起源の各噴火の噴出物の化学組成の分析・ 比較の結果を見ても，最末期（約２万１０００年前）の噴火物の化学組成 は低噴出率期（約１６万年以前）のそれと類似している反面，ＤＮＰやＤ ＫＰ等の「高噴出率期」（約１０万年前から２万８０００年前）と大きく異 15 なっており，これは，高噴出率期である約１０万年前に始まった高温マン トルの関与が約２万年前にはほとんどなくなったことを意味し，現在の大 山は活動性に乏しい状態であるといえる。 このように，現在の大山の状態に関する最新の知見によっても，ＤＮＰ 規模の噴火が発 高温マン トルの関与が約２万年前にはほとんどなくなったことを意味し，現在の大 山は活動性に乏しい状態であるといえる。 このように，現在の大山の状態に関する最新の知見によっても，ＤＮＰ 規模の噴火が発生する切迫性があるとはいえない。 20 ウ 本件各原子炉施設の安全性に対する影響について 参加人は，本件バックフィット命令を受けて，令和元年９月２６日，本 件設置変更許可申請②をしたが，これに対する原子力規制委員会の審査に おいて，ＤＮＰ規模の噴出量１１ｋ㎥の噴火による移流拡散シミュレーシ ョンを行った上，越畑地点と本件各原子炉施設との距離関係も踏まえ，本 25 件各原子炉施設の敷地における最大層厚を２７ｃｍと設定し，この最大層 24 厚の変更によって評価が変わる影響因子は「荷重」と「閉塞」であるとし て改めて評価し，「荷重」については施設を内包する建屋，屋外施設などに 対する静的負荷の影響について簡易評価を行い，いずれの施設も構造健全 性が維持され，基本設計又は基本的設計方針の変更は不要であるとし，「閉 塞」については，主蒸気逃し弁等に火山灰が侵入・堆積したとしても十分 5 な噴出力によって閉塞が生じず，建屋の屋根部や屋外タンク等に堆積する 降下火砕物は３０日以内に除去することができるから，降下火砕物の最大 層厚以外の基本設計又は基本的設計方針の変更は不要であるとしたとこ ろ，参加人が設定した上記最大層厚の設定は適切であると判断されるとと もに，参加人が実施した上記影響評価の妥当性が確認されたのであり，こ 10 れらの審査を経て，原子力規制委員会は，令和３年５月１９日，本件設置 変更許可処分②をしたのである。 したがって，参加人は，ＤＮＰの噴出規模の見直しに伴い，本件各原子 炉施設の敷地における最大層厚が２７ｃｍに変更されたとしても，降下火 砕物の最大 ５月１９日，本件設置 変更許可処分②をしたのである。 したがって，参加人は，ＤＮＰの噴出規模の見直しに伴い，本件各原子 炉施設の敷地における最大層厚が２７ｃｍに変更されたとしても，降下火 砕物の最大層厚以外の基本設計又は基本的設計方針の変更は不要である 15 と評価し，原子力規制委員会の審査においてその妥当性が確認されている から，本件各原子炉施設は，ＤＮＰ規模の噴火による降下火砕物の影響を 考慮しても，炉規法４３条の３の６第１項４号及び設置許可基準規則６条 １項の規定に適合しており，その安全性が確保されているといえるから， 本件各原子炉施設の使用停止が命じられなければ原告らに重大な損害が 20 生ずる具体的・現実的な危険性があるとはいえない。 ⑶ 原子力規制委員会が参加人に対し本件各原子炉施設の使用停止を命じない ことの裁量権の範囲の逸脱又はその濫用の有無（争点３） （原告らの主張） ア 炉規法４３条の３の２３第１項の要件該当性 25 原子力規制委員会は，炉規法４３条の３の２３第１項の「発電用原子炉 25 施設の位置，構造若しくは設備が第４３条の３の６第１項第４号の基準に 適合していないと認めるとき」に該当すると認め，設置変更許可に係る申 請をすることを命ずる本件バックフィット命令を発出したものであるが， 原子力発電所の運転については，段階的規制制度の下，前段の設置変更許 可のみではなく，後段の設計工事計画認可，保安規定変更認可並びに使用 5 前事業者検査及び使用前確認（以下「設工認等」という。）の規制を段階的 に経なければ認められないものであり，前段の規制内容は後段の規制にも 引き継がれることになる。そのため，本件バックフィット命令の後に本件 設置変更許可処分②がされたとしても，後段規制に当たる設工認等の各処 分は，本件設置変更許可処分②の前 前段の規制内容は後段の規制にも 引き継がれることになる。そのため，本件バックフィット命令の後に本件 設置変更許可処分②がされたとしても，後段規制に当たる設工認等の各処 分は，本件設置変更許可処分②の前の違法な設置変更許可処分を前提とす 10 るものであり，未だ安全性が確保されているとはいえない状態にあるから， 同法４３条の３の１４の技術上の基準に適合していないと認めるとき，及 び同法４３条の３の２２第１項の規定に基づく原子力規制委員会規則の 規定に違反していると認めるときに当たり，同法４３条の３の２３第１項 の要件に該当する。 15 したがって，本件各原子炉について，本件設置変更許可処分②がされた としても，同法４３条の３の２３第１項の要件該当性が認められる。 イ 使用停止に係る裁量権の範囲の逸脱又はその濫用の有無の判断枠組み 炉規法４３条の３の２３第１項は，「使用の停止，改造，修理又は移転， 発電用原子炉の運転の方法の指定その他保安のために必要な措置を命ず 20 ることができる。」と規定しており，使用停止に関し，原子力規制委員会に 一定の裁量が認められるとしても，その範囲の逸脱又は濫用があったと認 めるべき場合には，使用停止を命じないことは違法となり，使用停止命令 が義務付けられるべきであるところ，その主張立証については，最高裁昭 和６０年（行ツ）第１３３号平成４年１０月２９日第一小法廷判決・民集 25 ４６巻７号１１７４頁に照らしても，被告の側において口頭弁論終結時に 26 おいて原子炉施設の使用停止を命じないことがその裁量権の範囲の逸脱 又はその濫用に当たらないことを主張立証すべきであり，それが尽くされ ない限り，使用停止を命じないことは違法とされるべきである。そして， 原子力発電所に関する以下の諸事情からすれば，本件新知見のように，従 来の想 用に当たらないことを主張立証すべきであり，それが尽くされ ない限り，使用停止を命じないことは違法とされるべきである。そして， 原子力発電所に関する以下の諸事情からすれば，本件新知見のように，従 来の想定を大きく上回る規模の自然災害が想定される場合には，原則とし 5 て使用停止を命じるべきであり，明確な根拠をもって原子炉施設の使用停 止を命じなくても災害の防止上支障がないといえる特段の事情を主張立 証することができない限り，原子力規制委員会の裁量権の範囲の逸脱又は その濫用となると認められるものとして，使用停止を命じないことは違法 とされるべきである。 10 すなわち，まず，同条のバックフィット命令を出す要件として，同法４ ３条の３の６第１項４号の基準に適合していない，つまり災害の防止上支 障がないとはいえないことなどを定めているから，あらかじめ網羅的一般 的に禁止し，法が定める安全の要件を充足した場合にのみ禁止を解除する という許可制の趣旨に鑑み，基準を満たしていないにもかかわらず稼働を 15 容認することには強い警戒感を持つべきである。具体的には，発電用原子 炉施設の設置及び運転に当たっては，同法４３条の３の２３第１項が要件 とする，同法４３条の３の６第１項，同法４３条の３の１４及び同法４３ 条の３の２２第１項の各規定に適合していることが義務付けられている のであり，これについて行政庁に裁量権はないのであるから，自然現象に 20 対し上記各規定に適合していることが認められるまでは，使用停止以外の 選択をする裁量権はなく，同法に既存不適格を許容する規定がないことか らも，適時に新知見・新基準への適合が義務付けられるというべきである。 また，科学的，専門技術的裁量については，政治的，政策的裁量と異なり， 幾つかの見解のうちどれを採るかが行政庁の裁量に委ねられるという も，適時に新知見・新基準への適合が義務付けられるというべきである。 また，科学的，専門技術的裁量については，政治的，政策的裁量と異なり， 幾つかの見解のうちどれを採るかが行政庁の裁量に委ねられるというも 25 のではなく，最高水準の科学的知識に基づいて常に最良の判断をすべきで 27 あるところ，科学には不定性があり，地震については複雑系で決定論的な 理解が困難な上に実験で再現することができず，更に発生頻度が著しく低 いためデータに乏しいという三重苦があり，これは火山も同様であるから， 幾つかの科学的学説の中から最良の学説を選択すべきであるというので はなく，科学の不定性を踏まえて判断する必要がある。そして，原子力基 5 本法が「安全の確保を旨」とし，原子力規制委員会設置法が「事故の発生 を常に想定し，その防止に最善かつ最大の努力をしなければならない」と し，同法案が審議された平成２４年６月１５日の第１８０回国会の環境委 員会決議では「推進側の論理に影響されることなく，国民の安全の確保を 第一として行うこと」と決議されていることから，裁量権の行使に当たっ 10 て，参加人の経営上の都合や全国各地の原子力発電所差止訴訟において事 業者が不利になり得るといった事情を考慮してはならない。さらに，猶予 期限付きのバックチェックしかできず，従来の想定を上回る地震動や津波 が想定されていたにもかかわらず，その対策が先送りされている間に，実 際に想定を上回る東北地方太平洋沖地震が発生し，福島第一原発事故が起 15 きたという教訓からバックフィット制度が設けられた趣旨からすれば，瑣 末な点に係るバックフィットは格別として，従来の想定を大きく上回る規 模の自然災害が想定される場合には，原則として使用停止を命ずべきであ り，その後，新たな基準を踏まえた適合性判断をやり直し，安全 ，瑣 末な点に係るバックフィットは格別として，従来の想定を大きく上回る規 模の自然災害が想定される場合には，原則として使用停止を命ずべきであ り，その後，新たな基準を踏まえた適合性判断をやり直し，安全が確認で きた場合にのみ再稼働を認めるのが相当であり，このような制度の運用が 20 立法者の意思である。 これに対し，被告は，裁量処分の義務付けを求める非申請型義務付けの 訴えにおける行政庁の裁量権の範囲の逸脱又はその濫用の判断枠組みに ついて，「許容される限度を逸脱して著しく合理性を欠く」ことが必要であ ると主張しており，これは規制権限不行使の場合と同様の規範をいうもの 25 と解されるが，現実に具体的被害が生じた後に規制権限不行使を問題とす 28 るのと，事前に権限を行使しないことの違法性が問題となる義務付けの訴 えとでは判断枠組みが異なり，そのような要件は不要である。また，本件 新知見は本件設置変更許可処分①の前から存在していた知見を見落とし ていたものであり，発電用原子炉施設の使用停止どころか設置変更許可の 取消しがされるべきである。さらに，被告は，使用停止の命令を選択する 5 ことが許容されるのは，「改造，修理又は移転，発電用原子炉の運転の方法 の指定」によっては目的を達成し得ないような事情を要すると主張するが， 使用停止よりも移転の方が強力な措置であるし，使用停止かつ改造の命令 をすることも予定されているのであり，使用停止以外の手段では目的を達 成し得ないような事情は要しない。 10 ウ 使用停止を命じないことの裁量権の範囲の逸脱又はその濫用 非申請型義務付けの訴えは，口頭弁論終結時における行政庁の不作為の 違法性を問題とするものであるが，同一の根拠法令に基づく処分が先行し て行われている場合，行政庁は一旦行われた先行処分と同様の判断をその 申請型義務付けの訴えは，口頭弁論終結時における行政庁の不作為の 違法性を問題とするものであるが，同一の根拠法令に基づく処分が先行し て行われている場合，行政庁は一旦行われた先行処分と同様の判断をその 後も行うことが予想されるから，先行処分において非申請型義務付けの訴 15 えで義務付けが求められている処分をしなかったことの違法性を検討し， その違法性を非申請型義務付けの訴えにおいても考慮すべきであり，口頭 弁論終結時までに新たな審査・判断がされるなど，特段の事情のない限り， 先行処分における上記の違法は非申請型義務付けの訴えにおいても違法 事由を構成すると解すべきである。 20 原子力規制委員会は，先行処分に当たる本件バックフィット命令におい て，本件各原子炉施設の使用停止を命ずることなく，炉規法４３条の３の ８第１項の設置変更許可に係る申請をすることを命じたにとどまるとこ ろ，本件バックフィット命令については，以下の ～ のとおり，当該命 令の時点において，原子力規制委員会が本件各原子炉施設の使用停止を命 25 じなかったことにつき四つの違法事由があり，これらの違法事由について 29 本件口頭弁論終結時までに新たな審査・判断がされるなど，特段の事情が あるとは認められないから，本件訴えにおいても，原子力規制委員会が本 件各処分をしないことがその裁量権の範囲を超え又はその濫用となると 認められるべきである。 原子力規制委員会が使用停止を命じなかった根拠の考慮不尽 5 本件バックフィット命令において，原子力規制委員会が使用停止を命 じなかった理由として，①大山が活火山に該当しないこと，②荷重等に よる影響は小さいこと，が挙げられている。しかし，本件バックフィッ ト命令に先立って，原子力規制委員会の更田豊志委員長及び石渡明委員 らは，平成３０年１２月６ ①大山が活火山に該当しないこと，②荷重等に よる影響は小さいこと，が挙げられている。しかし，本件バックフィッ ト命令に先立って，原子力規制委員会の更田豊志委員長及び石渡明委員 らは，平成３０年１２月６日，非公開の会合（以下「本件会合」という。） 10 を行い，①特定指導文書により設置変更許可申請を促す案（以下「①案」 という。）と，②許可の前提に変更が生じていることを原子力規制委員会 が認定しようとする案（以下「②案」という。）を検討し，更田委員長は， ①案の方がすごくすっきりすると言いながら，①案でなければ著しく正 義に反するというところではなく，②案が正義であるとしてこれを採用 15 することとしたのであり，①案では，③事業者の原子力発電所差止訴訟 等において基準に不適合という論理を生みやすく，これを採用しないこ ととしたのは，事業者側が敗訴するリスクを考慮していたことが明らか である。また，④事業者に配慮して，できるだけ原子力発電所の停止を 命じない方向，すなわち事業者の経済性を優先させていたことも使用停 20 止命令がなされなかった根拠である。 そして，根拠①（大山が活火山に該当しないこと）については，火山 ガイドは，活火山ではないから活動可能性がないとはしておらず，完新 世（約１万１７００年前以降から現代までを表す地質時代区分）に活動 を行ったか否かを確認し，活動を行っていれば無条件で将来の活動可能 25 性があるものとし，活動を行っていなくても，文献調査や地質調査の結 30 果を基に過去の活動記録（階段ダイヤグラム）を作成し，終息傾向が顕 著であるなど，将来の活動可能性が十分小さいと判断できる場合に当た らない限り，将来の活動可能性がある火山と評価されているのである。 大山の活動可能性については，参加人も原子力規制委員会も認めていた はずで あるなど，将来の活動可能性が十分小さいと判断できる場合に当た らない限り，将来の活動可能性がある火山と評価されているのである。 大山の活動可能性については，参加人も原子力規制委員会も認めていた はずであり，本件設置変更許可申請①において参加人はＤＫＰ規模の噴 5 火の可能性すら肯定していたし，本件補正書においてもＤＮＰ規模の噴 火の可能性は争われていなかった。しかし，参加人は，ＤＮＰの噴出規 模の見直しの中で，突如としてＤＮＰ規模の噴火の可能性は十分小さい と主張し始めたが，それでも原子力規制委員会はこの主張を受け入れず に本件バックフィット命令に及んだのであるから，大山の活動可能性が 10 小さいという判断は不合理である。その他，ＤＮＰ規模の噴火の可能性 については，後記 のとおりである。 次に，根拠②（荷重等による影響は小さいこと）については，荷重の 点と非常用ＤＧのフィルタ目詰まりの点を検討して緊急的な対策は必要 ないとするものであるが，火山ガイドは，影響評価の確認事項として， 15 そのほかにも，直接的影響の確認事項として取水設備の閉塞等，換気空 調系統のフィルタ目詰まり，中央制御室の居住環境維持，降下火砕物の 除去等の対応を挙げ，間接的影響についても確認事項が挙げられている から，検討すべき事項を検討していない点で要考慮事項の不考慮の違法 がある。また，原子力規制委員会は，非常用ＤＧについては対応の必要 20 があるとしているにもかかわらず，十分な検討を行っておらず，さらに， 除灰作業の見直しの必要性を認めているにもかかわらず，その対策も十 分に検討されていない。加えて，荷重につき，１ｍの積雪を考慮してい ることから大きな影響は出ないとの説明がされているが，降下火砕物は， 水を含むと湿って重くなり，粘りを増すのであり，２０ｃｍの降灰は２ 25 ｍの降雪 ない。加えて，荷重につき，１ｍの積雪を考慮してい ることから大きな影響は出ないとの説明がされているが，降下火砕物は， 水を含むと湿って重くなり，粘りを増すのであり，２０ｃｍの降灰は２ 25 ｍの降雪に相当するから，１ｍの降雪の考慮では足りない上，降雪と降 31 灰は同時に発生し得るから，降灰による荷重に対する健全性を検討する に際し，降雪による荷重分の余力を考慮すること自体不合理である。 このように，使用停止を命じなかった本件バックフィット命令の根拠 ①及び②は，検討すべき事項を検討していない点において考慮不尽の違 法がある。また，本件バックフィット命令後に新たな審査・判断がされ 5 た特段の事情はなく，この特段の事情については，本件訴訟において被 告が主張するだけでは足りず，原子力規制委員会が公開原則に基づいて 行われた会議・会合の中で透明性をもって検討したものでなければなら ない。そして，本件バックフィット命令後の根拠①に関するものとして， 令和２年６月１９日の第８６８回原子力発電所の新規制基準適合性に係 10 る審査会合があるが，この際検討された資料はＤＮＰ規模よりも大きな ＤＫＰ規模の噴火についての研究結果であり，ＤＮＰ規模の噴火の切迫 性が評価・検討されたことはない。また，本件バックフィット命令後の 根拠②に関するものとして，本件設置変更許可処分②がされたが，荷重 等による影響が小さいことについては，設置変更許可だけではなく，設 15 計工事計画認可及び保安規定変更認可を受け，更に使用前事業者検査を 受けなければ，安全が確認されたとはいえず，原子炉施設の使用停止を 命じなくても災害の防止上支障がないといえる特段の事情はない。さら に，参加人による本件設計工事認可申請及び本件保安規定変更認可申請 の内容は，保守的に設定しておくべき裕度を食い潰し， 施設の使用停止を 命じなくても災害の防止上支障がないといえる特段の事情はない。さら に，参加人による本件設計工事認可申請及び本件保安規定変更認可申請 の内容は，保守的に設定しておくべき裕度を食い潰し，かつ，裕度の低 20 いものである上，３．７８ｇ／㎥という気中降下火砕物濃度が過小に評 価されている問題がある。その他，降下火砕物の影響及び濃度の問題に ついては，後記 のとおりである。 原子力規制委員会が使用停止を命じなかった真の根拠の他事考慮 上記 のとおり，本件バックフィット命令の根拠①及び②は不合理で 25 あり，本件会合の内容及びその後の規制の経緯に照らせば，原子力規制 32 委員会が本件各原子炉施設の使用停止を命じなかった真の根拠は，根拠 ③（事業者の原子力発電所差止訴訟における敗訴リスク軽減）及び④（事 業者の使用停止に伴う経済的損失回避）といわざるを得ないが，これは 考慮すべきではない事項を考慮したものであり（他事考慮），その裁量権 の範囲の逸脱又はその濫用があるものとして違法である。 5 使用停止を命ずべき基準を策定していなかった違法 また，原子力規制委員会は，炉規法４３条の３の２３第１項に基づき， どのような場合にバックフィット命令を行うのか，どのような場合に原 子炉施設の使用停止を命じるのかという具体的な基準を設けていないた め，恣意的に運用する可能性を否定することができない。このことが， 10 本件会合により不透明な判断を許したのであり，原子力規制委員会の判 断がその裁量権の範囲を超え又はその濫用となると認められることを推 認させる一つの事情である。前掲最高裁平成４年１０月２９日第一小法 廷判決は，行政庁が行った調査審議において用いられた具体的審査基準 の合理性と調査審議の判断過程の合理性を審理の対象としており，基準 15 せる一つの事情である。前掲最高裁平成４年１０月２９日第一小法 廷判決は，行政庁が行った調査審議において用いられた具体的審査基準 の合理性と調査審議の判断過程の合理性を審理の対象としており，基準 15 の存在を当然の前提としているのであり，使用停止の基準が存在しなく てもよいという判断はあり得ない。 基準不適合状態の解消までの対応完了の期限の不存在の違法 さらに，本件バックフィット命令には，参加人が設置変更許可申請を する期限こそ付されていたものの，最終的にいつまでに対応を完了させ 20 るかの期限が設けられておらず，ひとまず拙速に設置変更許可申請書を 提出しさえすれば，その後は審査を引き延ばすことで違法状態にある本 件各原子炉施設の稼働を続けることが可能であり，また，期限を設けな ければ，根拠①の大山の活動可能性を判断すべき期間も判断することが できない。したがって，このような対応完了までの期限を設けないバッ 25 クフィット命令は違法であり，期限を付さないのであれば，直ちに使用 33 停止命令を発出すべきである。このことは，耐震バックチェックですら ３年という期間が設けられ，特定重大事故等対処施設に関する審査でも ５年間猶予という期限が設けられていたことや，アメリカ合衆国（以下 「米国」という。）やフランス共和国等，国際的にみても対処の期限を付 さない命令はあり得ないことなどからも裏付けられる。 5 その後，原子力規制委員会は，本件設置変更許可処分②と併せて，Ｄ ＮＰの噴出規模の見直しに係る設工認等の手続を完了させるべき期限に つき，本件設置変更許可処分②から１年以降の最初の定期検査が開始す る日を期限としたが，これは，参加人がＤＮＰ規模の噴火に対する対応 が完了するとしたスケジュールを基に設定したものにすぎず，考慮不尽 10 があり不合理であ 処分②から１年以降の最初の定期検査が開始す る日を期限としたが，これは，参加人がＤＮＰ規模の噴火に対する対応 が完了するとしたスケジュールを基に設定したものにすぎず，考慮不尽 10 があり不合理である。 なお，米国では，バックフィットとして定義されているものだけでな く，オーダーという緊急の場合の適用プロセスや，プラントの安全に関 わる通達によって新知見を反映させて安全確保を図ることが行われてい る。すなわち，バックフィットの実行は，安全上，保安上の重要性及び 15 当該問題に係る総合的リスクを判断して決められるスケジュールに従い， 脅威の切迫性によっては緊急に求められ，原子力事業者共通のスケジュ ールを決めるが，急を要する場合はオーダーという発令をもって個別の 原子力施設にバックフィットの適用を求めているが，いずれにしてもバ ックフィットの実行にスケジュールは不可欠である。また，バックフィ 20 ットの完了までに長期間を要する問題に対しては，その間，補完措置に よって当面の安全性を補強するか，そのような有効な補完措置がない場 合には，完了までの期間，原子炉の運転を停止せざるを得ないものとさ れる。 ＤＮＰ規模の噴火の可能性並びに降下火砕物の影響及び濃度 25 ＤＮＰ規模の噴火の可能性につき，①大山が活火山に定義されていな 34 いとしても，活火山の定義は変遷しているのであり，火山ガイドも活火 山か否かによって活動可能性の有無を判断することとしていないから， 大山が活火山か否かは活動可能性とは関係がない。仮に大山の現在の活 動可能性が高いとはいえないとしても，火山ガイドは，巨大噴火につい ては噴火が差し迫った状態ではないことの確認をするとしているが，Ｄ 5 ＮＰ規模の噴火についてはそのような評価を行うことを予定しておらず， 複数の火山学者も，噴 としても，火山ガイドは，巨大噴火につい ては噴火が差し迫った状態ではないことの確認をするとしているが，Ｄ 5 ＮＰ規模の噴火についてはそのような評価を行うことを予定しておらず， 複数の火山学者も，噴火の切迫性を判定すること自体が不合理であるこ とを指摘しているのであり，参加人が降下火砕物対策を完了するまでの 間にＤＮＰ規模の噴火が発生する可能性を否定することはできない。 また，②安全研究により，大山起源の各噴火の噴出物の化学組成の分 10 析がされているが，それによる現在の火山学の水準では噴火の中長期的 予測は困難であり，仮説の域を出るものではなく，そのような一つの仮 説に基づいて深刻な災害の可能性を非保守的に判断してはならない。安 全研究は，ＤＫＰのように噴出量が４０ｋ㎥を超えるような巨大噴火の 活動可能性を評価するための研究であり，ＤＮＰのような小規模の噴火 15 については不適当である。さらに，同研究結果は，約１６万年前以前を 低噴出率期としているが，大山では４０～６０万年前に溝口凝灰角礫岩 の存在が確認されており，これは「高噴出率期」とされる時期と同程度 又はそれ以上の噴出物・噴出率であるから，高噴出率期，低噴出率期と いう区別自体が恣意的である可能性がある。加えて，最末期の噴出物の 20 化学組成の近くには高噴出率期の噴出物の化学成分も存在したり，化学 成分の分布は非常に多様であったりしており，有意な違いがあるか疑問 である。また，高噴出率期と低噴出率期に一応の違いが認められるとし ても，その違いが何に由来するかは一層仮説の域を出ない。 ③現在の大山のマグマ溜まりの状態についての地震波トモグラフィ法 25 を用いた調査結果についても，現在の火山学の水準では，それによる噴 35 火の中長期的予測は困難であり，仮説の域を出るものではない。この考 マ溜まりの状態についての地震波トモグラフィ法 25 を用いた調査結果についても，現在の火山学の水準では，それによる噴 35 火の中長期的予測は困難であり，仮説の域を出るものではない。この考 えは，マグマ溜まりにおけるマグマが水に近いような流体であり，水を 含まない部分と明瞭に区別できることを前提としているが，実際のマグ マ溜りはその大部分がマッシュ状（結晶含有量が４０～５０％以上でほ とんど流動できない状態）であるというのが共通理解になっている。そ 5 うすると，地震波トモグラフィ法によってマグマ溜まりを正確に把握す ることができない可能性が高く，巨大マグマ溜まりならば別論，ＤＮＰ のように１０ｋ㎥程度のマグマ溜まりについては把握できない可能性が 高い。そして，マッシュ状のマグマの再活性化は，数か月から数十年と いう比較的短期間で一気に発生する可能性があり，最短で数か月で大噴 10 火に至り得る。また，マグマ溜まりが浮力中立点付近に定置するという 考え方については，浮力よりもむしろ地殻内のレオロジー（流動学）や 剛性（曲げやねじりの力に対する変形のしづらさ）のコントラスト，応 力場（何らかの力が作用する領域）などがマグマの定置深度を支配する らしいという説があり，マグマ溜まりが浮力中立点付近に定置するとは 15 限らない。 次に，降下火砕物の影響につき，火山灰の密度は，乾燥状態で概ね１ ｇ／ｃ㎥程度であるが，湿潤状態になると１～２ｇ／ｃ㎥と乾燥時の２ 倍程度になり，新雪の１０倍程度の密度となる。また，火山灰は，水を 含むと粘りを増すところ，乾燥時には絶縁体であるが，水を含んで湿っ 20 た状態になると導電性を持つことがあり，電柱の碍子等に付着した場合， 碍子部分の絶縁性が弱くなり，閃絡（絶縁体の耐電圧を超えることで絶 縁破壊し，火花や電弧が発生すること あるが，水を含んで湿っ 20 た状態になると導電性を持つことがあり，電柱の碍子等に付着した場合， 碍子部分の絶縁性が弱くなり，閃絡（絶縁体の耐電圧を超えることで絶 縁破壊し，火花や電弧が発生すること）等による停電等が起こる。さら に，火山灰から硫化イオンが溶出すると，金属腐食を引き起こすところ， 火山灰の融点は約１０００℃とされており，それより高温となると溶融 25 し，その後冷えて付着するため，エンジン停止等の異常の原因となる。 36 したがって，降下火砕物は，大気汚染はもとより，水質汚濁，荷重によ る建物の倒壊，交通障害，電気・電送系統の障害，コンピュータの機能 障害，健康被害など，複数の障害を同時かつ広範囲にもたらす。 この点につき，参加人は，本件各原子炉施設の最大層厚が２７ｃｍに 変更されることによって評価が変わる影響因子は「荷重」と「閉塞」の 5 みであるとし，これらについて改めて影響を評価している。しかし，「荷 重」について，参加人は，簡易評価を行い，発生値が許容値を下回り， 構造の健全性が維持されたというが，その判断過程の正しさは不明であ り，簡易評価によっても少しの裕度しかない部分もあり，僅かでも想定 を上回る事象が発生すれば許容値を超えるものである。「閉塞」について 10 も，非常用ＤＧの吸気フィルタの目詰まりに関し，本件設置変更許可申 請②の審査の中では行わず，保安規定の中で審査することとなっており， まともに確認されていない。その後，参加人は，従来のフィルタに装着 されていたラビリンス板を取り外すことによりフィルタ流速を遅くし， 閉塞時間を延ばすという対策を講じたというが，ラビリンス板は強制的 15 に流れに乱れを発生させることにより火山灰のはたき落とし効果を期待 して取り付けられたものであり，それが期待できなくなる。また，参加 間を延ばすという対策を講じたというが，ラビリンス板は強制的 15 に流れに乱れを発生させることにより火山灰のはたき落とし効果を期待 して取り付けられたものであり，それが期待できなくなる。また，参加 人はフィルタの取替えに２０分，清掃に６０分の合計８０分を想定して いるが，フィルタの基準捕集容量までの到達時間は濃度３．７８ｇ／㎥ で９４分と計算され，余裕のない状態となっており，フィルタ交換中の 20 非常用ＤＧは止まっていて２系統健全維持とならないことも問題である。 さらに，参加人の気中降下火砕物濃度の推定は著しい過小評価があり， これは本件バックフィット命令を踏まえたものであっても同様である。 すなわち，参加人は，本件保安規定変更認可申請において，本件各原 子炉施設の気中降下火砕物濃度を３．７８ｇ／㎥と推定しているが，本 25 件各原子炉は大山の東方約１８０ｋｍにあり，美浜原子力発電所３号機 37 は大山の東方約２２０ｋｍにあるところ，本件各原子炉よりも遠方にあ る美浜原子力発電所３号機について参加人が推定する気中降下火砕物濃 度は３．９１ｇ／㎥であり，火口から遠方になるほど気中降下火砕物濃 度が小さくなるという一般的・初歩的な科学的経験則に反している。こ の原因は，火山灰の粒径が小さいほど終端速度が遅くなり，気中降下火 5 砕物濃度が高くなるところ，本件各原子炉よりも美浜原子力発電所３号 機の方が粒径の小さい分布となっているからであり，参加人は，恣意的 に本件各原子炉について大きい粒径が多くなるよう粒径分布を設定して いる可能性がある。また，参加人が本件各原子炉について設定した粒径 分布は，内閣府の大規模噴火時の広域降灰対策検討ワーキンググループ 10 が平成３０年１２月に公表した資料に示された粒径分布や，１７３９年 の樽前噴火及び２０００年の有珠 各原子炉について設定した粒径 分布は，内閣府の大規模噴火時の広域降灰対策検討ワーキンググループ 10 が平成３０年１２月に公表した資料に示された粒径分布や，１７３９年 の樽前噴火及び２０００年の有珠山噴火の実測値の粒径分布と比較して も，大きい粒径が多くなっている。これらの粒径分布を用いて試算する と，気中降下火砕物濃度は２６．８９～５８．９７ｇ／㎥となり，参加 人による気中降下火砕物濃度は，実測値とかけ離れた低い値である。 15 また，本件各原子炉施設の気中降下火砕物濃度につき，参加人は，Ｔ ｅｐｈｒａ２というシミュレーションソフトによる計算値を用いたとい うが，その際に設定した粒径分布の根拠や合理性は示されていない。Ｔ ｅｐｈｒａ２は，風速と風向を一定と仮定するため，小規模の噴火のシ ミュレーションには有効だが，より規模の大きい噴火や風の変化が激し 20 い場合には現実をうまく表現できない可能性があるとされており，また， 水平方向の拡散のみを考慮し垂直方向の拡散を考慮せず，垂直に上昇す る噴煙柱から粒子が離脱するというモデルに基づいており，傘型領域か らの落下が盛り込まれていないなどの問題や不定性を含んでいる。 さらに，降下火砕物のうち，特に粒径の小さい微細粒子は，風化・溶 25 解等によって消滅したり，検出できなくなったりするため，敷地等で観 38 測される実測値は，降灰の年代にもよるが，噴火の際の実現象よりも粒 径が大きい粒子に偏りやすい。また，火山ガラスは，経年とともに溶解 するものとされており，１０００年に０．００３～０．０２ｍｍほど浸 食が進むという指摘もあるところ，ＤＮＰは約８～９万年前の噴火であ り，単純計算で０．２４～１．６ｍｍもの浸食があり得，０．１２５ｍ 5 ｍ未満の粒子はほとんど検出できなくなっている可能性がある。 （被告 むという指摘もあるところ，ＤＮＰは約８～９万年前の噴火であ り，単純計算で０．２４～１．６ｍｍもの浸食があり得，０．１２５ｍ 5 ｍ未満の粒子はほとんど検出できなくなっている可能性がある。 （被告の主張） ア 炉規法４３条の３の６第１項４号の基準への適合性 参加人は，本件バックフィット命令を受け，ＤＮＰの噴出規模に関する 火山影響評価に係る既許可処分の基本設計又は基本的設計方針を見直し 10 た上で，令和元年９月２６日付けで本件設置変更許可申請②をし，さらに， 本件各原子炉施設の敷地における降下火砕物の最大層厚を本件設置変更 許可申請②の当初の２５ｃｍから２７ｃｍに見直して設定したのに対し， 原子力規制委員会は，降下火砕物の最大層厚の変更後においても，最大層 厚以外の基本設計又は基本的設計方針に技術的成立性があること（既存の 15 基本設計又は基本的設計方針に基づき，原子炉施設の安全機能を維持する 設計とすることができると見込まれること）から，最大層厚の変更以外に は本件各原子炉施設の既存の基本設計又は基本的設計方針の変更を要し ないとする参加人の方針が妥当であることを確認し，設置許可基準規則６ 条の要求を満たすものと判断し，令和３年５月１９日付けで本件設置変更 20 許可申請②に対する本件設置変更許可処分②をしたものである。したがっ て，現時点では，炉規法４３条の３の６第１項４号所定の基準への不適合 があるとはいえない。 イ 使用停止に係る裁量権の範囲の逸脱又はその濫用の有無の判断枠組み 上記アを措くとしても，裁量処分の義務付けを求める非申請型義務付 25 けの訴えにおいて本案要件の充足性が認められるのは，口頭弁論終結時 39 において，当該処分の根拠法令が規定する処分要件の全てが充足されて いることを前提として，行政庁において当該処分を 5 けの訴えにおいて本案要件の充足性が認められるのは，口頭弁論終結時 39 において，当該処分の根拠法令が規定する処分要件の全てが充足されて いることを前提として，行政庁において当該処分をしないことが，その 権限を定めた法令の趣旨，目的や，その権限の性質等に照らし，具体的 事情の下において，許容される限度を逸脱して著しく合理性を欠くと認 められる場合に限られる。そして，非申請型義務付けの訴えは，申請権 5 を有しない原告が行政庁に対し行政処分の発動を積極的に求めるもので あることからすれば，本案要件に該当する事実の主張立証責任は原告側 が負い，その訴えの性質上，本案要件の充足性の判断基準時は，口頭弁 論終結の時点である。 炉規法４３条の３の２３第１項のバックフィット命令は，既に設置許 10 可処分を受けた既設の原子炉施設についても，新知見等を取り入れた規 制に迅速に対応させて，安全性を向上させるというバックフィットを実 現させるための一つの手段であり，これにより，事業者に対して原子炉 施設の使用の停止や，改造，修理又は移転，原子炉の運転の方法の指定 その他保安のために必要な措置を命ずることができるものであるが，現 15 に稼働中の原子炉施設について，処分時には認識されていなかった自然 ハザードが判明して後発的に基準不適合の状態となり，同項に基づくバ ックフィット命令発出の要件を満たす場合であっても，当該自然ハザー ドが当該原子炉施設に与える影響の有無，内容及び程度に違いがあるた め，同項は，バックフィット命令の具体的内容として，原子炉施設の「使 20 用の停止，改造，修理又は移転，発電用原子炉の運転の方法の指定」と いった複数の選択肢を例示しつつ，「その他保安のために必要な措置」と して具体的な処分内容を一義的に定めず，また，これらの措置「を命ず る の停止，改造，修理又は移転，発電用原子炉の運転の方法の指定」と いった複数の選択肢を例示しつつ，「その他保安のために必要な措置」と して具体的な処分内容を一義的に定めず，また，これらの措置「を命ず ることができる」と定めているのであり，これは，同項が，原子力規制 委員会に対し，バックフィットの実現に必要な限度でこれらの措置を合 25 目的的かつ機動的に選択して行使することについての裁量権を付与して 40 いるからにほかならない。そして，福島第一原発事故後は，新知見等を 迅速に規制に取り入れて安全性を継続的に向上させることの重要性が強 く認識されたところであり，原子炉施設の安全性を継続して向上させて いくためには，最新の科学的・専門技術的知見等を収集・開発すること が必要不可欠であるが，その役割を最も果たし得るのは施設の状態等を 5 最も熟知している事業者自身であり，原子力規制委員会は，新知見等を 踏まえた新たな規制基準を新設・変更した場合には，安全上緊急の必要 性がある場合には，当該規制基準を即時に適用することもあり得るとし つつ，これに該当しない場合は当該規制基準の決定後一定の期間を経過 措置期間として設定し，当該規制基準に対応するための必要な期間を設 10 定することを基本とし，事業者自らが新知見等の収集・開発に努めるな ど事業者としての責任を十分に果たすことを通じて原子炉施設の安全性 を実効的に高めることとしているのである。 このように，原子力規制委員会は，原子炉施設の安全の向上のために， 使用停止も含めた適時適切な措置を講ずることを命じ得る権限を背景と 15 しつつ，新知見等を反映した基準への適合義務の履行を確保するため， 個々の事象における個別具体的事情を踏まえ，柔軟な措置を命じる運用 をしているのであって，このような判断の在り方は，原子炉施設 15 しつつ，新知見等を反映した基準への適合義務の履行を確保するため， 個々の事象における個別具体的事情を踏まえ，柔軟な措置を命じる運用 をしているのであって，このような判断の在り方は，原子炉施設の安全 性確保に関し専門技術的観点からする判断の方法として，十分な合理性 を有するものである。また，原子炉施設の「改造，修理又は移転，発電 20 用原子炉の運転の方法の指定」が現在稼働中の原子炉施設の稼働を前提 に採られる措置であるのに対し，「使用の停止」は，現在稼働中の原子炉 施設の稼働そのものを許さないという点において重大な影響をもたらす 措置である上に，行政庁の規制権限の行使は，当該規制権限行使の相手 方とされた者の権利を制約することになる関係で，行政庁が十分な根拠 25 を持たずに規制権限を行使すれば，裁量権の範囲の逸脱又はその濫用と 41 して違法となる余地があり，事業者のバックフィット命令違反について は原子炉設置許可の取消し又は１年以内の原子炉の運転の停止のほか， 刑罰まで定められているのであるから，原子炉施設の使用停止命令を発 出するためにはそれを正当化できるだけの合理的な根拠が必要である。 このようなバックフィット命令の制度の趣旨，目的や原子炉施設の使 5 用停止命令の性質等に鑑みれば，バックフィット命令において原子炉施 設の使用停止命令の処分を選択することが許容されるのは，「改造，修理 又は移転，発電用原子炉の運転の方法の指定」によってはバックフィッ トの目的を達成し得ないような事情のある場合，換言すれば，「使用の停 止」措置を選択することの相当性を基礎付ける具体的な事情が認められ 10 る場合であることを要するというべきであり，原子力規制委員会は，バ ックフィット命令により自然現象に係る新知見等を規制に取り込む場合 において，原子炉施設 当性を基礎付ける具体的な事情が認められ 10 る場合であることを要するというべきであり，原子力規制委員会は，バ ックフィット命令により自然現象に係る新知見等を規制に取り込む場合 において，原子炉施設の使用停止を命ずるか否かの判断に当たっては， 当該新知見等に係る自然現象により原子炉施設の安全性に対する危険が 現実化する可能性の程度を個別具体的に検討する必要があるというべき 15 である。 ウ 使用停止を命じないことが裁量権の範囲の逸脱又はその濫用となるとは 認められないこと 本件バックフィット命令の発出時点における検討事項 原子力規制委員会は，本件バックフィット命令の発出時点において， 20 本件各原子炉施設について，本件新知見を規制に参酌した上で，ＤＮＰ の噴出規模は１１ｋ㎥程度と見込まれ，これを火山影響評価において想 定すべき自然現象であることを前提として，本件バックフィット命令を 発出したものであるが，本件新知見は，飽くまで，平成２７年度の安全 研究等を踏まえた上で規制対応の在り方が議論された結果，ＤＮＰの噴 25 火規模に関する研究の知見を採用して，設計上想定する自然現象の強度 42 を引き上げたというものであり，原子炉施設の迅速かつ継続的な安全性 の向上というバックフィット制度の趣旨，目的に沿って，参加人から提 供された情報等を踏まえて，本件新知見を規制に取り入れるというバッ クフィットを実施するに際し，本件新知見に係る自然現象により本件原 子炉施設の安全性に対する危険が現実化する可能性がどの程度あるのか 5 について，ⅰＤＮＰと同程度の噴出規模の噴火の発生が差し迫った状況 にあるか，ⅱ同噴火を想定した場合における本件各原子炉施設が受ける 影響の有無及び程度という二つの観点から検討したものである。 本件バックフィット命令の発出時点に 出規模の噴火の発生が差し迫った状況 にあるか，ⅱ同噴火を想定した場合における本件各原子炉施設が受ける 影響の有無及び程度という二つの観点から検討したものである。 本件バックフィット命令の発出時点における具体的検討 まず，ⅰについては，以下のとおり，①大山は，そもそも活火山に分 10 類されておらず，活動性が高い火山とは評価されていない上，②地球物 理学的調査によっても，大山の活動を示唆する結果は示されておらず， ③後記 のとおり，大山起源の各噴火の噴出物についての岩石学的な検 討結果を見ても，現在の大山の活動性の低下が示されており，大山の状 態に関する最新の知見に照らしても，大山の噴火が差し迫った状態にあ 15 ることを示すものではなかった。 すなわち，①活火山とは，平成１５年に火山噴火予知連絡会により， 概ね過去１万年以内に噴火した火山及び現在活発な噴気活動のある火山 をいうものと定義され，その選定に係る活火山数は１１１に上っている が，大山は活火山に選定されていない。さらに，火山噴火予知連絡会は， 20 平成２１年６月，今後１００年程度の中長期的な噴火の可能性及び社会 的影響を踏まえ，「火山防災のために監視・観測体制の充実等の必要があ る火山」として活火山から４７火山を選定し，平成２６年１１月に３火 山を追加し，これら５０火山については，気象庁の下で，噴火の前兆を 捉えるため，常時観測・監視が行われているが，大山は当然のことなが 25 らこの対象に含まれていない。このように，大山は，活火山に該当する 43 火山ではなく，現在における活動性が高い火山とは評価することができ ない。 また，②噴火が起こる前には，マグマが地下の一定の深さに定置する という考え方が火山学において広く受け入れられており，我が国におい ては，マグマの中心的役割を果たす玄武 とは評価することができ ない。 また，②噴火が起こる前には，マグマが地下の一定の深さに定置する という考え方が火山学において広く受け入れられており，我が国におい ては，マグマの中心的役割を果たす玄武岩質（粘性が低く，高温で，密 5 度が高い）のマグマ溜まりが地下１０～１２ｋｍを浮力中立点（マグマ の密度が周囲の密度と均衡してとどまる位置）として存在し，そこを起 点として珪長質（粘性が高く，低温で，密度が低い）のマグマ溜まりが 生成されると，そのマグマ溜まりが更に浅所の浮力中立点に移動すると の考え方が示されているところ，大山周辺の地下構造について地球物理 10 学調査手法の一つである地震波トモグラフィ法による検討を行った結果 を見ると，地震波の低速度領域の存在と大山の西方で生じている低周波 地震の存在から，同領域にマグマ溜まりが存在する可能性が示唆される ものの，これがマグマ溜まりであると仮定しても，これらの低速領域は ２０ｋｍ以深に位置しており，我が国において火山活動の中心的役割を 15 果たすとされる玄武岩質マグマの浮力中立点（地下１０～１２ｋｍ）に 比して多分に深い位置にあり，大山の地下浅部に噴火を発生させるだけ のマグマ溜まりの存在は認められなかった。 次に，ⅱについては，原子力規制庁は，本件バックフィット命令の発 出前において，越畑地点のＤＮＰの降灰層厚を２５ｃｍと評価し，参加 20 人は，本件報告書において，ＤＮＰの降灰層厚からＤＮＰ噴出量を試算 し，算出された噴出量の中で最大の１１．０ｋ㎥を採用した上で，移流 拡散モデルを用いたシミュレーションにより降下火砕物の最大層厚を算 出し，本件各原子炉施設の敷地における降下火砕物の最大層厚が２１． ９ｃｍと算出されたことを報告し，原子力規制委員会は，同数値が議論 25 の前提に足りるものと評価 ョンにより降下火砕物の最大層厚を算 出し，本件各原子炉施設の敷地における降下火砕物の最大層厚が２１． ９ｃｍと算出されたことを報告し，原子力規制委員会は，同数値が議論 25 の前提に足りるものと評価することができると判断した。また，降下火 44 砕物の静的荷重に対する本件各原子炉施設の裕度については，平成３０ 年１０月の情報収集交換会における参加人の説明内容及び本件報告書の とおり，本件各原子炉施設の建屋の最も小さい許容層厚が短期の部材評 価では２８ｃｍ程度，建屋以外の施設（復水タンク）の許容層厚が実力 評価では高浜原子力発電所３号機が７０ｃｍ，同４号機が１００ｃｍ以 5 上対処可能であるとされており，降下火砕物が非常用ＤＧに与える影響 についても，平成３０年１０月の情報収集交換会における参加人の説明 内容及び本件報告書のとおり，想定層厚が１０ｃｍの場合，フィルタの 閉塞には５倍の裕度を有するものであることが明らかにされており，既 存の原子力施設の裕度や事業者に期待される事故の発生及び拡大の防止 10 に必要な措置を実施するための能力等を踏まえてみた場合に，ＤＮＰの 噴出規模の噴火による降下火砕物により本件各原子炉施設が大きな影響 を受けるおそれがあるとはいえなかった。そのため，原子力規制委員会 は，参加人に対し，設置変更許可申請を命ずる本件バックフィット命令 を発出したが，本件各原子炉施設の使用の停止を命ずることをしなかっ 15 たものである。 このように，原子力規制委員会は，事業者にまず原子炉施設の安全性 確保の第一義的責任を果たさせるという点を意識しつつも，基準不適合 と認めた場合には，バックフィットの実現に必要な限度で，炉規法４３ 条の３の２３第１項が定める「使用の停止，改造，修理又は移転，発電 20 用原子炉の運転の方法の指定その 点を意識しつつも，基準不適合 と認めた場合には，バックフィットの実現に必要な限度で，炉規法４３ 条の３の２３第１項が定める「使用の停止，改造，修理又は移転，発電 20 用原子炉の運転の方法の指定その他保安のために必要な措置」を合目的 的かつ機動的に選択して行使するという観点からの検討を具体的に行う ことにより，バックフィット制度の趣旨，目的を十分に踏まえ，本件各 原子炉施設の安全性を確保するための手段として本件バックフィット命 令の発出という措置を執ったものであり，本件バックフィット命令の発 25 出時点において，本件各原子炉施設の安全性に対する危険が現実化する 45 可能性の程度を具体的に検討した上で，本件各原子炉施設の使用の停止 を命ずることをしなかったものである。 本件設置変更許可処分②における審査・検討 さらに，本件バックフィット命令を受けて，参加人が行った本件設置 変更許可申請②に対する審査においても，以下のとおり，既存の原子炉 5 施設の裕度や事業者に期待される事故の発生及び拡大の防止に必要な措 置を実施するための能力等を踏まえてみた場合に，ＤＮＰの噴出規模に 係る本件新知見に基づき想定される火山事象（降下火砕物）により本件 各原子炉施設が大きな影響を受けるおそれがあるとはいえないとの見解 を覆すような知見は得られていないことが改めて確認されたものであり， 10 また，本件設置変更許可処分②の時点においても，大山の噴火が差し迫 ったものであるとはいえないとの本件バックフィット命令時の評価を覆 すような事情が明らかになることはなかったものである。 すなわち，参加人は，本件設置変更許可申請②において，ＤＮＰの噴 出規模を１１．０ｋ㎥と再評価し，この噴火による移流拡散シミュレー 15 ションを行った上，越畑地点と本件各原子炉施設 。 すなわち，参加人は，本件設置変更許可申請②において，ＤＮＰの噴 出規模を１１．０ｋ㎥と再評価し，この噴火による移流拡散シミュレー 15 ションを行った上，越畑地点と本件各原子炉施設との距離関係も踏まえ， 本件各原子炉の敷地における降下火砕物の最大層厚を改めて評価し，こ れを２７ｃｍと設定し，この最大層厚の変更に基づき，既許可処分の基 本設計又は基本的設計方針を見直したものの，同変更後においても，既 許可処分において妥当とされた本件設置変更許可申請①の内容を変更す 20 る必要はないものと判断し，その方針を原子力規制委員会に示し，さら に，最大層厚が２７ｃｍに変更されることによって評価が変わる影響因 子が「荷重」と「閉塞」であるとし，これらについて影響評価が必要な 項目について，降下火砕物の最大層厚の変更後においても，層厚の変更 以外の基本設計又は基本的設計方針に技術的成立性があり，既許可処分 25 で妥当とされた基本設計又は基本的設計方針を変更する必要がないもの 46 と判断し，その方針を原子力規制委員会に示したものであり，具体的に は，①降下火砕物による荷重については，施設を内包する建屋，屋外施 設等に対する静的負荷の影響について簡易評価を行い，本件各原子炉施 設の建屋の最も小さい許容層厚が４６ｃｍ，建屋以外の施設（復水ポン プ）の許容層厚が４０．７ｃｍとされ，屋外施設（海水ポンプ）につい 5 ても，降下火砕物の最大層厚を２７ｃｍとした堆積荷重により発生する 応力が，許容応力と比較して，十分な裕度を有しているとされるなど， いずれの施設も降下火砕物による荷重又は応力の発生値が各施設の許容 限界を下回り，各施設の構造健全性が維持されるとし，②降下火砕物に よる閉塞についても，出口配管内に降下火砕物が侵入・堆積した場合で 10 も，堆積荷 下火砕物による荷重又は応力の発生値が各施設の許容 限界を下回り，各施設の構造健全性が維持されるとし，②降下火砕物に よる閉塞についても，出口配管内に降下火砕物が侵入・堆積した場合で 10 も，堆積荷重と比較して噴出力が十分に大きいことから，閉塞が生じず， 必要な機能が維持され，また，建屋の屋根部や屋根タンク等に堆積する 降下火砕物を３０日を目途に速やかに除去することが可能であり，かつ， 除去した降下火砕物を保管する場所も十分な容量を有しているとの評価 結果を示したものである。これを受けて，原子力規制委員会は，ＤＮＰ 15 の噴出規模の変更を前提としても，最大層厚の変更以外の基本設計又は 基本的設計方針の変更を要しないことを確認するとともに，変更後の想 定される降下火砕物の最大層厚を前提としても，既存の基本設計又は基 本的設計方針に基づき，本件各原子炉施設の安全機能を維持する設計と することができると見込まれることを確認して，本件設置変更許可処分 20 ②を行ったものである。このように，本件設置変更許可申請②に対する 審査において，ＤＮＰの噴出規模の見直しに伴い，本件各原子炉施設の 敷地における降下火砕物の最大層厚が２７ｃｍに変更されたことを受け， これによる荷重や閉塞の影響を評価検討しても，既存の基本設計又は基 本的設計方針に基づき，本件各原子炉施設の安全機能を維持する設計と 25 することができると見込まれることが確認されるに至っている。 47 大山の活動性の低下 その他，前記 ⅰの大山の噴火につき，大山起源の各噴火の噴出物の 化学組成の分析・比較の結果を見ても，以下のとおり，現在の大山の活 動性の低下が示されている。 すなわち，原子力規制庁は，産総研に対し，平成２６年度から平成３ 5 ０年度にわたり安全研究を委託し，その研究の一部 果を見ても，以下のとおり，現在の大山の活 動性の低下が示されている。 すなわち，原子力規制庁は，産総研に対し，平成２６年度から平成３ 5 ０年度にわたり安全研究を委託し，その研究の一部として平成２７年度 から平成２９年度にかけて大山の火山活動に係る研究が行われたが，大 山起源の各噴火の噴出物についての化学組成の分析・比較をしたところ， その噴出物（マグマ）の化学組成（Ｓｒ（ストロンチウム）／Ｙ（イッ トリウム）比やＮｂ（ニオブ）／Ｙ－Ｂａ（バリウム）比）は，約１６ 10 万年以前の「低噴出率期」とＤＮＰやＤＫＰといった大規模な噴火が続 いた約１０万年前から２万８０００年前の「高噴出率期」とで明瞭に異 なっており，さらに「最末期」に当たる約２万１０００年前の噴火にお ける噴出物（マグマ）の化学組成が再び低噴出率期のそれに近いものと なっていることが判明した。このように高噴出率期と低噴出率期とで噴 15 出物（マグマ）の化学組成が異なるのは，高噴出率期には地下深くにあ る高温マントルの寄与により含水量の高いマグマが大量に生産される状 況にある反面，低噴出率期にはそのような高温マントルの寄与が大きく なかったことに原因があると考えられ，さらに，最末期における噴出物 （マグマ）の化学組成が低噴出率期のそれに戻っているということは， 20 高噴出率期である約１０万年前に始まった高温マントルの関与が約２万 年前にはほとんどなくなったことを意味するものと解され，大山火山の 活動の低下を示すものといえる。 加えて，安全研究を行った山元孝広らは，平成２７年度から平成２９ 年度にかけての研究結果を基に，令和元年， 「Geochemical variations of 25 the Quaternary Daisen adakites,Southwest Japan, 年度にかけての研究結果を基に，令和元年， 「Geochemical variations of 25 the Quaternary Daisen adakites,Southwest Japan,controlled by 48 magma production rate」（「第四紀大山アダカイト（西南日本）の地球化 学的変化は，マグマ生産率によって支配される」）と題する論文（以下 「Yamamoto and Hoang（２０１９）」という。）を発表したところ，これ によれば，大山火山の高噴出率期の噴出物は低カリウム群の組成を持ち， 下部地殻同化作用（地殻内部を上昇するマグマが地殻の構成岩を溶解し， 5 これにより当該マグマの化学組成が変化すること）の影響の度合いが高 かったことが示唆され，２万８６００～２万７６００万年前の弥山噴火 の後，噴出率は減少し，噴出物は高カリウム群の組成を持つようになり， この変化はマグマ流入が減少したときには効果的な下部地殻同化作用が 起こらなかったことを示唆するものであり，現在の大山の活動性の低下 10 が示されている。 小括 以上のとおり，前記 ⅰ及び からすれば，現時点において，大山の 噴火が差し迫った状況にあるとはいえず，また，前記 ⅱ及び からす れば，現時点において，既存の原子炉施設の裕度や事業者に期待される 15 事故の発生及び拡大の防止に必要な措置を実施するための能力等を踏ま えてみた場合に，ＤＮＰの噴出規模に係る新知見に基づき想定される火 山事象（降下火砕物）により本件各原子炉施設が大きな影響を受けるお それがあるとはいえない。したがって，原子力規制委員会が参加人に対 して本件各原子炉施設について使用の停止を命じないことは，炉規法４ 20 ３条の３の２３第１項の規定の趣旨，目的や，その権限の性質等 それがあるとはいえない。したがって，原子力規制委員会が参加人に対 して本件各原子炉施設について使用の停止を命じないことは，炉規法４ 20 ３条の３の２３第１項の規定の趣旨，目的や，その権限の性質等に照ら し，具体的事情の下において，許容される限度を逸脱して著しく合理性 を欠くものとは認められないから，その裁量権の範囲を超え又はその濫 用となると認められる余地はない。 エ 原告らの主張について 25 原告らは，原子力規制委員会が使用停止を命じなかった根拠（①大山 49 が活火山に該当しないこと，②荷重等による影響は小さいこと）につき 考慮不尽の違法があると主張するが，前記イ のとおり，そもそも，バ ックフィット命令の発出の要否並びにその時期及び内容については，各 専門分野の学識経験者等を擁する原子力規制委員会の科学的，専門技術 的知見に基づく裁量判断に委ねられているものである。加えて，参加人 5 からの情報収集や現地調査の実施等を経た原子力規制委員会における審 議によって，前記ウ ⅰ及び のとおり，大山の噴火が差し迫った状態 にあるとはいえない上，前記ウ ⅱのとおり，ＤＮＰの噴出規模の噴火 による降下火砕物により本件各原子炉施設が大きな影響を受けるおそれ があるとはいえなかったことから，本件バックフィット命令の内容とし 10 て，「使用の停止」措置を選択することの相当性を基礎付ける具体的な事 情が認められないとして，本件各原子炉施設の使用の停止を命ずるとの 判断に至らなかったのであり，考慮不尽とされる点はない。原告らの上 記主張は，結局のところ，将来の火山活動について的確に予知又は予測 できない以上，本件各原子炉施設について，ＤＮＰを火山影響評価にお 15 いて考慮することとされ，本件各原子炉の運転期間中におけるＤＮＰの 噴出規模の噴火が「発生する 山活動について的確に予知又は予測 できない以上，本件各原子炉施設について，ＤＮＰを火山影響評価にお 15 いて考慮することとされ，本件各原子炉の運転期間中におけるＤＮＰの 噴出規模の噴火が「発生する可能性が十分に小さい」とはいえないこと とされたという抽象的な可能性をもって，本件バックフィット命令にお いて本件各原子炉施設の使用停止を命じなかったことの違法性を主張す るものにほかならず，バックフィット命令における使用停止の措置の位 20 置付けを正解しないものである。 また，原告らは，バックフィット命令の根拠とし得る事情が，原子力 規制委員会の会議・会合において検討されたものでなければならないか のように主張するが，裁量処分の義務付けを求める非申請型義務付けの 訴えにおいては，口頭弁論終結時を基準に裁量権の範囲の逸脱又はその 25 濫用の有無が判断されるものであるから，原子力規制委員会の会議・会 50 合で検討されたものに限られるものではない。さらに，原告らは，安全 研究は，ＤＫＰのような噴出量が４０ｋ㎥を超えるような巨大噴火の活 動可能性を評価するための研究であり，ＤＮＰのような小規模の噴火に ついての研究ではないと主張するが，安全研究においては，噴出規模が 数十万ｋ㎥を超えるような巨大噴火のみならず，噴出量が１～数十ｋ㎥ 5 程度の大規模噴火に関しても，噴火の準備過程から噴火に至るまでの履 歴と噴火プロセスについて，地質学的な調査に加え，噴出物の岩石学的 な検討を行い，火山活動の休止期から準備期へと至る事例に関する知見 を蓄積しているところであり，その一部を構成する大山の火山活動に係 る研究では，大山の過去約２０万年間の噴火層序の見直しとマグマ噴出 10 量の再計測が行われ，新たに積算マグマ噴出量の階段図が作成された上， この階段図を基にマグマ組成 部を構成する大山の火山活動に係 る研究では，大山の過去約２０万年間の噴火層序の見直しとマグマ噴出 10 量の再計測が行われ，新たに積算マグマ噴出量の階段図が作成された上， この階段図を基にマグマ組成の時系列変化についての検討が行われたも のであり，当然のことながら，この検討対象にはＤＫＰのみならずＤＮ Ｐも含まれている。 原告らは，本件会合の内容及びその後の規制の経緯に照らせば，参加 15 人の原子力発電所差止訴訟における敗訴リスク軽減及び本件各原子炉施 設の使用停止に伴う参加人の経済的損失回避という他事考慮をした違法 があると主張する。 しかし，本件会合は，秘密会議ではなくブレーンストーミングであり， 成案とはなり得ないような案も取り上げて原子力規制委員会の事業者に 20 対する対応が十分な根拠を有するものであるかどうかを検討するために あえて事業者側の立場に立って考えてみるなどのことも行われるもので あり，原子力規制委員会の判断を決するものではない。また，そもそも ①案とされているのは特定指導文書により設置変更許可申請を求めるも のであり，特定指導文書とは行政指導をする際に発出する文書であって， 25 直ちにバックフィット命令を発出する案ではない。そして，本件会合当 51 時，本件新知見により本件各原子炉施設の敷地における降下火砕物の最 大層厚に影響が生じ，既許可処分の評価に用いた前提条件に有意な変更 が生じる可能性があったものの，それは可能性があるにとどまっており， 具体的な影響の程度は明らかではなく，原子力規制委員会と参加人との 間で見解の齟齬もある状況下で①案による行政指導による設置変更許可 5 申請を要請しても，参加人による任意の履行が確実にされるとは限らな かったのであり，科学的事実，技術的データが確定される前の時点で， 原子力規制委 ある状況下で①案による行政指導による設置変更許可 5 申請を要請しても，参加人による任意の履行が確実にされるとは限らな かったのであり，科学的事実，技術的データが確定される前の時点で， 原子力規制委員会が講じ得る規制対応としては，報告徴収命令を発出す るのがせいぜいであり，本件各原子炉施設が設置許可基準に適合してい ないと認定した上での対応を採ることは困難な状況であったから，報告 10 徴収命令により本件各原子炉施設における降下火砕物の最大層厚を明ら かにし，本件各原子炉施設が基準不適合と認定される状況か否かを確定 してから手続を進めるという方法は極めて自然な対応であり，バックフ ィット命令発出の基礎となる情報収集を迅速に行ったのである。 実質的にも，本件新知見は，原子力規制庁が産総研に委託した安全研 15 究の結果を受けて，原子力規制委員会が自ら同委員会と見解を異にする 参加人の見解を排して規制に取り入れることにしたものであり，仮に参 加人の利益に配慮したのであれば，そもそも本件新知見を規制に取り入 れない選択をしたはずであり，本件各原子炉施設の使用停止に伴う参加 人の経済的損失回避に配慮したものではない。 20 また，原告らは，本件バックフィット命令の発出時に原子炉施設の使 用停止を命じるか否かの処分基準が定められていないことが違法である と主張する。しかし，バックフィット命令により自然現象に係る新知見 等を規制に取り込む場合，その内容は多種多様なものが想定され，既存 の原子炉施設の裕度等も異なるから，原子炉施設の使用停止を命ずるか 25 否かの判断に当たっては，原子炉施設の安全性に対する危険が現実化す 52 る可能性の程度を個別具体的に検討する必要があり，処分基準を定める のは困難であって，原子力規制委員会も設置許可基準規則及び技術基準 規 っては，原子炉施設の安全性に対する危険が現実化す 52 る可能性の程度を個別具体的に検討する必要があり，処分基準を定める のは困難であって，原子力規制委員会も設置許可基準規則及び技術基準 規則の規定を超えて具体的な処分基準を作成することは困難としている。 さらに，原告らは，本件バックフィット命令には対応完了までの期限 が付されておらず，審査を引き延ばすことにより違法状態にある本件各 5 原子炉の運転を継続できることになるから，このような対応完了の期限 の不存在は違法であると主張する。 しかし，そもそも本件各原子炉施設について使用停止命令を選択すべ き事情は認められないから，原告らの主張は失当である。また，本件バ ックフィット命令に対応完了までの期限が付されなかったのは，新知見 10 に対応した設備の追加等の具体的措置の要否及び内容については，設計 工事計画認可や保安規定変更認可といった後段規制の審査において最終 的に確定するものであり，設置変更許可の審査すら実施されていない時 点で対応完了までに必要な合理的期間を科学的根拠をもって設けること はできなかったためである。もっとも，原子力規制委員会は，後段規制 15 においても新知見に対応する措置を迅速に行わせる必要性は認識してお り，本件バックフィット命令の発出時からその旨の認識を示し，本件設 置変更許可処分②の際も，その後の設計及び工事の計画の認可その他の 処分並びに検査等の取扱いについて決定し，設計工事計画認可，保安規 定変更認可並びに使用前事業者検査及び使用前確認（設工認等）の手続 20 を完了させるべき期限につき，本件設置変更許可処分②の許可日から１ 年以降の最初の炉規法４３条の３の１６第１項の検査（定期事業者検査） において原子炉を起動するために必要な検査を開始する日として一定の 期限を付し， べき期限につき，本件設置変更許可処分②の許可日から１ 年以降の最初の炉規法４３条の３の１６第１項の検査（定期事業者検査） において原子炉を起動するために必要な検査を開始する日として一定の 期限を付し，この期限までに上記手続が完了していない発電用原子炉施 設は，運転の前提条件を満たさないものと判断するとして，原則として 25 運転の停止を求めることを明らかにしている。 53 したがって，原子力規制委員会が本件バックフィット命令において期 限を付して設置変更許可申請を命じたことに不合理な点はなく，また， 現在では後段規制の対応完了までの期限が定められているから，その裁 量権の範囲を超え又はその濫用となる違法事由はない。 原告らは，ＤＮＰ規模の噴火の可能性につき，大山において４０～６ 5 ０万年前に溝口凝灰角礫岩の存在が確認され，これは高噴出率期と同程 度又はそれ以上の噴出物が確認できるから，高噴出率期と低噴出率期と いう区別が恣意的であると主張するが，溝口凝灰角礫岩に対する年代測 定が実施された結果，約６０万年前から約４０万年前にかけて堆積にか なりの時間を要したと考えられているから，これをもってＤＮＰやＤＫ 10 Ｐといった大規模な噴火が続いた高噴出率期と同様のものとはいえない。 また，原告らは，マグマ溜まりにおけるマグマが流体とは限らず，マッ シュ状のマグマが再活性化して最短で数か月で大噴火に至り得ると主張 するが，Yamamoto and Hoang（２０１９）は，将来的に大山が大噴火を 起こすには，新たなフレアアップ（高噴出率）を引き起こす溶解スラブ 15 から新たなマグマの大量貫入による下部地殻の再加熱が必要である旨を 説明するものであり，これは下部地殻を構成する岩石を溶解させるため の溶解スラブからのマグマにより「加熱」させることであり，マグ 15 から新たなマグマの大量貫入による下部地殻の再加熱が必要である旨を 説明するものであり，これは下部地殻を構成する岩石を溶解させるため の溶解スラブからのマグマにより「加熱」させることであり，マグマ溜 まりの再活性化を示すものではないから，原告らの上記主張はその前提 を欠く。さらに，原告らは，噴出物の化学組成の違いに有意な差がある 20 か疑問であり，一応の違いが認められるとしてもそれが何に由来するか は仮説の域を出ないと主張するが，この有意差があると判断した安全研 究は，火山の専門家集団である産総研の中にある地質調査総合センター が実施し，専門的知見に基づいて有意差があると評価し，これがマグマ に係る高温マントルの寄与の大小により説明できるとしたのであり，そ 25 の研究結果は信頼性の高いものである。 54 また，原告らは，降下火砕物の濃度につき，本件各原子炉施設につい て，本件バックフィット命令を踏まえた参加人の気中降下火砕物濃度の 推定であっても著しい過小評価があると主張するが，気中降下火砕物濃 度の評価は保安規定変更認可における審査事項であり，設置変更許可処 分における審査事項ではないから，炉規法４３条の３の６第１項４号の 5 「基準に適合していないと認めるとき」との要件とは関係がなく，本件 設置変更許可処分②の審査対象にもなっていないから，原子力規制委員 会が気中降下火砕物濃度を過小評価する判断をしたとはいえない。なお， 参加人は，本件設置変更許可処分②の後，本件保安規定変更認可申請を し，気中降下火砕物濃度を３．７８ｇ／㎥と評価しているが，これは， 10 平成２９年１１月１９日に改正された火山ガイド（以下「平成２９年火 山ガイド」という。）を参考にして運用期間中に想定される降下火砕物２ ７ｃｍが２４時間で堆積すると仮定して算出したものであ は， 10 平成２９年１１月１９日に改正された火山ガイド（以下「平成２９年火 山ガイド」という。）を参考にして運用期間中に想定される降下火砕物２ ７ｃｍが２４時間で堆積すると仮定して算出したものであり，過小評価 があるとはいえない。 さらに，原告らは，大山からみて本件各原子炉より遠い美浜原子力発 15 電所３号機の気中降下火砕物濃度が本件各原子炉より大きくなるのは不 自然であり，参加人が粒径分布について恣意的な操作をしたかのような 主張をするが，気中降下火砕物濃度は降灰量の多寡ではなく粒径分布の 違いに支配され，相対的に粒径の小さい火砕物は火山から遠い距離まで 運ばれ，かつ，気中に長時間滞在し，気中降下火砕物濃度が高くなるこ 20 とがあり得るから，不自然ではなく，参加人が粒径分布の計算で用いた Ｔｅｐｈｒａ２によるシミュレーションでは，特定の噴火における各地 点の降下火砕物の堆積量及び粒径分布のデータが同時に出力されるから， ある特定の地点の粒径分布を恣意的に操作しようとすると，他のあらゆ る地点の粒径分布に影響するのであり，そのような操作は不可能である 25 し，原子力規制委員会は，Ｔｅｐｈｒａ２の技術的限界を踏まえて，参 55 加人が設定した降下火砕物の最大層厚が，火山ガイドや最新の文献調査 及び地質調査結果を踏まえ，降下火砕物の分布状況，Ｔｅｐｈｒａ２に よる不確かさを考慮した降下火砕物シミュレーション結果及び越畑地点 におけるＤＮＰの実績層厚と大山から本件各原子炉までの距離関係から 総合的に評価し，適切に設定されているから，妥当であると判断したも 5 のである。 また，原告らは，一般的な粒径分布に係る知見や大山以外の噴火事例 の実測値と比較して参加人の気中降下火砕物濃度の推定が過小である， 小さい粒径の気中降下火砕物は，風化・溶解等の作用に 5 のである。 また，原告らは，一般的な粒径分布に係る知見や大山以外の噴火事例 の実測値と比較して参加人の気中降下火砕物濃度の推定が過小である， 小さい粒径の気中降下火砕物は，風化・溶解等の作用により消滅するか 又は検出できなくなるため，実測値は実際よりも小さい粒径が多い粒径 10 分布になると主張するが，前者については，原告らが気中降下火砕物の 推定に用いたものはいずれも比較対象とするには不適切なものであり， 後者については，参加人のＴｅｐｈｒａ２によるシミュレーションは， Ｔｅｐｈｒａ２の推奨値であるセントヘレンズ山噴火による全粒度分布 を用いており，これは昭和５５年に発生したごく最近の噴火であるから， 15 風化・溶解等の影響を考慮する必要はない。 その他，原告らは，米国のバックフィット制度やその運用を採用すべ きであるかのような主張をするが，原子力規制委員会設置法１条におけ る「確立された国際的な基準」とはＩＡＥＡ（国際原子力機関）の策定 する安全基準をその一例とするものであり，米国におけるバックフィッ 20 ト制度やその運用が「確立された国際的な基準」ということはできない。 また，ＩＡＥＡの安全基準であっても，法的に加盟国を拘束するもので はなく，加盟各国がそれぞれの判断により国の規制に取り入れるという 運用がされている。したがって，米国のバックフィット制度やその運用 を採用すべきかのような主張は理由がない。 25 第３ 当裁判所の判断 56 １ 認定事実等 前提事実等に加えて，後掲各証拠及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実等 が認められる。 ⑴ 平成２４年改正前における許可基準への適合性確保の枠組み ア 平成２４年改正前の下においては，工事計画認可の基準が発電用原子炉 5 施設に関する技術基準を定める省令（昭和４９年通 認められる。 ⑴ 平成２４年改正前における許可基準への適合性確保の枠組み ア 平成２４年改正前の下においては，工事計画認可の基準が発電用原子炉 5 施設に関する技術基準を定める省令（昭和４９年通商産業省令第６２号） に定められ，経済産業大臣は，実用発電用原子炉施設に係る事業用電気工 作物が経済産業省令で定める技術基準に適合していないと認めるときは， 事業用電気工作物を設置する者に対し，その技術基準に適合するように事 業用電気工作物を修理し，改造し，若しくは移転し，若しくはその使用を 10 一時停止すべきことを命じ，又はその使用を制限することができ（平成２ ４年改正前の電気事業法４０条），また，主務大臣である経済産業大臣は， 原子炉施設の保全，原子炉の運転等に関する措置が主務省令等の規定に違 反していると認めるときは，原子炉設置者に対し，原子炉施設の使用の停 止，改造，修理又は移転，原子炉の運転の方法の指定その他保安のために 15 必要な措置を命ずることができた（平成２４年改正前炉規法３６条１項）。 もっとも，新知見等が得られたことにより，原子炉施設の位置，構造及 び設備に係る設置（変更）許可基準（許可基準）が見直された場合や，許 可基準は変更されないものの既に設置許可を受けている原子炉施設が許 可基準に適合しなくなった場合等において，原子炉設置者に対し，当該許 20 可基準に適合させるための措置を法的に義務付ける枠組みは存在せず，地 震や津波等に係る許可基準が見直された場合においても，既に設置許可を 受けている原子炉施設を新たな許可基準に適合させるためには，原子炉設 置者が自主的に設置変更許可の申請をしない限り，新知見等を踏まえた許 可基準に適合するための原子炉施設の改造等を行わせることができず，原 25 子炉設置者に対し，新たな許可基準に照らした調査（バッ 設 置者が自主的に設置変更許可の申請をしない限り，新知見等を踏まえた許 可基準に適合するための原子炉施設の改造等を行わせることができず，原 25 子炉設置者に対し，新たな許可基準に照らした調査（バックチェック）を 57 行わせ，同基準に適合するよう任意の履行を前提とする行政指導に依拠せ ざるを得なかった。（弁論の全趣旨） イ 上記の法的枠組みの下において，原子力安全委員会は，平成１８年９月， 「発電用原子炉施設に関する耐震設計審査指針」を改訂し，原子力安全・ 保安院（以下「保安院」という。）は，原子力事業者に対し，既設の発電用 5 原子炉施設等について上記指針に照らした耐震安全性の評価（以下「耐震 バックチェック」という。）を実施し，その結果を報告するよう指示したが， これに先立ち，電気事業者連合会は，原子力安全委員会に対し，耐震バッ クチェックに３年程度の猶予期間を設けることを要望していた。 その後，平成１９年７月１６日に発生した新潟県中越沖地震により東京 10 電力柏崎刈羽原子力発電所において設計時の想定地震動を大きく上回る 地震動が観測されたことを受け，同月２０日，経済産業大臣は，電力会社 等に対し，耐震バックチェックの実施計画の見直しについて検討を行い， １か月を目途に検討結果を報告するよう求めた。これに対し，電力会社等 は，同年８月２０日，耐震バックチェックの実施計画の見直しに関する報 15 告をし，東京電力は，福島第一原発の耐震バックチェックの最終報告時期 の予定を平成２１年６月としていたが，同月に最終報告を提出することは なく，社内では最終報告の提出予定を平成２８年１月としていた。 保安院は，平成２３年３月，東京電力に対し，ヒアリングを実施し，平 成２４年１０月を目途に結論が出される予定の土木学会における検討結果 20 までに耐震 告の提出予定を平成２８年１月としていた。 保安院は，平成２３年３月，東京電力に対し，ヒアリングを実施し，平 成２４年１０月を目途に結論が出される予定の土木学会における検討結果 20 までに耐震バックチェックの最終報告書が提出されないと問題であり，な るべく早く津波対策を検討して耐震バックチェックの最終報告書を提出す るよう促したものの，対策工事を実施するよう明確に要求することはなか った。（以上につき，甲Ｆ１，乙Ｂ４～１０） ⑵ 福島第一原発事故の発生 25 ア 平成２３年３月１１日午後２時４６分，三陸沖（牡鹿半島の東南東，約 58 １３０ｋｍ付近）深さ約２４ｋｍを震源とするマグニチュード９の東北地 方太平洋沖地震が発生した。この時，福島第一原発の１～３号機は運転中， ４～６号機は定期点検中であり，地震を検知して１～３号機は自動的にス クラム停止（原子炉緊急停止）した。 しかし，地震により外部からの送配電設備が損傷し，全ての外部電源を 5 同時に喪失し，非常用ＤＧが自動起動し，一旦電源は回復したものの，津 波等によって１号機，２号機及び４号機の全電源喪失並びに３号機及び５ 号機の全交流電源喪失が生じ，直流電源のみ残った３号機も，同月１３日 未明に放電し，全電源喪失となった。１号機，２号機及び３号機は，いず れもメルトダウン（炉心溶融）を引き起こし，さらに，落下した核燃料が 10 圧力容器の底を貫通して格納容器に落下して堆積するメルトスルー（炉心 貫通）を引き起こし，１号機，３号機及び４号機の原子炉建屋内において 水素爆発が生じ，大量の放射性物質が外部に放出される事態となった。ま た，同年４月４日から同月１０日にかけて，低レベル汚染水が海洋に放出 され，その後も何度も原子力発電所の敷地からの漏水事故が起こり，海水 15 を介した放射性物質の拡散 部に放出される事態となった。ま た，同年４月４日から同月１０日にかけて，低レベル汚染水が海洋に放出 され，その後も何度も原子力発電所の敷地からの漏水事故が起こり，海水 15 を介した放射性物質の拡散も引き起こされた。 （以上につき，甲Ｆ１，８１） イ 平成２３年１０月３０日に施行された東京電力福島原子力発電所事故調 査委員会法に基づき設置された東京電力福島原子力発電所事故調査委員会 （以下「国会事故調」という。）は，平成２４年７月に両院議長に提出した 報告書（以下「国会事故調報告書」という。）において，波高計，写真及び 20 東電従業員のヒアリングにより，津波の到来時間を分析し，１号機の非常 用発電機Ａ系は津波到来前に機能喪失していると考えられ，１号機Ｂ系， ２号機Ａ系並びに３号機Ａ系及びＢ系も電源喪失が津波によるといえるか は疑問が残るとし，また，前記⑴イの耐震バックチェックに関し，東京電 力は，改訂後の耐震設計審査指針に適合するためには多数の耐震補強工事 25 が必要であることを把握していたとした。 59 他方，原子力規制委員会は，平成２６年１０月，「東京電力福島第一原子 力発電所事故の分析 中間報告書」において，国会事故調報告書も検討し た上，１号機の非常用発電機Ａ系の機能喪失は津波による浸水を原因とす るものとした。（以上につき，甲Ｆ１，乙Ｂ２） ⑶ 原子力規制委員会の設置及びその性質・所掌事務等 5 ア 福島第一原発事故を契機に，平成２４年６月２７日，新たに原子力規制 委員会を設置すること等を柱とする原子力規制委員会設置法が制定され， 同法は同年９月１９日から施行された。 原子力規制委員会設置法は，東北地方太平洋沖地震に伴う原子力発電所 の事故を契機に明らかとなった原子力利用に関する政策に係る縦割り行政 10 の弊害を除去し，並 は同年９月１９日から施行された。 原子力規制委員会設置法は，東北地方太平洋沖地震に伴う原子力発電所 の事故を契機に明らかとなった原子力利用に関する政策に係る縦割り行政 10 の弊害を除去し，並びに一の行政組織が原子力利用の推進及び規制の両方 の機能を担うことにより生ずる問題を解消するため，原子力利用における 事故の発生を常に想定し，その防止に最善かつ最大の努力をしなければな らないという認識に立って，確立された国際的な基準を踏まえて原子力利 用における安全の確保を図るため必要な施策を策定し，又は実施する事務 15 を一元的につかさどるとともに，その委員長及び委員が専門的知見に基づ き中立公正な立場で独立して職権を行使する原子力規制委員会を設置し， もって国民の生命，健康及び財産の保護，環境の保全並びに我が国の安全 保障に資することを目的とする（同法１条）。 イ 原子力規制委員会は，経済産業省や文部科学省ではなく環境省の外局と 20 され，内閣から独立した組織である独立行政委員会（原子力規制委員会設 置法２条，国家行政組織法３条２項）として設置された。 原子力規制委員会は，国民の生命，健康及び財産の保護，環境の保全並 びに我が国の安全保障に資するため，原子力利用における安全の確保を図 ることを任務とし（原子力規制委員会設置法３条），委員長と４名の委員を 25 もって組織するものとされている（同法６条１項）。原子力規制委員会の委 60 員長及び委員は，独立してその職権を行うものとされ（同法５条），人格が 高潔であって，原子力利用における安全の確保に関して専門的知識及び経 験並びに高い識見を有する者のうちから，両議院の同意を得て，内閣総理 大臣が任命するものとされている（同法７条１項）。また，原子力規制委員 会には，審議会等として，学識経験のある者で組 専門的知識及び経 験並びに高い識見を有する者のうちから，両議院の同意を得て，内閣総理 大臣が任命するものとされている（同法７条１項）。また，原子力規制委員 会には，審議会等として，学識経験のある者で組織される原子炉安全専門 5 審査会が置かれ（同法１３条１項，１５条２項），原子力規制委員会の指示 を受けて，原子炉に係る安全性に関する事項を調査審議するものとされて いる（同法１４条）ほか，原子力規制委員会の事務を処理させるため，同 委員会に事務局である原子力規制庁が置かれており（同法２７条１項，２ 項），原子力規制庁には事務局長その他の職員が置かれ（同条３項），原子 10 力利用における安全の確保のための規制の独立性を確保する観点から，原 子力規制庁の幹部職員のみならずそれ以外の職員についても，原則として， 原子力利用の推進に係る事務を所掌する行政組織への配置転換を認めな いこととされている（同法附則６条２項）。 原子力規制委員会は，上記の任務を達成するため，原子力に係る製錬， 15 加工，貯蔵，再処理及び廃棄の事業並びに原子炉に関する規制その他これ らに関する安全の確保に関すること等の事務（同法４条１項２号）のほか， 法律（法律に基づく命令を含む。）に基づき，原子力規制委員会に属させら れた事務（１４号）をつかさどるもの（同項柱書き）とされている。そし て，原子力規制委員会は，炉規法の委任を受けて，原子炉施設の位置，構 20 造及び設備に係る許可基準（同法４３条の６第１項４号）として設置許可 基準規則を，原子炉施設の技術上の基準（同法４３条の３の１４）として 技術基準規則を，原子炉施設の保安のために必要な措置（同法４３条の３ の２２）として実用炉規則をそれぞれ制定した。 ⑷ 平成２４年改正によるバックフィット制度の制定及びその内容等 25 ア 国会事故調は， 規則を，原子炉施設の保安のために必要な措置（同法４３条の３ の２２）として実用炉規則をそれぞれ制定した。 ⑷ 平成２４年改正によるバックフィット制度の制定及びその内容等 25 ア 国会事故調は，東京電力や関係諸団体，被災住民等へのヒアリングやア 61 ンケート，各種調査等を経て，平成２４年７月５日，両院議長に国会事故 調報告書を提出した。国会事故調報告書においては，事業者が既設炉の稼 働（経済性）に影響が生じるような対策を回避しようと規制当局に働き掛 け，規制当局も，事業者への情報の偏在，自身の組織優先の姿勢等から， 事業者の主張する既設炉の稼働の維持，訴訟対応で求められる無謬性を後 5 押しすることになり，規制する立場とされる立場の逆転現象が起こって， 監視・監督機能が崩壊していたこと，電気事業連合会が，バックフィット は現行プラントの耐震安全性が不十分との主張に発展しやすいなどとして バックチェックとし，バックチェックに３年程度の猶予期間を設けること を要望し，原子力安全委員会及び保安院は猶予期間の長さに問題意識を持 10 っていたものの，新潟中越沖地震後に電気事業者が保安院の指示を受けて 提出したバックチェック期間は上記の期間とされ，その期間を経過した後 も電力事業者から最終報告書は提出されなかったこと，バックフィット制 度として，新設炉か既設炉かを問わず，一律に最新の技術的知見を反映し た対策を実施することが重要であることなどが指摘された。 15 イ 平成２４年６月２７日，平成２４年改正による炉規法の改正により，前 記第２の１（関係法令等の定め）⑵のとおり，同法４３条の３の２３第１ 項（バックフィット制度）が新設され，平成２５年７月８日から施行され た。これにより，既に設置許可等を受けている発電用原子炉施設について も，新知見等を踏まえて許可 ⑵のとおり，同法４３条の３の２３第１ 項（バックフィット制度）が新設され，平成２５年７月８日から施行され た。これにより，既に設置許可等を受けている発電用原子炉施設について も，新知見等を踏まえて許可基準が変更された場合や，許可基準は変更さ 20 れないものの当該原子炉施設が許可基準に適合しなくなった場合等に，当 該原子炉施設を許可基準に適合させるために，発電用原子炉施設の使用の 停止，改造，修理又は移転，発電用原子炉の運転の方法の指定その他保安 のために必要な措置を命ずることができるようになった。 なお，原子力規制委員会は，同年１１月２７日，「核原料物質，核燃料物 25 質及び原子炉の規制に関する法律等に基づく原子力規制委員会の処分に 62 係る審査基準等」を改正したが，炉規法４３条の３の２３第１項の発電用 原子炉施設（実用発電用原子炉に係るものに限る。）の使用停止等の基準に つき，同項並びに設置許可基準規則及び技術基準規則に規定されており， 更に具体的な処分基準を作成することは困難であるため，具体的な処分基 準を設定しないものとした。（乙Ｂ３５） 5 ⑸ 火山ガイド（原子力発電所の火山影響評価ガイド）の定めの内容 火山ガイドは，原子力規制委員会において，火山の影響により原子炉施設 の安全性を損なうことのない設計であることの評価方法の一例であり，火山 影響評価の妥当性を審査官が判断する際に参考とするものとして制定したも のであるが，概要，以下のとおり，原子力発電所に影響を及ぼし得る火山の 10 影響評価を定めている。 ア まず，原子力発電所に影響を及ぼし得る火山として，原子力発電所の地 理的領域（原子力発電所から半径１６０ｋｍの範囲）において第四紀（約 ２５８万年前から現在までの期間）に活動した火山を抽出し，その中から 完新世（第四紀のうち約１ 及ぼし得る火山として，原子力発電所の地 理的領域（原子力発電所から半径１６０ｋｍの範囲）において第四紀（約 ２５８万年前から現在までの期間）に活動した火山を抽出し，その中から 完新世（第四紀のうち約１万１７００年前から現在までの期間）に活動が 15 あった火山及び完新世に活動を行っていないものの将来の活動可能性が否 定できない火山を，原子力発電所に影響を及ぼし得る火山として個別評価 の対象とし，運用期間中の火山の活動可能性が十分小さいとは評価できず， かつ，設計対応不可能な火山事象が運用期間中に原子力発電所に到達する 可能性が十分小さいとも評価できない場合は，原子力発電所の立地は不適 20 となり，個別評価において立地が不適とならない場合，原子力発電所の安 全性に影響を与える可能性のある火山事象を抽出し，各火山事象に対する 設計対応及び運転対応の妥当性について評価を行うものとする。 そして，原子力発電所の運用期間における火山活動に関する個別評価に ついて，将来の火山の活動可能性についての調査の結果と必要に応じて実 25 施する地球物理学的及び地球化学的調査の結果を基に，原子力発電所の運 63 用期間中における検討対象の火山の活動可能性を総合的に評価し，活動の 可能性が十分小さいと判断できない場合は，火山活動の規模と設計対応不 可能な火山事象の評価を実施するものとする。また，令和元年１２月１８ 日に改正された火山ガイドは，火山の活動可能性の評価に当たり，巨大噴 火については，当該火山の現在の活動状況が，巨大噴火が差し迫った状態 5 ではないと評価でき，運用期間中における巨大噴火の可能性を示す科学的 に合理性のある具体的な根拠が得られていない場合は，運用期間中におけ る巨大噴火の可能性は十分に小さいと判断できるものとする。なお，原子 力規制委員会は，平成 期間中における巨大噴火の可能性を示す科学的 に合理性のある具体的な根拠が得られていない場合は，運用期間中におけ る巨大噴火の可能性は十分に小さいと判断できるものとする。なお，原子 力規制委員会は，平成２９年１２月１４日，実用炉規則，「実用発電用原子 炉及びその附属施設における発電用原子炉施設保安規定の審査基準」並び 10 に平成２９年火山ガイドにおいて気中降下火砕物濃度の計算方法を規定す るなどし，気中降下火砕物濃度の影響について，保安規定認可における審 査事項とすることとした。（以上につき，甲Ｂ２，５，乙Ｂ１３，１９，３ １，３２） イ 次に，火山事象の影響評価として，降下火砕物が最も広範囲に及ぶ火山 15 事象であるとし，その影響につき，①直接的影響と②間接的影響に分けて 確認事項を規定する。 ①直接的影響としては，ごく僅かな火山灰の堆積でも，原子力発電所の 通常運転を妨げる可能性があり，降下火砕物により，原子力発電所の構造 物への静的負荷，粒子の衝突，水循環系の閉塞及びその内部における摩耗， 20 換気系，電気系及び計装制御系に対する機械的及び化学的影響並びに原子 力発電所の周辺の大気汚染等の影響が挙げられ，また，降雨・降雪等の自 然現象は火山灰等の堆積物の静的負荷を著しく増大させる可能性がある とし，②間接的影響としては，降下火砕物は広範囲に及ぶことから，周辺 の社会インフラに影響を及ぼすとし，広範囲な送電網の損傷による長期の 25 外部電源喪失や原子力発電所へのアクセス制限事象が発生し得ることを 64 考慮する必要があるとする。 そして，直接的影響の確認事項としては，㋐降下火砕物堆積荷重に対し て，安全機能を有する構築物，系統及び機器の健全性が維持されること， ㋑降下火砕物により，取水設備，原子炉補機冷却海水系統，格納容器ベン ト設備等の安 影響の確認事項としては，㋐降下火砕物堆積荷重に対し て，安全機能を有する構築物，系統及び機器の健全性が維持されること， ㋑降下火砕物により，取水設備，原子炉補機冷却海水系統，格納容器ベン ト設備等の安全上重要な設備が閉塞等によりその機能を喪失しないこと， 5 ㋒外気取入口からの火山灰の侵入による換気空調系統のフィルタの目詰 まり，非常用ＤＧの損傷等による系統・機器の機能喪失がなく，中央制御 室における居住環境を維持すること，㋓必要に応じて，原子力発電所内の 構築物，系統及び機器における降下火砕物の除去等の対応が取れることを 挙げ，このうち，㋑については，堆積速度，堆積期間につき，類似火山の 10 事象やシミュレーション等に基づいて評価し，外気取入口から侵入する火 山灰の想定に当たっては，降灰継続時間を仮定して降灰量から気中降下火 砕物濃度を推定する手法又は数値シミュレーションにより気中降下火砕 物濃度を推定する手法を参照して推定した気中降下火砕物濃度を用い，こ れらは間接的な影響の評価にも用いるとする。（以上につき，甲Ｂ２，５， 15 乙Ｂ１３，１９） ⑹ 参加人に対する本件設置変更許可処分① ア 参加人は，平成２５年７月８日，平成２４年改正後の炉規法等並びに原 子力規制委員会規則・告示及び内規等により定められたいわゆる新規制基 準に対する適合性審査の申請として，本件各原子炉の設置変更許可申請（本 20 件設置変更許可申請①）をした。 参加人は，本件各原子炉に係る設置変更許可申請（本件設置変更許可申 請①）において，敷地付近への火山灰の分布として，姶良Ｔｎテフラが２ ０ｃｍ程度，ＤＫＰが１０ｃｍ程度とし，それ以外の火山灰層を成して厚 く分布する箇所は認められないとして，敷地における降下火砕物の最大層 25 厚を２０ｃｍ程度と設定していた。その後，参加人は，平 ２ ０ｃｍ程度，ＤＫＰが１０ｃｍ程度とし，それ以外の火山灰層を成して厚 く分布する箇所は認められないとして，敷地における降下火砕物の最大層 25 厚を２０ｃｍ程度と設定していた。その後，参加人は，平成２６年１０月 65 ３１日付け一部補正書（本件補正書）により，本件設置変更許可申請①を 一部補正し，姶良Ｔｎテフラについてはその給源である姶良カルデラにお いて姶良Ｔｎと同規模の噴火が発生する可能性は十分小さいと評価を変 更し，ＤＫＰについても，その給源である大山においてＤＫＰと同規模の 噴火が発生する可能性は十分に小さいとした上で，運用期間中の噴火規模 5 としては，繰り返し生じている噴出量数ｋ㎥以下の規模の噴火の中でも最 大である５ｋ㎥を考慮し，移流拡散モデルを用いた降下火砕物のシミュレ ーションを実施し，最大でも８ｃｍ程度の層厚と想定し，その他の降灰層 厚も１０ｃｍ以下であるとして，降下火砕物の最大層厚を１０ｃｍへと下 方修正した。（以上につき，甲Ｃ３，４） 10 イ 原子力規制委員会は，平成２７年２月１２日，参加人に対し，本件設置 変更許可申請①につき本件設置変更許可処分①をした。 ⑺ 原子力規制委員会によるバックフィット命令の運用方針 ア 原子力規制委員会は，平成２７年１１月１３日，平成２７年度原子力規 制委員会第４０回会議において， 「新たな規制基準のいわゆるバックフィッ 15 トの運用に関する基本的考え方」をバックフィットの運用に関する基本的 考え方として決定した。これは，新たな規制基準を既存の施設等に適用す る場合には，規制基準の決定後一定の期間を確保した施行日を定めるか， 又は，当該規制基準の施行後の経過措置として当該規制基準に対応するた めに必要な期間を設定することを基本とし，それらの期間は，原子力規制 20 委員会が，当該規制基準 期間を確保した施行日を定めるか， 又は，当該規制基準の施行後の経過措置として当該規制基準に対応するた めに必要な期間を設定することを基本とし，それらの期間は，原子力規制 20 委員会が，当該規制基準の新設・変更の安全上の重要性，被規制者が対応 するために必要な期間等を総合的に判断して，個別に設定し，安全上緊急 の必要性がある場合には，新たな規制基準の新設・変更に際し，当該規制 基準を即時に適用することもあり得，新たな規制基準の施行日又は経過措 置として必要な期間の満了後，その時点で適用される当該規制基準を満足 25 していない施設については，運転の前提条件を満たさないものと判断する 66 とするものであった。（乙Ｂ１６，１７） イ さらに，原子力規制委員会は，平成２８年６月２９日，「実用発電用原子 炉に係る新規制基準の考え方について」（平成３０年１２月１９日改訂）を 策定した。これは，バックフィット命令について，その要件該当性が認め られた場合には直ちにこれを発しなければならないものではなく，保安の 5 ために必要な限度において，その専門技術的裁量の下，個々の事例におけ る具体的事情を踏まえてバックフィット命令を発するか否か，発する場合 にいかなる内容の命令をどのタイミングで発するのか検討を要するもので あり，例えば，新設・変更された基準等の安全上の重要性，当該措置を命 ずることの必要性・緊急性，講ずべき措置の内容，発電用原子炉設置者の 10 対応の状況等を総合考慮した上で，当該命令の発令の要否並びにその時期 及び内容等を決することになるとするものであった。（乙Ｂ１） ⑻ 本件バックフィット命令に至る経緯 ア 原子力規制庁は，従前から，実用発電用原子炉における火山事象に係る 安全規制の高度化に向け，火山の活動可能性を評価するための手法を整備 15 （乙Ｂ１） ⑻ 本件バックフィット命令に至る経緯 ア 原子力規制庁は，従前から，実用発電用原子炉における火山事象に係る 安全規制の高度化に向け，火山の活動可能性を評価するための手法を整備 15 するために必要な知見の収集をする安全研究を行っており，その一環とし て，国立研究開発法人産業技術総合研究所（産総研）に対し，平成２６年 度から平成３０年度にわたり，「火山影響評価に係る技術的知見の整備」と 題する研究（安全研究）を委託した。産総研は，日本最大級の公的研究機 関として日本の産業や社会に役立つ技術の創出とその実用化等を行い，全 20 国１１か所の研究拠点で約２３００名の研究者が研究開発を行っており， その中の地質調査総合センターは，１８８２年に産総研の前身である地質 調査所が設置されて以来，日本で唯一の地質の調査のナショナルセンター として地質情報の整備に取り組んでいる機関であり，その中に活断層・火 山研究部門がある。 25 安全研究は，産総研の地質調査総合センター活断層・火山研究部門に所 67 属する山元孝広らによって行われたものであり，大規模・巨大噴火を起こ した事例のある火山を対象とし，同研究の一部として，平成２７年度から 平成２９年度にかけて，以下のとおり，大山の火山活動に係る研究が行わ れた（各年度の研究につき，以下「平成２７年度研究」などという。）。（以 上につき，甲Ｄ２，３７，３８，乙Ｄ３，４，６，７，３０，４０，乙Ｆ 5 １～４） 平成２７年度研究では，大山の過去２０万年間の噴火履歴及び大山を 起源とする降下火砕堆積物（ＤＮＰ等）の分布の見直しが行われ，これ らを基に大山のマグマ噴出量の再計算が行われ，新たに積算マグマ噴出 量の階段図（縦軸に噴出量，横軸に噴出年代を設定）が作成された。ま 10 た，国内主要火山の階段図を類型化 分布の見直しが行われ，これ らを基に大山のマグマ噴出量の再計算が行われ，新たに積算マグマ噴出 量の階段図（縦軸に噴出量，横軸に噴出年代を設定）が作成された。ま 10 た，国内主要火山の階段図を類型化した結果，マグマ噴出率は一定では なく上昇又は低下している事例の方が多いことが明らかになり，噴出率 上昇期にはマグマ供給系の変化が起きていることが多いことや，噴出率 低下期にはマグマ供給系の変化がほとんど起きていない傾向があること が明らかとなり，結論として，マグマ噴出量の階段図に噴出物の岩石学 15 的な検討を組み合わせて評価することが火山活動の将来評価では重要で あることが指摘された。 この際，１９８０年代の文献において京都府越畑盆地において層厚３ ０ｃｍのＤＮＰの降下火砕物の分布が確認されていること等が考慮され た。（以上につき，甲Ｄ３７，乙Ｄ４，３０） 20 平成２８年度研究では，平成２７年度研究の成果を受けて，火山活動 の将来予測に結び付けられるようなマグマ噴出率変化とマグマ組成変化 の関係が大山でも確認できるか否かを目的として，大山の代表的な噴出 物試料の全岩化学組成分析を実施し，岩石化学的な性質の時系列変化を 調査することとされた。その結果，ＤＫＰやＤＮＰといった大規模プリ 25 ニー式噴火が頻発した高噴出率期とその前後の低噴出率期とでは，特に 68 噴出物試料のＳｒ（ストロンチウム）／Ｙ（イットリウム）比に差異が あり，低噴出率期においてはＳｒ／Ｙ比が高いのに対し，高噴出率期に おいてはＳｒ／Ｙ比が低く，マグマ組成が異なっていることが示され， 大山の最後の噴火である三鈷峰溶岩・阿弥陀川火砕流堆積物のＳｒ／Ｙ 比は，低噴出率期に属する古期大山火山溶岩のＳｒ／Ｙ比と同程度に上 5 昇し，マグマ噴出率の低下に伴ってマグマ組成が変化したように見る 大山の最後の噴火である三鈷峰溶岩・阿弥陀川火砕流堆積物のＳｒ／Ｙ 比は，低噴出率期に属する古期大山火山溶岩のＳｒ／Ｙ比と同程度に上 5 昇し，マグマ噴出率の低下に伴ってマグマ組成が変化したように見るこ ともできるとされた。（甲Ｄ３８，乙Ｄ６） 平成２９年度研究では，大山の噴出物試料の全岩主成分及び微量成分 の追加分析が行われ，平成２８年度研究の分析精度を向上させ，各噴出 率期の火山噴出物について組成分析を行い，Ｓｒ／Ｙ比とＹの関係を比 10 較したところ，高噴出率期と低噴出率期のマグマ組成が異なり，最末期 の噴出物は低噴出率期と同程度であることが分かり，これは異なるＳｒ ／Ｙ比を持つ親マグマから分化したことを示しているとされた。また， Ｎｂ（ニオブ）はスラブ脱水による流体に入りにくい元素であり，反対 にＢａ（バリウム）は流体に入りやすい元素であることから，Ｎｂ／Ｙ 15 比とＢａの関係を比較すると，高噴出率期のものはＮｂ／Ｙ比の小さな 領域に，低噴出率期及び最末期のものはＮｂ／Ｙ比の大きな領域に分布 していることが分かった。 そして，高噴出率期と低噴出率期・最末期の噴出物の化学組成の違い としては，高温マントルの寄与が少ない場合，生産されるスラブメルト 20 の量は少なくなり，メルトの含水量も乏しくなるのに対し，高温マント ルの寄与が大きい場合は，生産されるメルトの量自体が大きくなり，高 噴出率期のＤＫＰやＤＮＰのような巨大なプリニー式噴火においてスラ ブメルト指標（Ｓｒ／Ｙ）が低下していることは，高温マントルの寄与 が大きかったと評価することができ，最末期に噴出量が急減し，Ｓｒ／ 25 Ｙ比が上昇して，噴火活動を停止したのは，約１０万年前から始まった 69 高温マントルの関与が約２万年前にほとんどなくなったことを意味する と考えられるとした。（乙 量が急減し，Ｓｒ／ 25 Ｙ比が上昇して，噴火活動を停止したのは，約１０万年前から始まった 69 高温マントルの関与が約２万年前にほとんどなくなったことを意味する と考えられるとした。（乙Ｄ７） イ 平成２９年６月６日，第２７回技術情報検討会（国内外の原子力施設の 事故・トラブルに係る情報に加え，最新の科学的・技術的知見を規制に反 映させる必要性の有無について整理し認識を共有することを目的とする原 5 子力規制庁の事務的な会議体）において，平成２７年度研究及び平成２８ 年度研究の概要等の説明がされ，この研究結果を踏まえた規制対応につい て，原子力規制委員会で議論することとされた。 そして，同月１４日，平成２９年度第１５回原子力規制委員会会合にお いて，「火山活動可能性評価に係る安全研究を踏まえた規制対応について 10 （案）」が報告された。これは，平成２７年度研究により，ＤＮＰの分布が 見直され，既存の知見である新編火山灰アトラスの分布と大きく異なり， その根拠となった層厚に関する既往文献データに不確実さが伴うものの， より東側にまで火山灰の分布範囲が示されており，その結果から，ＤＮＰ の噴出量については既知見と異なる可能性があること，大山火山は最後の 15 活動である約２万年前の噴出物のマグマ組成が低噴出率期と同程度であ ることを考慮すると，現在は低噴出率期に入ったことなどが示唆されてい るが，現時点で研究が継続中であり結論は得られていないことを踏まえ， 参加人に対し，ＤＮＰの火山灰分布について情報収集を行うことを求める ものであった。（以上につき，甲Ｃ６，乙Ｃ７，１０～１２，乙Ｆ５，弁論 20 の全趣旨） ウ 参加人は，平成３０年３月１日付けで，原子力規制庁に対し，ＤＮＰの 火山灰分布に関する情報収集結果を提出し，同月２８日，平成２９年度第 ７ ６，乙Ｃ７，１０～１２，乙Ｆ５，弁論 20 の全趣旨） ウ 参加人は，平成３０年３月１日付けで，原子力規制庁に対し，ＤＮＰの 火山灰分布に関する情報収集結果を提出し，同月２８日，平成２９年度第 ７５回原子力規制委員会会合において，上記情報収集結果の報告をした。 参加人は，越畑地点で確認されたＤＮＰの地層について，大山生竹噴火 25 によって一度に堆積した純層ではなく，河川等の流水の影響によって後か 70 ら堆積した再堆積層であるとしたが，原子力規制庁は，参加人が提出した 資料を分析し，この地層は純層の可能性がある又は可能性を否定すること ができないとして，越畑地点におけるＤＮＰの最大層厚は，山元孝広が平 成２９年の論文「大山火山噴火履歴の再検討」（地質調査研究報告６８巻１ 号１～１６頁）で引用している文献値（３０ｃｍ）よりやや小さい２６ｃ 5 ｍとみなすことが可能であるとし，これを受けて，原子力規制委員会によ って当該見解に対して議論が必要であれば公開の場で行うとの方針が示 された。（以上につき，乙Ｃ１３，１４，乙Ｄ３） エ その後，参加人から追加の調査結果が提出され，原子力規制庁及び参加 人は，平成３０年６月２９日及び同年１０月５日，意見交換会を実施した。 10 参加人は，越畑地点のＤＮＰの堆積状況について，火山灰を含む地層に 流水等の影響により移動して再堆積したものであり，降灰時の堆積状況が 保存されていないから降灰層厚としては評価できないと説明したが，原子 力規制庁は，参加人の主張を支持する科学的根拠を十分に確認することが できなかったため，参加人の協力を得て現地調査を実施することとした。 15 また，参加人は，上記同年１０月５日の意見交換会において，①降下火砕 物に対する裕度について，本件設置変更許可処分①における評価条件（積 雪荷重（１ 人の協力を得て現地調査を実施することとした。 15 また，参加人は，上記同年１０月５日の意見交換会において，①降下火砕 物に対する裕度について，本件設置変更許可処分①における評価条件（積 雪荷重（１００ｃｍ）と合わせて降灰層厚を考慮）を用いて許容層厚の評 価をした結果，本件各原子炉施設については，本件設置変更許可申請①に 対する審査が行われた際の構造強度評価結果を踏まえた裕度に係る計算 20 に基づいて行われた評価）では，建屋について，最小が２１ｃｍ程度，短 期の部材評価（一時的に作用する力を前提とした評価）は２８ｃｍ程度で あり，建屋以外について，復水タンクが１５ｃｍ程度であるが，実力評価 （除灰作業やタンクを防護している竜巻防護設備（架構とネット）へのシ ート設置の実施による降下火砕物への対処も考慮して行われる評価）では， 25 高浜原子力発電所３号機は７０ｃｍ，同４号機は１００ｃｍ以上対処可能 71 であり，また，②非常用ＤＧの吸気フィルタについて，改良型吸気フィル タが閉塞するまでの時間を約１００分，同吸気フィルタの取替えに要する 時間を約２０分と評価し，火山灰濃度がフィルタ閉塞時間に比例すること として，フィルタ閉塞時間をフィルタ取替時間で割った値を裕度とし，裕 度に１０ｃｍを掛けた値を許容層厚とすると５０ｃｍとなり，③同年５月 5 に気中降下火砕物濃度１．４ｇ／㎥（本件設置変更許可①時の想定層厚１ ０ｃｍを前提とした降下火砕物濃度）の火山灰に対応する改良型フィルタ を配備済みであると説明した（なお，改良型フィルタについては，これを 取り付けることにより，非常用ＤＧを運転しながらフィルタ取替え・清掃 が可能となる。）。（以上につき，乙Ｃ１５～２１，乙Ｅ６，丙Ｃ６，弁論の 10 全趣旨） 原子力規制庁及び参加人は，石渡委員（東京大学大学院理学 より，非常用ＤＧを運転しながらフィルタ取替え・清掃 が可能となる。）。（以上につき，乙Ｃ１５～２１，乙Ｅ６，丙Ｃ６，弁論の 10 全趣旨） 原子力規制庁及び参加人は，石渡委員（東京大学大学院理学系研究科博 士課程（地質学）を修了し，日本地質学会会長，米国地質学会フェロー等 の経歴を有する地質学の専門家）出席の下，同月２９日，越畑地点の現地 調査を実施した。そして，原子力規制庁は，越畑地点において，降下火山 15 灰層として１５ｃｍ程度の層厚，その上位に１０ｃｍ程度の風化帯が存在 し，この風化帯は降下火山灰層が風化又は植生による擾乱で土壌と混じり 合ったと解釈し得るから，規制の観点からこれも降下火山灰層として扱う こととし，越畑地点のＤＮＰ降灰層厚を２５ｃｍ程度として評価すること とした。また，原子力規制庁は，ＤＮＰの噴出量６．１ｋ㎥と，その倍の 20 １２．２ｋ㎥の２ケースでシミュレーション解析を実施し，後者の方が越 畑地点を含む七つの評価地点の層厚を概ね再現したことから，規制の観点 から，ＤＮＰの噴出規模を，既往の研究で考えられてきた規模を上回るＶ ＥＩ６規模（噴出量１０～１００ｋ㎥）と評価することとした。 （乙Ｃ２３， 乙Ｆ６） 25 上記の意見交換及び現地調査を踏まえて，原子力規制委員会は，同年１ 72 １月２１日，平成３０年度原子力規制委員会第４２回会合において，越畑 地点のＤＮＰの降灰層厚は２５ｃｍ程度であること，及びＤＮＰの噴出規 模は１０ｋ㎥以上と考えられること（本件新知見）を認定し，これを規制 に参酌することを確認した。（乙Ｃ２３） オ 原子力規制委員会の更田委員長及び石渡委員並びに原子力規制庁の長官 5 及び職員ら合計１１名は，平成３０年１２月６日，原子力規制委員会の委 員長室において，約５０分間の非公開の会合（本件会合）を行 オ 原子力規制委員会の更田委員長及び石渡委員並びに原子力規制庁の長官 5 及び職員ら合計１１名は，平成３０年１２月６日，原子力規制委員会の委 員長室において，約５０分間の非公開の会合（本件会合）を行った。 本件会合においては，「議論用メモ」と印字された資料に基づき，①特定 指導文書（特定の被規制者等に対し，その者の固有の事情に基づいて何ら かの作為又は不作為を要請するための文書）により設置変更許可申請を求 10 めることを前提として，同申請を促す場合の案（①案）と，②報告徴収命 令を発出することを前提として，許可の前提に変更が生じていることを原 子力規制委員会が認定しようとする場合の案（②案）が検討された。①案 には，特徴として現在の状態が基準に適合していないというポジション， 申請の時期に強制力のある期限を設けられないと記載され，②案には，特 15 徴として許可の前提と有意な差があると認定するまでは，原子力規制委員 会は基準の適合性については判断していないというポジション，報告徴収 については報告の時期に強制力のある期限を設けられる，追加の報告徴収 により炉規法４３条の３の２３の命令を発する道も残されていると記載 されていた。上記の検討において，更田委員長は，①案の方がすごくすっ 20 きりするが，法務上難しく，差止訴訟における基準不適合という論理を生 みやすいなどとして，本件では②案の方が正義である旨を述べた。（以上に つき，甲Ｃ９，２０，甲Ｆ９，１０，乙Ｂ１８，弁論の全趣旨） カ 原子力規制委員会は，平成３０年１２月１２日，平成３０年度原子力規 制委員会第４７回会合を開催し，同会合において，「大山火山の大山生竹テ 25 フラの噴出規模見直しに伴う規制上の対応について」と題する資料が配布 73 された。 上記資料では，本件新知見が認定され，これ 回会合を開催し，同会合において，「大山火山の大山生竹テ 25 フラの噴出規模見直しに伴う規制上の対応について」と題する資料が配布 73 された。 上記資料では，本件新知見が認定され，これは本件各原子炉施設におけ る敷地の降下火砕物の最大層厚に影響を与え，原子炉設置変更許可の評価 に用いた前提条件に有意な変更が生じる可能性があると考えられるから， 炉規法６７条１項の規定に基づき，参加人に対し，平成３１年３月３１日 5 を期限とする報告徴収命令をし，同年４月中を目途に，これに基づく規制 上の対応の要否及びその内容について改めて判断すること，当面の対応と して，大山は活火山ではなく，噴火が差し迫った状況にあるものではない ことを踏まえ，原子炉施設の停止は求めないこととされていた。 上記会合において，山中伸介委員（大阪大学工学部博士課程を修了し， 10 原子力工学，核燃料工学・材料分野の研究に取り組む専門家）は，原子炉 施設の停止は求めないこととする当面の対応は提案どおりで良い旨を述 べ，石渡委員は，原子力規制庁の見積もりとしてＤＮＰの噴出量１０ｋ㎥ 以上とあるが，これは一応の見積りであり，こだわるものではないが，こ れよりあまり大きくなることはないと言える旨を述べ，原子力規制委員会 15 は，当該資料に基づく方針のとおり決定した。なお，これに関する協議時 間は約５分間であった。 原子力規制委員会は，上記同日，参加人に対し，①越畑地点等７地点に おけるＤＮＰの降灰層厚（越畑地点は２５ｃｍ）に基づくＤＮＰの噴出規 模，及び②上記①の噴出規模を踏まえた不確かさケースも含めた降下火砕 20 物シミュレーションに基づく本件各原子炉を含む原子力発電所ごとの敷 地における降下火砕物の最大層厚について報告することを義務付ける報 告徴収命令（本件報告徴収命令）を発出した。 も含めた降下火砕 20 物シミュレーションに基づく本件各原子炉を含む原子力発電所ごとの敷 地における降下火砕物の最大層厚について報告することを義務付ける報 告徴収命令（本件報告徴収命令）を発出した。（以上につき，甲Ｃ２０，乙 Ｃ２４～２６，乙Ｆ６） キ 参加人は，本件報告徴収命令を受け，平成３１年３月２９日，原子力規 25 制委員会に対し，「核原料物質，核燃料物質及び原子炉の規制に関する法律 74 第６７条第１項の規定に基づく報告の徴収に対する報告」と題する書面（本 件報告書）を提出した。 参加人は，本件報告書において，①本件報告徴収命令に提示された７地 点に新たに文献調査等から得られた７地点を加えた合計１４地点におけ るＤＮＰの降灰層厚の情報を用いて，複数の等層厚線図を作成し，これら 5 の等層厚線図を基に複数の手法によりＤＮＰの降下火砕物の噴出量を算 出し（単一の閉じられた等層厚線から噴出量を求める方法として，Ｌｅｇ ｒｏｓ法では１．８ｋ㎥～３．４ｋ㎥，Ｈａｙａｋａｗａ法では５．８ｋ ㎥～１１．０ｋ㎥），このうち最大の１１．０ｋ㎥を採用してＴｅｐｈｒａ ２を用いた降下火砕物シミュレーションの結果，本件各原子炉施設の敷地 10 における降下火砕物の最大層厚は２１．９ｃｍと算出されたこと，②４０ 万年前以降，１０ｋ㎥以上の噴火を起こしているのはＤＮＰ（約８万年前） とＤＫＰ（約５．５万年前）の二つの噴火だけであり，その期間（約８～ ５．５万年前）以外では数ｋ㎥以下の噴火しか発生していないから，ＤＮ ＰとＤＫＰは高噴出率期に発生した一連の巨大噴火と考えられること，③ 15 平成２７年度研究の成果の一部として作成された産総研の山元孝広によ る論文（「大山火山噴火履歴の再検討」（２０１７））でも，大山は約１０万 年前からマグマ噴出量が大きくなり，約２万年前 こと，③ 15 平成２７年度研究の成果の一部として作成された産総研の山元孝広によ る論文（「大山火山噴火履歴の再検討」（２０１７））でも，大山は約１０万 年前からマグマ噴出量が大きくなり，約２万年前の三鈷峰噴火で活動を終 えたとされていること，④第四紀火山の発達史的分類では大山は第４期に 整理されており，第４期の噴出量は第１期～第３期に比べて少なく数ｋ㎥ 20 とされていること，⑤大山の地下構造からするとマグマ溜まりの可能性を 示唆する低速度領域は本件設置変更許可申請①時と同程度の２０ｋｍ以 深に位置しており，爆発的噴火を引き起こす珪長質マグマの浮力中立点の 深度７ｋｍより深い位置にあると評価されていること，以上のことから， 大山は現在数ｋ㎥規模の噴火しか起こらない段階にあり，ＤＮＰ・ＤＫＰ 25 噴火に至る活動間隔（約３０万年以上）はそれ以降の経過時間である約５． 75 ５万年と比べて十分な時間的余裕があると考えられ，原子力発電所の運用 期間中にＤＮＰ規模の噴火の可能性は十分低いと考えられると報告した。 （乙Ｃ２７，乙Ｄ３） ク 原子力規制庁は，本件報告書を受領後，同年４月５日，石渡委員出席の 下，参加人と「大山火山の大山生竹テフラの噴出規模に係る報告徴収結果 5 に関する会合」を開催した。 同会合において，原子力規制庁は，本件報告書のうち，ＤＮＰとＤＫＰ を一連の巨大噴火としていることは適切ではなく，ＤＫＰは突出して巨大 噴火並みに大きいことから，本件各原子炉の運用期間中にＤＫＰ規模相当 の噴火の可能性は十分低いと評価するが，繰り返し生じているＤＮＰを含 10 むその他の噴火を考慮することが適切であり，敷地における最大層厚が本 件設置変更許可①の１０ｃｍから２０ｃｍ前後の値に変更となり得るこ とから，少なくとも発電所の安全機能に影響を及ぼし得る火 含 10 むその他の噴火を考慮することが適切であり，敷地における最大層厚が本 件設置変更許可①の１０ｃｍから２０ｃｍ前後の値に変更となり得るこ とから，少なくとも発電所の安全機能に影響を及ぼし得る火山事象に係る 基本設計又は基本的設計方針に影響があり得ると考えられるとした。 これに対し，参加人は，本件各原子炉等について設置変更許可を申請す 15 るつもりはない旨回答した。（以上につき，乙Ｃ２８，３０） ケ 原子力規制委員会は，平成３１年４月１７日，平成３１年度原子力規制 委員会第４回会合（以下「平成３１年度第４回会合」という。）において， 本件報告書について議論した。 原子力規制庁は，本件報告書におけるＤＮＰの噴出規模１１．０ｋ㎥及 20 び参加人の原子力発電所ごとの敷地における降下火砕物の最大層厚（本件 各原子炉施設の敷地における降下火砕物の最大層厚は２１．９ｃｍ）がい ずれも議論の前提に足りるものと評価できる一方，参加人がＤＫＰとＤＮ Ｐを一連の噴火と評価していることは適切でなく，発電所の運用期間中の ＤＮＰ規模の噴火の可能性を考慮するのが適切であるとの見解を示した。 25 この点につき，石渡委員は，本件各原子炉施設の敷地における最大層厚 76 ２１．９ｃｍというのは本件新知見の越畑地点における最大層厚２５ｃｍ より小さく，移流拡散シミュレーションにおいて月平均の条件のうち最も 敷地に多くの火山灰が降る風を選んでいるが，規制上の値として採用する ような層厚を決めるに当たっては，敷地方向に風が向く場合のシミュレー ションもする必要があると考えている旨，大山は，気象庁の活火山リスト 5 に入っておらず，活火山に該当せず，原子力発電所の運用期間内に噴火が 発生する可能性は非常に低いと考える旨，火山灰の層厚が１０ｃｍから２ ０ｃｍ又はそれ以上に変更と ，大山は，気象庁の活火山リスト 5 に入っておらず，活火山に該当せず，原子力発電所の運用期間内に噴火が 発生する可能性は非常に低いと考える旨，火山灰の層厚が１０ｃｍから２ ０ｃｍ又はそれ以上に変更となると考えられるが，１ｍの積雪を想定して おり，火山灰の層厚が倍になったとしても積雪の重さに比べてかなり小さ いから，火山灰の層厚の増加は必ずしも大きな影響が出るものではなく， 10 すぐに原子炉を止めて工事を行う必要はない旨，ＤＫＰは非常に大きな噴 火であるが，それ以外を同列に扱うことはできず，ＤＮＰ規模の噴火は考 慮しなければならない旨を述べた。 更田委員長は，建物の荷重に関しては１ｍの積雪が考慮されており，こ れと比較すれば火山灰による荷重はずっと小さい旨，非常用ＤＧ等につい 15 ても層厚が倍になれば密度が倍になるから対策に影響があると考えられ る旨を述べ，山中委員は，本件設置変更許可①における火山灰の許容層厚 は最小でおよそ２０ｃｍであり，今回再評価された層厚程度のところまで は許容できる層厚であって，この層厚はかなり保守的な見積もりをしてい るから，直ちに建物が危険になり，本件設置変更許可①の評価を見直すと 20 いうものではないと考えられる旨，除灰作業については既に１０ｃｍに対 してプラントで対策するという規定を設けてあるが，倍になると見直す必 要がある旨，直ちにプラント停止等の対策を命じる必要性は感じず，少し 時間を置いて対策を講じればよい旨を述べた。続いて，更田委員長は，降 下火砕物に対する施設の裕度は，本件設置変更許可①において１０ｃｍを 25 想定していたが，その評価手法をそのまま適用しても本件各原子炉施設は 77 ２１ｃｍ程度まで許容されており，部材評価としては，火山灰の層厚が２ 倍，３倍程度になっても建物が潰れるわけではなく，多少塑 ていたが，その評価手法をそのまま適用しても本件各原子炉施設は 77 ２１ｃｍ程度まで許容されており，部材評価としては，火山灰の層厚が２ 倍，３倍程度になっても建物が潰れるわけではなく，多少塑性変形する領 域には入っているだろうと思われるが，破断に対しては大きな裕度があり， 荷重に関しては余り問題にならない旨，非常用ＤＧ等の火山灰対策はフィ ルタの交換頻度が倍になるので，参加人によると対処はできるということ 5 であるが，急ぐものではないものの，規制の範囲として影響の有無は考慮 すべきである旨を述べた。 伴信彦委員は，直ちに停止の必要はないということであるが，風向きを より保守的に評価すると最大層厚が少し大きな数字になり，本件設置変更 許可①の評価手法をそのまま適用した許容層厚を上回ってくるが，それで 10 も結論は変わらないか確認したところ，山中委員は，層厚が３０ｃｍ，４ ０ｃｍとなってくると部材評価までする必要がある旨を述べ，更田委員長 は，層厚が２０ｃｍから３０ｃｍ，３５ｃｍになったところで荷重による 影響によりクリフエッジ（安全上重要な機器等の機能喪失）に至るという ものではなく，非常用ＤＧ等に関しては比例関係があるので当然影響があ 15 る旨，しかし，層厚が変われば荷重も非常用ＤＧ等の火山灰対策も評価を やり直すべきであり，荷重が余り問題にならないというのは，対策の緊急 性に関して大きな影響を及ぼすものではないという意味である旨を述べ， 伴委員はこれを了解した。そして，更田委員長は，参加人が設置変更許可 申請をする意図がないようであるから，何らかのアプローチが必要であり， 20 しかるべき期間でステップの踏み方について検討する必要がある旨を述 べた。 そして，原子力規制委員会は，原子力規制庁の上記見解をいずれも了承 した。（以上につき，乙Ｃ２８ ローチが必要であり， 20 しかるべき期間でステップの踏み方について検討する必要がある旨を述 べた。 そして，原子力規制委員会は，原子力規制庁の上記見解をいずれも了承 した。（以上につき，乙Ｃ２８，２９） コ 原子力規制委員会は，令和元年５月２９日，令和元年度原子力規制委員 25 会第１０回会合を開催し，同会合において，「大山火山の大山生竹テフラの 78 噴出規模の見直しに係る今後の規制上のアプローチについて」と題する資 料が配布された。 上記資料では，①本件各原子炉施設の火山影響評価に係る基本設計又は 基本的設計方針において，その運用期間中に安全機能に影響を及ぼし得る 火山事象として最大層厚１０ｃｍの降下火砕物を設定していることは，１ 5 １ｋ㎥程度と見込まれるＤＮＰの噴出規模に鑑みると，設置許可基準規則 ６条１項の「想定される自然現象」の設定として明らかに不適当であり， 本件各原子炉施設は「想定される自然現象」に対して安全機能を損なわな い基本設計又は基本的設計方針を有するものであるといえないため，同項 への不適合が認められること，②大山は活火山ではなく噴火が差し迫った 10 状況にあるとはいえず，ＤＮＰの噴出規模の噴火による降下火砕物により 本件各原子炉施設が大きな影響を受けるおそれがある切迫した状況には ないから，直ちに原子炉の停止を求める必要はないと考えられること，③ 対応方針として，本件各原子炉施設の火山影響評価に係る基本設計又は基 本的設計方針は同項に適合していないと認められるため，炉規法４３条の 15 ３の２３第１項に基づき，令和元年１２月２７日までに，これに適合する よう基本設計又は基本的設計方針を変更し，同法４３条の３の８第１項の 設置変更許可申請をすることを命ずること，④「想定される自然現象」の 設定により影響を受ける基本設計 ２月２７日までに，これに適合する よう基本設計又は基本的設計方針を変更し，同法４３条の３の８第１項の 設置変更許可申請をすることを命ずること，④「想定される自然現象」の 設定により影響を受ける基本設計若しくは基本的設計方針又は保安上の 措置についても所要の手続を経て関係法令に抵触しないよう措置するこ 20 とが求められること，⑤命令に当たって参加人に対し弁明書の提出期限を 同年６月１２日として弁明の機会の付与をすることとされていた。 上記会合において，原子力規制庁の事務局職員は，平成３１年度第４回 会合において議論されたとおり，上記資料では直ちに原子炉の停止を求め る必要はないと記載していることを説明した。これに対し，伴委員は，基 25 本的な方針として異存はないが，設置変更許可の申請を令和元年末までと 79 することのみを要求しているが，その後はまた必要な措置を採るという理 解でよいか確認すると，原子力規制庁の事務局職員は，設置変更許可後， その内容の変更に応じて必要な工事計画認可の変更や保安規定の変更そ の他の措置をしてもらいたいと考えており，期間については，設置変更許 可申請があるとその審査の期間があり，本件各原子炉の他に大飯原子力発 5 電所，美浜原子力発電所も対象になり，それぞれ手続が異なる可能性もあ るから，期間や具体的な手続を縛るよりも，最も上位の設置変更許可につ いて明確に要求したと考えている旨を述べた。そして，原子力規制委員会 は，上記資料のとおり対応することを決定した。（以上につき，甲Ｃ１７， 乙Ｃ３０，３１） 10 サ 参加人は，令和元年６月１１日，原子力規制委員会に対し，弁明の機会 を付与されたが，弁明を行わず，同年１２月２７日までのできるだけ早い 時期に，設置変更許可申請を行うと通知した。 ⑼ 本件バックフィット命令の発出及 元年６月１１日，原子力規制委員会に対し，弁明の機会 を付与されたが，弁明を行わず，同年１２月２７日までのできるだけ早い 時期に，設置変更許可申請を行うと通知した。 ⑼ 本件バックフィット命令の発出及びその内容 ア 原子力規制委員会は，令和元年６月１９日，令和元年度原子力規制委員 15 会第１３回会合を開催し，同会合において，「大山火山の大山生竹テフラの 噴出規模の見直しに伴うその他の審査・検査の取扱いについて（案）」と題 する資料が配布された。 原子力規制庁の職員は，上記資料について，本件のように，基準の改正 はなく，基準に適合していると認識していた想定に新しい知見が入ってく 20 る場合，経過措置規定に相当する明示的な定めを置く法令上の仕組みがな いが，継続的安全向上を図るための技術的見地から考えると，猶予期間の 有無及び内容等については新知見を踏まえて法令等の新設・改正を行う場 合（平成２７年１１月１３日付け「新たな規制基準のいわゆるバックフィ ットの運用に関する基本的考え方」）と同様に考えるべきであり，新しい知 25 見が発見される都度スムーズに取り入れる方がよく，その都度審査・検査 80 を止めたり原子炉を停止したりする運用をすると，かえって新知見の取入 れが阻害されかねないから，ある程度の猶予期間を置いた方が良い旨，安 全上緊急の必要性がある場合には新知見を即時に適用することも同様で ある旨，ＤＮＰの噴出規模の見直しに係る設置変更許可をする時点で新た な想定の反映を完了させる期限として，層厚に基づいて工事計画認可や使 5 用前検査を完了させるべき期限を設定する旨を説明した。 上記の説明に対し，山中委員は，設置変更許可をする時点で見直しの影 響が確定すると考えられるから，その時点で経過措置期間が決定されると いう考え方でよく，経過措置の期限 き期限を設定する旨を説明した。 上記の説明に対し，山中委員は，設置変更許可をする時点で見直しの影 響が確定すると考えられるから，その時点で経過措置期間が決定されると いう考え方でよく，経過措置の期限まではその他の審査・検査はこれまで の許可を前提で進めることに問題はなく，原子力発電所の安全向上の観点 10 からはその方が適当である旨を述べ，伴委員は，今回の場合は停止を即刻 命じるような緊急性はないということが前提になっているから，今後のバ ックフィット案件については個別に対応していくことでよいか確認した。 更田委員長は，本件新知見については，原子力規制委員会及び原子力規制 庁が自ら行った安全研究の中で見直しをしたことが発端であるが，継続的 15 な改善のためには事業者自らが変化を言い出すことが期待され，それを原 子力規制委員会が認定すると基準不適合となるものの，それにより施設の 利用停止とするとおよそ事業者から新たな知見，改善を期待することが難 しくなるから，継続的な改善のためには，それによる不適合が即利用停止 ではないことが不可欠であることは明らかだろうと思う旨を述べた。石渡 20 委員は，今回の事案は火山灰の層厚の見直しということで，大山が活火山 ではなくて緊急の必要性がなく，今後のバックフィットの円滑な適用を考 えて，上記資料の案に賛成である旨を述べた。（以上につき，乙Ｃ３３，４ ９） イ 原子力規制委員会は，上記会合において，上記資料のとおり本件バック 25 フィット命令を発出することを決定し，上記同日，参加人に対し，これを 81 発出した。上記資料においては，本件バックフィット命令について，既許 可の火山事象に係る想定が不適当であることから基本設計又は基本的設計 方針の変更を命じたものであり，これが適切に履行されれば，設置変更許 可において想 料においては，本件バックフィット命令について，既許 可の火山事象に係る想定が不適当であることから基本設計又は基本的設計 方針の変更を命じたものであり，これが適切に履行されれば，設置変更許 可において想定すべき火山灰の層厚が決まり，後続の工事計画認可の審査 において層厚の変更が施設の安全機能にもたらす具体的影響の有無及び範 5 囲が確定し，使用前検査により実際の施設の状態について安全機能の有無 が確定することになるとされていた。（甲Ｃ１，乙Ｃ３２～３４，４９） ⑽ 本件バックフィット命令後の経緯 ア 本件バックフィット命令を受けて，参加人は，令和元年９月２６日，本 件各原子炉につき，ＤＮＰの噴出規模の見直しに伴う設置変更許可申請（本 10 件設置変更許可申請②）をした。 原子力規制委員会は，同年１０月１５日，原子力発電所の新規制基準適 合性に係る審査会合において，本件設置許可申請②に対する適合性審査を 開始し，設置許可基準規則６条１項及び２項は，想定される火山事象が発 生した場合においても安全施設の安全機能が損なわれないよう設計する 15 ことを要求していることから，ⅰ原子力発電所への火山事象の影響評価， 及びⅱ降下火砕物の影響に対する設計方針等（①降下火砕物に対して設計 上対処すべき施設を抽出するための方針，②降下火砕物による影響の選定， ③設計荷重の設定，④降下火砕物の影響に対する設計方針）の各項目につ いて審査を行った。（以上につき，乙Ｃ３，３５，３６，３８） 20 イ 参加人は，上記審査において，ⅰ（原子力発電所への火山事象の影響評 価）について，①本件各原子炉施設に影響を与える可能性のある設計対応 可能な火山事象として降下火砕物を抽出し，ＤＮＰを含めた大山の噴火履 歴及び噴出規模について整理した上で，②大山の将来の噴火の可能性につ いて，階段ダイヤ 各原子炉施設に影響を与える可能性のある設計対応 可能な火山事象として降下火砕物を抽出し，ＤＮＰを含めた大山の噴火履 歴及び噴出規模について整理した上で，②大山の将来の噴火の可能性につ いて，階段ダイヤグラムによる噴出率の変化，高噴出率期と低噴出率期の 25 化学組成の違い，地下構造の検討結果等に基づき，発電所運用期間中にＤ 82 ＫＰ規模の噴火の可能性は十分低く影響評価の対象外とし，ＤＮＰは高噴 出率期と低噴出率期の境界に当たるが，既往研究においては低噴出率期と 整理されていたことから，保守的に低噴出率期に発生した噴火とみなして 影響評価の対象とし，火山影響評価上，発電所運用期間中の考慮すべき噴 火規模としては，ＤＮＰの噴火の可能性を考慮し，その噴出量として１１ 5 ｋ㎥を想定し，これを考慮すべき最大規模の噴火とし，③Ｔｅｐｈｒａ２ を用いて噴出量１１ｋ㎥とした降下火砕物層厚をシミュレーションし，風 速，噴煙柱高度，岩石密度，軽石密度等について不確かさも考慮した複数 の検討をしたところ，全検討ケースにおける本件各原子炉施設の最大層厚 は２１．９ｃｍとなり，また，同様のシミュレーションにより越畑地点に 10 おける降灰実績２５ｃｍも再現できることを確認したとした。これに対し， 原子力規制委員会が，審査の過程において，越畑地点におけるＤＮＰの実 績層厚を２５ｃｍとし，大山から越畑地点及び本件各原子炉施設との距離 関係を踏まえて最大層厚を再評価するよう求めたことを受けて，参加人は， ④越畑地点の降灰層厚を２５ｃｍとして距離の比に応じて算定した層厚が 15 ２６．６ｃｍとなることも踏まえ，本件各原子炉施設の降灰層厚を２７． ０ｃｍと設定し，⑤降下火砕物の粒径及び密度については，文献調査及び 地質調査結果を踏まえ，粒径を１ｍｍ以下，乾燥密度を０．７ｇ／ｃ㎥， 湿潤密 ｍとなることも踏まえ，本件各原子炉施設の降灰層厚を２７． ０ｃｍと設定し，⑤降下火砕物の粒径及び密度については，文献調査及び 地質調査結果を踏まえ，粒径を１ｍｍ以下，乾燥密度を０．７ｇ／ｃ㎥， 湿潤密度を１．５ｇ／ｃ㎥と設定した。（乙Ｃ３，３５，３６，３８，４２， ４４，４５） 20 ウ また，参加人は，ⅱ（降下火砕物の影響に対する設計方針等）について は，降下火砕物の最大層厚の変更後においても，既許可処分である本件設 置変更許可①において妥当とされた本件設置変更許可申請①の内容から変 更しない旨の方針を示した。 具体的には，①降下火砕物に対して設計上対処すべき施設（以下「設計 25 対象施設」という。）を抽出するための方針については，降下火砕物の影響 83 を設計に考慮する施設として，発電用軽水型原子力施設の安全機能の重要 度分類型に関する審査指針（平成２年８月３０日原子力安全委員会決定） で規定されているクラス１，クラス２及びクラス３に属する構築物，系統 及び機器を抽出する方針とし，クラス１及びクラス２に属する施設で建屋 に内包される構築物，系統及び機器については，これらの施設を内包する 5 建屋，屋外に設置されている施設及び屋外に開口している施設並びに外気 から取り入れた屋内の空気を機器内に取り込む機構を有する施設を設計 対象施設とし，クラス３に属する施設及びその他の施設については，この うち降下火砕物の影響によりクラス１及びクラス２に属する施設に影響 を及ぼす可能性がある施設を設計対象施設とし，②降下火砕物による影響 10 の選定については，設計対象施設の安全機能に及ぼす影響として，直接的 影響及び間接的影響を選定するとされているところ，参加人は，降下火砕 物の特徴から荷重，閉塞，摩耗，腐食，大気汚染，水質汚染及び絶縁低下 を設定した上で，外気 象施設の安全機能に及ぼす影響として，直接的 影響及び間接的影響を選定するとされているところ，参加人は，降下火砕 物の特徴から荷重，閉塞，摩耗，腐食，大気汚染，水質汚染及び絶縁低下 を設定した上で，外気吸入の有無等の特徴を踏まえ，直接的影響の主な因 子として，構造物への静的負荷及び化学的影響（腐食），換気系，電気系 15 及び計装制御系に対する機械的影響（摩耗，閉塞），化学的影響（腐食） 等を選定し，間接的影響として，外部電源の喪失及び本件各原子炉施設へ のアクセスの制限といった本件各原子炉施設外で生じる影響を選定し，③ 設計荷重の設定については，降下火砕物に対する防護設計を行うために， 個々の設計対象施設ごとに応じて常時作用する荷重と運転時荷重を適切 20 に組み合わせ，火山事象以外の自然事象による荷重との組合せについては， 同時発生の可能性のある風（台風）及び積雪を対象とし，さらに，設計基 準事故時の荷重との組合せを適切に考慮する設計としているとし，④降下 火砕物の影響に対する設計方針については，直接的影響につき，㋐安全機 能を有する構築物等の健全性の維持（荷重）に対する設計方針として，設 25 計対象施設のうち降下火砕物が堆積する建屋及び屋外施設について，設計 84 荷重が許容荷重に対して構造健全性を失わず，安全機能を損なわない設計 方針とし，㋑安全上重要な設備の機能の維持に対する設計方針として，降 下火砕物による構造物への化学的影響（腐食），水循環系の閉塞，内部に おける摩耗及び化学的影響（腐食），電気系及び計装制御系に対する機械 的影響（摩耗，閉塞）及び化学的影響（腐食）等によって安全機能が損な 5 われないように設計するとし，㋒外気取入口からの降下火砕物の侵入に対 する設計方針として，屋外に連通する開口部を有する設計対象施設につい ては，降下火砕 化学的影響（腐食）等によって安全機能が損な 5 われないように設計するとし，㋒外気取入口からの降下火砕物の侵入に対 する設計方針として，屋外に連通する開口部を有する設計対象施設につい ては，降下火砕物が侵入し難い設計方針とするなどし，㋓降下火砕物の除 去等の対策として，設計対象施設に長期にわたり静的荷重がかかることや 化学的影響が発生することを避け，安全機能を維持するために，降下火砕 10 物の降灰時の特別点検，除灰等の対応を適切に実施する方針とし，間接的 影響につき，原子炉及び使用済燃料貯蔵槽の安全性を損なわないようにデ ィーゼル発電機及び燃料油貯油槽を備えるとし，７日間の連続運転により， 電力の供給を可能とする方針とした。 これに対し，原子力規制委員会は，審査の過程において，上記ⅱ①～④ 15 について本件設置変更許可申請①の内容から変更がないことを確認した 上で，参加人に対し，設計基準対象施設及び重大事故等対処施設（特定重 大事故等対処施設を含む。）について，降下火砕物の最大層厚の変更によっ て影響を受ける項目を整理した上で，降下火砕物の最大層厚以外の基本設 計又は基本的設計方針の技術的成立性について説明し，これらを変更する 20 必要がないことを示すよう求めたところ，参加人は，降下火砕物の最大層 厚の変更に伴い評価が必要となる影響因子は荷重及び閉塞であり，これら の観点から影響評価が必要な項目として，㋐施設を内包する建屋及び屋外 施設（設計対象施設である建屋及び屋外施設）に対する静的荷重の影響， ㋑屋外との接続のある施設（設計対象施設である屋外に開口している施設 25 のうち系統内へ直接降下火砕物が侵入・堆積する可能性のあるもの）に対 85 する閉塞の影響，㋒降下火砕物の除去に対する影響の３項目を抽出した上 で，以下のとおり，本件各原子炉施設に 設 25 のうち系統内へ直接降下火砕物が侵入・堆積する可能性のあるもの）に対 85 する閉塞の影響，㋒降下火砕物の除去に対する影響の３項目を抽出した上 で，以下のとおり，本件各原子炉施設に係る既存の設計及び工事計画認可 で確認した詳細設計（降下火砕物に対して構造健全性を維持することを確 認するための強度評価）等の評価実績を参考に簡易評価を行い，その結果， 建屋の構造健全性が維持されるなど安全機能を損なうおそれがないと評 5 価されたことを説明し，降下火砕物の最大層厚以外の基本設計又は基本的 設計方針に技術的成立性があるとして，本件設置変更許可処分①で妥当と された設計方針等を変更する必要がないとの方針を示した。 すなわち，㋐については，施設を内包する建屋（外部遮蔽建屋，外周建 屋，燃料取扱建屋，原子炉補助建屋，中間建屋，ディーゼル建屋及び燃料 10 取替用水タンク建屋），屋外施設（復水タンク，海水ポンプ）に対する降 下火砕物の堆積荷重（積雪による荷重の組合せを含む。以下同じ。）の影 響について，荷重又は応力（ある物体に対して外部から加えられた力に応 じてその物体内部に生じる力，又はその単位面積当たりの力）による簡易 評価を行ったところ，発生値が許容限界を下回ることなど（降灰層厚２７ 15 ｃｍに対し，建屋のうち許容層厚が最も低い燃料取扱建屋は４６ｃｍ，復 水タンクの許容層厚は４０．７ｃｍであり，海水ポンプにつき堆積荷重に より発生する応力は許容応力と比較して十分な裕度を有すること）から， 構造健全性は維持されるとの評価結果が得られたとし，㋑については，主 蒸気逃がし弁（蒸気発生器から蒸気を逃がす配管）等の大気開放部に対す 20 る閉塞の影響について，堆積荷重及び噴出力の評価を行ったところ，出口 配管内へ直接降下火砕物が侵入・堆積した場合でも，堆積荷重と 気逃がし弁（蒸気発生器から蒸気を逃がす配管）等の大気開放部に対す 20 る閉塞の影響について，堆積荷重及び噴出力の評価を行ったところ，出口 配管内へ直接降下火砕物が侵入・堆積した場合でも，堆積荷重と比較して 噴出力が十分に大きいことから，閉塞は生じず必要な機能は維持されると の評価結果が得られたとし，㋒については，建屋の屋根部，屋外タンク等 からの降下火砕物の除去作業について，降下火砕物の堆積量から作業量及 25 び作業時間の評価を行ったところ，３０日以内の除去が可能であり（作業 86 量約１８５４人日分を作業人数７８人で除し約２４日の所要日数），かつ， 除去した降下火砕物を保管する場所は十分な容量を有しているとの評価 結果が得られたとした。（以上につき，乙Ｂ１５，乙Ｃ３，８，４２，４ ６～４８） エ 本件設置変更許可申請②に対する審査中の令和２年１，２月頃，非公式 5 の会合である本件会合が平成３０年１２月６日に実施され，前記⑻オの① 案と②案のうち①案を退ける方針を決めたのに議事録を作らず，参加者に 配布した資料も回収・廃棄したとして，原子力規制委員会の透明性等を批 判する報道がされた。 更田委員長は，令和２年４月７日，衆議院環境委員会において，本件会 10 合はブレーンストーミングであり，意思決定をするものではなく，その中 では成案とはなり得ないような案も取り上げて，時には，事業者に足元を すくわれないためにも，事業者側の立場に立って考えてみるというような ことも行われる旨答弁した。また，更田委員長は，同年５月１９日，衆議 院原子力問題調査特別委員会において，同年４月７日と同様，本件会合は 15 ブレーンストーミングである旨答弁した。（以上につき，甲Ｆ９～１３，乙 Ｆ２３，２４） オ 本件設置許可申請②に対する適合性審査は，公開を原則として 会において，同年４月７日と同様，本件会合は 15 ブレーンストーミングである旨答弁した。（以上につき，甲Ｆ９～１３，乙 Ｆ２３，２４） オ 本件設置許可申請②に対する適合性審査は，公開を原則として必要に応 じて事業者から意見を聴取する審査会合が９回実施され，原子力規制庁の 審査担当者が事業者に対し，事実確認等を行うヒアリングが１６回実施さ 20 れたところ，参加人は，本件設置変更許可申請②について，令和３年１月 ２６日付け一部補正（関原発第５５５号）及び同年２月２６日付け一部補 正（関原発第５９８号）をした。 原子力規制委員会は，同年３月１７日，令和２年度原子力規制委員会第 ６５回会合において，前記アのⅰ（原子力発電所への火山事象の影響評価） 25 について，参加人が実施した設計対応可能な火山事象の影響評価について 87 は，火山ガイドを踏まえたものであり，文献調査，地質調査等により，本 件各原子炉施設への影響を適切に評価していることを確認したとし，また， 参加人が設定した降下火砕物の最大層厚等は，火山ガイドを踏まえたもの であり，最新の文献調査及び地質調査結果を踏まえ，降下火砕物の分布状 況，不確かさを考慮した降下火砕物シミュレーション結果及び越畑地点に 5 おけるＤＮＰの実績層厚と大山から本件各原子炉施設までの距離関係か ら総合的に評価し，適切に設定されていることから，妥当であると判断し， ⅱ（降下火砕物の影響に対する設計方針等）についても，参加人の前記ウ の設計基準対象施設及び重大事故等対処施設の降下火砕物の最大層厚以 外の基本設計又は基本的設計方針の技術的成立性についての㋐～㋒の説 10 明により，降下火砕物の最大層厚の変更後においても，それ以外の基本設 計又は基本的設計方針に技術的成立性があることから，降下火砕物の最大 層厚以外の基本設計又 の技術的成立性についての㋐～㋒の説 10 明により，降下火砕物の最大層厚の変更後においても，それ以外の基本設 計又は基本的設計方針に技術的成立性があることから，降下火砕物の最大 層厚以外の基本設計又は基本的設計方針を変更しないとの参加人の方針 は妥当であると判断し，本件設置変更許可申請②に係る本件各原子炉の審 査結果の案について炉規法４３条の３の８第２項において準用する同法 15 ４３条の３の６第１項各号のいずれにも適合しているものと認められる から，審査の結果の案を取りまとめることとし，原子力委員会及び経済産 業大臣の意見聴取を行うこと並びに審査書案に対する科学的・技術的意見 の募集を行うことを決定した。（以上につき，乙Ｃ３，４，３６，３８～４ ０，弁論の全趣旨） 20 カ 原子力規制委員会は，令和３年５月１９日，原子力委員会及び経済産業 大臣に対する意見聴取の結果を踏まえ，本件設置変更許可申請②に対する 設置変更許可処分（以下「本件設置変更許可処分②」という。）をした。 また，原子力規制委員会は，同日，本件設置変更許可処分②と併せて， 本件設置変更許可後に行われる設計及び工事の計画の認可その他の処分 25 並びに検査等の措置の今後の取扱いについて，①ＤＮＰの噴出規模の見直 88 しに係る設計及び工事の計画の認可，保安規定変更認可並びに使用前事業 者検査及び使用前確認（設工認等）の手続を完了させるべき期限は，本件 設置変更許可処分②から１年以降の最初の炉規法４３条の３の１６第１ 項の検査（定期事業者検査）において，原子炉を起動するために必要な検 査を開始する日とする，②上記①の期限までにＤＮＰの噴出規模の見直し 5 に係る設工認等の手続が完了していない発電用原子炉施設は，運転の前提 条件を満たさないものと判断する，③上記①の期限前に行われるその他の する日とする，②上記①の期限までにＤＮＰの噴出規模の見直し 5 に係る設工認等の手続が完了していない発電用原子炉施設は，運転の前提 条件を満たさないものと判断する，③上記①の期限前に行われるその他の 設工認等及び定期事業者検査については，従前の火山事象に関する想定を 前提として規制基準への適合性を判断するとした。（以上につき，乙Ｃ３７， ４０，４１） 10 キ 原子力規制委員会は，令和３年５月１９日，本件設置変更許可処分②の ほかに，本件各原子炉と同じ敷地内に設置されている高浜原子力発電所１ 号機及び２号機（電気出力は各８２．６万ｋＷ）についても，本件バック フィット命令に対応する設置変更許可処分（以下「高浜１，２号機設置変 更許可処分」という。）をした。 15 上記許可処分に係る審査において，参加人は，火山事象による影響が発 生し又は発生する場合における原子炉施設の保全に関する措置について， 降下火砕物の最大層厚の変更後においても技術的成立性があるため，高浜 １，２号機設置変更許可処分後に保安規定の変更はしないとしたのに対し， 原子力規制委員会は，①変更後の最大層厚（２７ｃｍ）から推定した気中 20 降下火砕物濃度（３．７８ｇ／㎥）で非常用ＤＧの改良型フィルタの性能 試験を実施した結果，フィルタ取替えまでの時間間隔を短縮する必要があ るが，保安規定で定めるフィルタ取替え及び清掃の作業に要する時間を変 更する必要はないとの評価結果が得られたこと，②火山影響対策に使用す る屋外施設に対する静的荷重の影響について，荷重による評価の結果，発 25 生応力は許容値を下回ることから，構造健全性は確保されるとの評価結果 89 が得られたこと，③非常用ＤＧの改良型フィルタの取替えができないと仮 定した場合，フィルタの閉塞により電動補助給水ポンプが機能喪失する時 間 ことから，構造健全性は確保されるとの評価結果 89 が得られたこと，③非常用ＤＧの改良型フィルタの取替えができないと仮 定した場合，フィルタの閉塞により電動補助給水ポンプが機能喪失する時 間が早まるものの，蒸気発生器補給用仮設中圧ポンプを用いた蒸気発生器 への注水により蒸気発生器の水位が維持されること等から，炉心冷却は可 能であるとの解析結果が得られたこと，以上の事項を確認できたことから， 5 現行の保安規定に定める措置により，降下火砕物の最大層厚の変更後にお いても原子炉施設の保全のために必要な活動を行うことが可能であり，保 安規定を変更しないとの参加人の方針は妥当であると判断した。（以上に つき，甲Ａ１，乙Ｃ３７，４１，丙Ｃ８） ク 参加人は，令和３年７月１日，本件各原子炉施設について，設計及び工 10 事の計画の認可申請（本件設計工事認可申請）並びに保安規定変更認可申 請（本件保安規定変更認可申請）をした。 参加人は，本件設計工事認可申請において，①本件各原子炉施設の降下 火砕物の最大層厚を２７ｃｍ，粒径１ｍｍ以下，密度０．７ｇ／ｃ㎥（乾 燥状態）～１．５／ｃ㎥（湿潤状態）とし，②設計基準対象施設（設置許 15 可基準規則２条１項７号），重大事故等対処施設（同項１１号）及び特定重 大事故等対処施設（同項１２号）を評価対象施設とし，③層厚変更により 評価が変わる影響因子として荷重を抽出し，建屋につき，層厚変更による 荷重の増加に伴い，従来の簡易の評価手法では保守的に設定される基準値 を超える場合があることから，至近の審査実績を踏まえ評価手法を変更す 20 ることとし，④部材ごとに常時作用する荷重及び降下火砕物等堆積による 鉛直荷重の和により発生する応力が短期許容応力度を超えないことを評価 し，評価対象施設について，降下火砕物，積雪及び風による荷重 0 ることとし，④部材ごとに常時作用する荷重及び降下火砕物等堆積による 鉛直荷重の和により発生する応力が短期許容応力度を超えないことを評価 し，評価対象施設について，降下火砕物，積雪及び風による荷重に対し， いずれも裕度があり，構造強度評価上問題がないことを確認したとしてい る。 25 また，参加人は，本件保安規定変更認可申請において，①平成２９年火 90 山ガイドに記載された「降灰継続時間を仮定して降灰量から気中降下火砕 物濃度を推定する手法」を参考にして，本件各原子炉施設における気中降 下火砕物濃度を評価し，運用期間中に想定される降下火砕物（２７ｃｍ） が２４時間（降灰継続時間）で堆積すると仮定した上で，降下火砕物の粒 径ごとの堆積速度と粒径ごとの終端速度から算出される粒径ごとの気中濃 5 度を求め，その総和から気中降下火砕物濃度を３．７８ｇ／㎥と評価した。 そして，②非常用ＤＧの改良型フィルタの取替運用への影響につき，フィ ルタ性能試験による閉塞時間（許容差圧到達時間）を１９１分と確認した が，その最大捕集容量から保守的に設定した基準捕集容量に到達する時間 を９４分とし，これに対し，フィルタ取替時間（２０分）を考慮したフィ 10 ルタ取替えの着手時間を７０分と設定し，フィルタ清掃試験により，６０ 分の清掃時間で対応し，これを２４時間における繰返し清掃が可能であり， フィルタの性能が十分確保できていることを確認したから，これについて の保安規定の変更はなく，また，③電源車の移動先はより頑強な燃料取扱 建屋に変更し，これに伴い一部作業の要員数及び想定時間を変更する旨の 15 保安規定を変更するなどの説明をした。なお，上記のフィルタの閉塞時間 １９１分については，従前は強制的に流れの乱れを発生させることにより フィルタに流入する火山灰の「はたき落とし を変更する旨の 15 保安規定を変更するなどの説明をした。なお，上記のフィルタの閉塞時間 １９１分については，従前は強制的に流れの乱れを発生させることにより フィルタに流入する火山灰の「はたき落とし効果」を期待してフィルタ入 口と出口を互い違いに半分塞ぐラビリンス板を取り付ける設計であったが， ラビリンス板があるとフィルタの表面積が半分になり，フィルタ流速が２ 20 倍速くなることから，ラビリンス板を取り外して確認したものである。ま た，２０分以内に取替え，その後６０分以内に清掃を行う場合は取替え４ 名／ユニットで行い，清掃はそのうち２名／ユニットで行うとしているが， 取替え・清掃を合わせて２０分以内に実施する場合は５名／ユニットで行 うとしている。（以上につき，甲Ｃ２５，２６，乙Ｃ５０，丙Ｃ１，２，５， 25 ７） 91 ⑾ 火山についての知見 ア 噴火の原理等 地球表層部は，十数枚のプレート（地球の表面を取り巻く厚さ約１０ ０ｋｍの硬い岩石の層であり，地殻と低温の上部マントルを含む。）で覆 われており，これらのプレートが地球の表面上を移動したり衝突したり 5 しており，火山の大部分は，このプレートの沈み込みによりその境界に 沿って形成される。プレートが沈み込む際，プレート上部の海洋地殻に は多くの水が含まれており，これが脱水する温度・圧力条件まで沈み込 むと水を放出し，その水と大陸地殻内のマントルとが反応することによ りマントル内の岩石の融点が降下するため，岩石を溶解する温度・圧力 10 条件を満たす領域でマグマが生成される。そして，マグマ（液体）は， 周囲の地殻（固体）との密度差から地表方向へ上昇し，周囲の密度と釣 り合うところでマグマ溜まりを形成し，マグマ溜まりから供給されたマ グマが地表に到達して噴出し，火山が形成されると考えられている ）は， 周囲の地殻（固体）との密度差から地表方向へ上昇し，周囲の密度と釣 り合うところでマグマ溜まりを形成し，マグマ溜まりから供給されたマ グマが地表に到達して噴出し，火山が形成されると考えられている。（乙 Ｂ１，乙Ｄ１１） 15 火山の噴火は，地下で生成されたマグマが地表に噴出することによっ て生じるものであり，そのマグマは地下に形成されたマグマ溜まりから 供給される。マグマの物理的性質，粘性や密度は，マグマが移動する際 の速度や噴火の激しさと密接に関係するため，火山活動を理解する上で 重要なパラメータであり，一般的に，玄武岩質マグマは，温度が高く， 20 粘性が低い場合が多いが，珪長質マグマ（流紋岩質マグマ及びデイサイ ト質マグマ）は，低温で粘性が高いため，長い年月をかけて大量のマグ マを蓄積しやすく，大規模なマグマ溜まりを形成して噴火を起こす巨大 噴火は，一般に珪長質マグマによるものとされている。珪長質マグマは， 粘性が高いことにより，噴火した際にはプリニー式噴火（噴煙柱を高く 25 形成するもの）を引き起こすとされている。（乙Ｄ８，１１，１７，２０， 92 ２１） マグマが噴火可能な状態にあるかどうかは，マグマに含まれる結晶量 の割合に左右されると考えられている。結晶量の割合が５０％程度以上 のマグマはマッシュといい，そのままでは噴火できないところ，実際の マグマ溜まりは大部分がマッシュ状であるため，その状態では噴火でき 5 ないが，粒間のメルト（完全に溶融したマグマ）が分離・集積したり， 高温マグマ等の注入によってマッシュが溶融したりすることなどにより 噴火に至るとされ，この再活性化は数か月～数十年という比較的短期間 で起こるという見解もある。（甲Ｄ２５，乙Ｄ２２～２４） マグマの発泡や噴火は，マグマに含まれる水の量にも左右されると考 などにより 噴火に至るとされ，この再活性化は数か月～数十年という比較的短期間 で起こるという見解もある。（甲Ｄ２５，乙Ｄ２２～２４） マグマの発泡や噴火は，マグマに含まれる水の量にも左右されると考 10 えられており，マグマが地下深部のような高い圧力下にあると，水はマ グマに溶け込めるが，マグマの上昇による減圧等が起こると，その水が 水蒸気となってマグマから分離し，マグマが発泡し，そうすると，その 泡を含めたマグマの体積が増加し，マグマ溜まりの圧力が増加すること で，上部の岩石を破壊し，噴火に至るとされている。（乙Ｄ１１，２０， 15 ２５） イ 噴火予測 火山の諸現象を解明するための調査手法には様々な手法があるが，代 表的な手法として，①地質学的調査手法，②岩石学的調査手法及び③地 球物理学的調査手法がある。 20 ①地質学的調査手法は，地層の現地調査を行って火山噴出物（火山岩） の種類，堆積物分布範囲，噴出量及び各地層の堆積順序を確認したり， 各地層における堆積物の放射年代等を調査したりすることにより，火山 噴出物が噴出し堆積した年代を推定して，当該火山における噴火履歴を まとめるなどの研究を行う火山地質学の手法を用いるものであり，個々 25 の火山におけるマグマ供給系ごとに検討される過去の噴火履歴を把握するこ 93 とにより，現在の活動状況や将来の活動状況を推定することができる場合が あり，地質学的な調査結果については，縦軸に噴出量，横軸に噴出年代を 設定した階段ダイヤグラム（階段図）を作成して噴火履歴を示し，これ を分析して，火山活動の傾向や将来の活動可能性を評価する。 ②岩石学的調査手法は，岩石の性質・産状・相互関係・成因等を研究 5 する火山岩石学を利用するものであり，火山噴出物の岩石学的調査（偏 光顕微鏡を用いた観察，主成分 向や将来の活動可能性を評価する。 ②岩石学的調査手法は，岩石の性質・産状・相互関係・成因等を研究 5 する火山岩石学を利用するものであり，火山噴出物の岩石学的調査（偏 光顕微鏡を用いた観察，主成分・微量元素組成分析等）を行うことによ り，活動したマグマの特徴，地下におけるマグマの成因，火山活動の履 歴等を推定するものである。 ③地球物理学的調査手法は，物理学的方法により地球を研究する地球 10 物理学を利用するものであり，火山に関する調査手法として，地震波の 観測により地下の地震波速度構造を解析することにより，マグマ溜まり の位置等を推定する地震波トモグラフィ法などがある。地震波トモグラ フィ法は，地震が発生し，震源から発生した地震波が地表まで伝わる途 中に存在する物質の性質（岩盤等の剛性率や密度）によって地震波の伝 15 わる速度が異なり，その速度の違いを把握することによって，当該物質 の場所や性質を推定することが可能となる地下の地震波速度構造解析技 術である。熱水やマグマ等の液体が多く含まれている岩盤等を通るとき は地震波の速度が遅くなるため，地震波到達時間に遅延等の異常がみら れる場合，地下に低速度領域があることが推測され，マグマ溜まり等の 20 低速度領域の原因が存在する可能性がある。（以上につき，乙Ｂ１，乙Ｄ １５，１９，２４，弁論の全趣旨） 噴火が起こる前には，マグマが地下の一定の深さに定置するという考 え方が火山学において受け入れられているが，その中で，マグマの密度 が周囲の岩石と均衡すればその均衡した深さでとどまるという原理に依 25 拠する見解があり，これは，マグマは地球内部の密度構造に支配されな 94 がら，浮力によって上昇・移動し，マグマの密度が地殻の密度と釣り合 う深さ（浮力中立点）にマグマ溜まりができるとするものである 見解があり，これは，マグマは地球内部の密度構造に支配されな 94 がら，浮力によって上昇・移動し，マグマの密度が地殻の密度と釣り合 う深さ（浮力中立点）にマグマ溜まりができるとするものである。我が 国では，マグマ活動の中心的役割を果たす玄武岩質（粘性が低く，高温 で，密度が高い）のマグマ溜まりが地下１０～１２ｋｍを浮力中立点と して存在し，その上層に珪長質（粘性が高く，低温で，密度が低い）の 5 マグマ溜まりが生成されると，そのマグマ溜まりが更に浅所の浮力中立 点に移動するとの考え方が示されている。 もっとも，マグマ溜まりの位置について，実際はそう単純ではなく， マグマ溜まりがシル（水平方向に薄く広がった貫入マグマ）の集合体で ある場合には，浮力よりもむしろ，地殻内のレオロジー（流動学）や剛 10 性のコントラスト，応力場などがマグマの定置深度を支配するらしいと の見解がある。（以上につき，甲Ｄ２５，乙Ｄ８，９，２０，２２，２３） 火山噴火予知連絡会の会長であった藤井敏嗣東京大学名誉教授は，平 成２８年１１月１６日受付の論文「わが国における火山噴火予知の現状 と課題」において，常時監視観測が行われている活火山における火山噴 15 火予知は，１９９８年の段階において，①観測データの変化から火山活 動の異常を検出して噴火の可能性を警告する，②観測データの解釈に基 づいて火山の状態を評価し，過去の噴火事例も考慮して噴火の発生や推 移を定性的に予測する段階にあるものと評価されたが，現在までこの状 況に本質的変化はなく，部分的に噴火の物理モデルに基づいて噴火の推 20 移を予測する試みも行われるようになっているが，地下のマグマ供給系 の状況を的確に把握できているとはいい難く，階段ダイヤグラム（階段 図）による噴火時期の予測はマグマ供給量又は噴火噴出物放出率が 20 移を予測する試みも行われるようになっているが，地下のマグマ供給系 の状況を的確に把握できているとはいい難く，階段ダイヤグラム（階段 図）による噴火時期の予測はマグマ供給量又は噴火噴出物放出率が一定 であることが必要条件であるが，これが長期的に成立する保証はなく， 噴出物量や噴火年代についても大きな誤差があることから，数万年レベ 25 ルの噴火履歴から原子力発電所の稼働期間である数十年単位の噴火可能 95 性を階段ダイヤグラムで議論すること自体に無理があり，火山噴火の長 期予測に関しては，その切迫度を測る有効な手段は開発されていないと する。また，藤井名誉教授は，地震波トモグラフィ法について，最近の 反射法であればある程度深いところまで読めるかもしれないが，人工地 震では数ｋｍ位の深さまでしか届かないから，マグマ溜まりまで届かず， 5 日本ではノイズも多くて解析は簡単ではないと述べている。国立研究開 発法人防災科学技術研究所火山研究推進センターのセンター長となった 中田節也東京大学名誉教授も，平成２９年７月の公開講座において，火 山噴火予知の段階について同様の見解を述べており，巽好幸神戸大学名 誉教授は，平成３０年７月に寄稿した論稿において，現時点ではマグマ 10 溜まりを把握することは困難であり，マグマ溜まりの位置や大きさ，形 を正確に捉えた例はなく，これを目指した観測は始まったばかりである と指摘している。（甲Ｄ２６～２９，３１） ウ 降下火砕物の影響 噴火が発生すると，火砕物は，噴煙柱として立ち上り，噴煙柱と周囲 15 の密度が釣り合った付近で噴煙は水平へ傘状に広がるが，重力と空気抵 抗が釣り合う速度（終端速度）に達すると落下し始め，小さい粒子ほど 終端速度は小さく遠くまで運ばれる。日本列島を含む中緯度地帯の上空 には，地球規模の大気循環 で噴煙は水平へ傘状に広がるが，重力と空気抵 抗が釣り合う速度（終端速度）に達すると落下し始め，小さい粒子ほど 終端速度は小さく遠くまで運ばれる。日本列島を含む中緯度地帯の上空 には，地球規模の大気循環により西風である偏西風が常に吹いており， 降下火砕物は規模の大きな噴火ほど強い西風に送られ，火山の東側に分 20 布すると考えられており，日本の後期第四紀（約１３万年前以降）テフ ラの場合は１２０例中８４％がそのような分布域である。（乙Ｄ２７，２ ８） 火山灰の密度は，乾燥状態で概ね１ｇ／ｃ㎥程度であるが，湿潤状態 になると１～２ｇ／ｃ㎥と，乾燥時より密度が増加し，湿り気を帯びた 25 新雪（０．１～０．２ｇ／ｃ㎥）の１０倍程度の密度である。火山灰は， 96 乾燥時には絶縁体であるが，水を含んで湿った状態になると，火山ガス 成分や火山灰に含まれる塩基類によって通電性を持つことがあり，湿っ た火山灰が電柱の碍子等に付着した場合，碍子部分の絶縁性が弱くなり， 閃絡等による停電等が起こることがあるほか，火山灰から硫化イオン（Ｓ Ｏ₄²⁻）が溶出すると，金属腐食の要因となる。火山灰の融点は約１００ 5 ０℃であり，航空機用ガスタービンのエンジン燃焼度（１４００℃以上） で火山灰が溶融し，その後，冷えてタービンブレード等に付着するため， 飛行中のエンジン停止等異常の原因となる。（甲Ｄ６） Ｔｅｐｈｒａ２は，風による移動（移流）と空中で勝手に拡がる現象 （拡散）を盛り込んだ「移流拡散モデル」を用いたシミュレーションコ 10 ードである。噴煙柱高さ，噴出量，粒子の粒径，給源火口の座標，拡散 係数，見かけ渦拡散係数，岩片の密度，軽石の密度，地形データ，標高 ごとの風速・風向等の多数のパラメータを入力することにより，降灰範 囲及び降灰量が得られ，各地点の降下火砕物の堆積 給源火口の座標，拡散 係数，見かけ渦拡散係数，岩片の密度，軽石の密度，地形データ，標高 ごとの風速・風向等の多数のパラメータを入力することにより，降灰範 囲及び降灰量が得られ，各地点の降下火砕物の堆積量及び粒径分布のデ ータが同時に出力される。Ｔｅｐｈｒａ２は，垂直に上昇する噴煙中か 15 ら粒子が離脱するというモデルに基づいており，噴煙中の傘型領域から の落下は盛り込んでおらず，開発者によれば，大気を水平方向の層に分 け，その層の中では風速と風向が一定であると仮定し，各層間で風速と 風向が変化するようにして，モデルを単純化しているため，小規模な噴 火には有効であるが，規模の大きい噴火や風の変化が激しい場合には， 20 現実をうまく表現できない可能性が高いとされる。 （甲Ｄ３６，乙Ｄ３９， 弁論の全趣旨） ⑿ 大山についての知見 ア 大山は，西南日本弧（ユーラシアプレート（大陸プレート）の下にフィ リピン海プレート（海洋プレート）が沈み込むことによって形成されたも 25 の）上に存在する火山であり，アダカイト（沈み込んだ海洋地殻が部分溶 97 融して形成されたと考えられる安山岩，デイサイト，流紋岩等の火成岩類） 質火山岩が見られる。大山は，鳥取県西部にある東西約３５ｋｍ，南北約 ３０ｋｍの大型の第四紀（約２５８万年前から現在までの期間）デイサイ ト質複成火山（同じ火口から何度も噴火を繰り返し，火山体を成長させる タイプの火山）であり，本件各原子炉の敷地から約１８０ｋｍ，美浜原子 5 力発電所３号機の敷地から約２２０ｋｍ離れた場所に位置する。 大山では，約６万年前に国内で最大規模のプリニー式噴火である倉吉降 下火砕物（ＤＫＰ）が，約８万年前に生竹降下火砕物（ＤＮＰ）がそれぞ れ噴出し，最末期の噴火は約２万年前であり，それ以降は噴火の記録がな い。大山は ６万年前に国内で最大規模のプリニー式噴火である倉吉降 下火砕物（ＤＫＰ）が，約８万年前に生竹降下火砕物（ＤＮＰ）がそれぞ れ噴出し，最末期の噴火は約２万年前であり，それ以降は噴火の記録がな い。大山は，４０～６０万年前にかけて溝口凝灰角礫岩という合計噴出量 10 約５０ｋ㎥の噴出物があったが，これは長期間にわたる噴出物が２次的に 泥流等として流動・堆積したものとされる。（乙Ｃ３６，乙Ｄ３，１３，１ ６，４１，４２，弁論の全趣旨） イ 大山は，火山噴火予知連絡会が平成１５年に「概ね過去１万年以内に噴 火した火山及び現在活発な噴気活動のある火山」として定義し直した１１ 15 １の活火山に選定されておらず，また，同連絡会が「火山防災のために監 視・観測体制の充実等の必要がある火山」として選定し（４７火山），同連 絡会の下に設置された「火山観測体制等に関する検討会」の提言により追 加された（３火山），２４時間体制で常時観測・監視が行われている５０火 山には含まれていない。（乙Ｄ１，２） 20 ウ 大山については，平成２３年の文献において，周辺の地下構造について 地震波トモグラフィ法による検討を行った結果，低速度領域及び低周波地 震の存在から，大山の西方２０ｋｍ以深にマグマ溜まりが存在する可能性 が示唆されている。この研究を更に進めた平成３０年の文献においても， 大山の地下深部の低速度領域の存在が示されているが，その深度は平成２ 25 ３年のものと同程度とされている。（乙Ｃ２７，乙Ｄ１０） 98 エ 安全研究を行った山元孝広らは，平成２７年度研究から平成２９年度研 究までの研究結果を基に，岩石学，地球化学等に関する学術雑誌（Ｌｉｔ ｈｏｓ）において論文であるYamamoto and Hoang（２０１９）を発表した。 同論文は，大山アダカイトは高カリウム群と低 究までの研究結果を基に，岩石学，地球化学等に関する学術雑誌（Ｌｉｔ ｈｏｓ）において論文であるYamamoto and Hoang（２０１９）を発表した。 同論文は，大山アダカイトは高カリウム群と低カリウム群に分けられ，高 カリウム群はＴｉＯ２，Ｓｒ，Ｂａ，Ｎｂ及びＬａ含有量が高く，Ｓｒ－Ｎ 5 ｄ－Ｐｂ同位体組成において枯渇しており，低カリウムアダカイトは下部 地殻同化作用の度合いが高いことが示され，低カリウムアダカイトは１０ 万年前から２万７６００年前の高噴出率期に噴出した一方，高カリウムア ダカイトはこの期間の前と後に噴出しており，この相関関係は，高噴出率 期の地殻へのマグマ貫入比率が増加したことによって下部地殻同化作用の 10 度合いが大きくなった結果であると考えられ，高噴出率期の後，噴火活動 も下部地殻同化作用も減少し，噴火活動は２万０８００年前に停止したと する。（乙Ｄ３６，弁論の全趣旨） ⒀ 放射線による影響等について ア チェルノブイリ原子力発電所事故について 15 ＩＡＥＡが作成したチェルノブイリ原子力発電所事故に伴う放射性セ シウムの土壌濃度マップ（事故発生後３年８か月後）によれば，昭和６１ （１９８６）年４月２６日のチェルノブイリ原子力発電所事故によって放 出された放射性物質による汚染が４万Ｂｑ／㎡以上となった地域は，最も 遠くて約１８００ｋｍにまで広がった。 20 ソビエト社会主義共和国連邦が１９９１年末に消滅した後，ロシア，ウ クライナ及びベラルーシ（ロシア等）は，それぞれ自国の法律を制定し， チェルノブイリ原子力発電所事故による被ばく量が年間５ｍＳｖ以上（セ シウム１３７が５５万５０００Ｂｑ／㎡以上）と考えられる地域を移住義 務ゾーン，被ばく量が年間１ｍＳｖ以上（セシウム１３７が１８万５００ 25 ０Ｂｑ以上／㎡以上）と考え ばく量が年間５ｍＳｖ以上（セ シウム１３７が５５万５０００Ｂｑ／㎡以上）と考えられる地域を移住義 務ゾーン，被ばく量が年間１ｍＳｖ以上（セシウム１３７が１８万５００ 25 ０Ｂｑ以上／㎡以上）と考えられる地域を移住権利ゾーンとし，セシウム 99 １３７が３万７０００Ｂｑ／㎡以上の地域に社会経済的な特典を付与し た。なお，ロシア等の国内法における安全基準値は，ＩＣＲＰ（国際放射 線防護委員会）の１９９０年勧告を取り入れたものである。（以上につき， 甲Ｆ２８，３１～３３，乙Ｆ１７） イ 福島第一原発事故について 5 福島第一原発事故によって空気中に放射性物質を放出した１～４号 機の電気出力は，１号機が４６．０万ｋＷ，２～４号機が各７８．４万 ｋＷである。この当時，原子炉内に存在した燃料集合体は，１号機が４ ００本，２号機が５４８本，３号機が５４８本，４号機が０本であり， 使用済燃料プール内に存在した燃料集合体は，１号機が３９２本，２号 10 機が６１５本，３号機が５６６本，４号機が１５３５本であった。（甲Ｆ １） 原子力委員会の委員長であった近藤駿介が政府からの指示により作 成した平成２３年３月２５日付け「福島第一原子力発電所の不測事態シ ナリオの素描」（以下「本件資料」という。）によれば，福島第一原発１ 15 号機の水素爆発により放射性物質が放出され，その後４号機の使用済燃 料プールから放射性物質が放出され，続いて他の号機の使用済燃料プー ルからも放射性物質の放出がされた場合，セシウム１３７の土壌汚染の 度合いは，１４８万Ｂｑ／㎡を超えて強制移転を求めるべき地域が１７ ０ｋｍ以遠（２炉心分）に，５５万５０００Ｂｑ／㎡を超えて任意移転 20 を認める地域が２５０ｋｍ以遠（２炉心分）に生じる可能性があり，こ れらの範囲は時間の経過とともに小さくなるが るべき地域が１７ ０ｋｍ以遠（２炉心分）に，５５万５０００Ｂｑ／㎡を超えて任意移転 20 を認める地域が２５０ｋｍ以遠（２炉心分）に生じる可能性があり，こ れらの範囲は時間の経過とともに小さくなるが，自然（環境）減衰にの み任せておくならば数十年を要するとし，初期濃度が１４８万Ｂｑ／㎡ の場合，線量率は当初約９０ｍＳｖ／年，１年後約４０ｍＳｖ／年とな り，２０ｍＳｖ／年となるのは約５年経過時であり，初期濃度が５５万 25 ５０００Ｂｑ／㎡の場合，線量率は当初４０ｍＳｖ／年弱，１年後２０ 100 ｍＳｖ／年弱となるとする。（甲Ｆ８） 平成２３年４月２２日，緊急時の防護措置についてのＩＣＲＰ（国際 放射線防護委員会。１９２８年に設立された国際Ｘ線・ラジウム防護委 員会が１９５０年に改組されて設立された民間独立の国際学術組織）の ２００７年勧告を踏まえ，年間積算線量が２０ｍＳｖに達するおそれの 5 ある地域は，計画的避難区域として指定された。（甲Ｆ１，乙Ｆ８，９） ＵＮＳＣＥＡＲ（原子放射線の影響に関する国連科学委員会）の２０ １３年報告書によれば，福島第一原発事故による放射性物質の総放出量 の推定値について，ヨウ素１３１の推定値は約１０～５０京Ｂｑの範囲 にあり，セシウム１３７の推定値は総じて０．６～２京Ｂｑの範囲にあ 10 るが，より限られた情報に基づく一部の推定値では４京Ｂｑまでとする ものもあったとする。（甲Ｆ８２） ウ 自然界には宇宙からの放射線，地殻を構成している岩石等に含まれる放 射性物質から放出される放射線，人間が摂取する飲食物等の中に含まれる 放射性物質から放出される放射線等が存在し，これらの自然放射線からの 15 放射線量は，日本では全国平均１人当たり年間２．１ｍＳｖ，世界では年 間２．４ｍＳｖ，地域によっては年間約１０ｍＳｖであ れる 放射性物質から放出される放射線等が存在し，これらの自然放射線からの 15 放射線量は，日本では全国平均１人当たり年間２．１ｍＳｖ，世界では年 間２．４ｍＳｖ，地域によっては年間約１０ｍＳｖである。また，人間は レントゲンやＣＴスキャン等の人工放射線による被ばくをしており，全身 ＣＴスキャンによる被ばく量は１回６．９ｍＳｖである。（乙Ｆ１０，弁論 の全趣旨） 20 エ 放射線被ばくによる有害な健康への影響は，確定的影響と確率的影響に 分類されている。確定的影響とは，組織の機能を損なうのに十分な細胞喪 失を引き起こす放射線による細胞致死の結果から生じる健康影響である。 ＩＣＲＰ（国際放射線防護委員会）の２００７年勧告は，臓器ごとのしき い値として１％発生率を示しており，そのうち最も低いものは１００ｍＳ 25 ｖである。確率的影響とは，放射線被ばくによって引き起こされた細胞の 101 修飾の結果として起こるかもしれない健康影響である。平成２３年１２月 ２２日付け「低線量被ばくのリスク管理に関するワーキンググループ報告 書」によれば，放射線による発がんのリスクは，１００ｍＳｖ以下の被ば く線量では，他の要因による発がんの影響によって隠れてしまうほど小さ いため，放射線による発がんリスクの明らかな増加を証明することは難し 5 いとされるが，２００７年勧告は，明確に実証する生物学的・疫学的知見 がすぐに得られそうにないとしつつ，実用的な放射線防護体系を勧告する 目的から，約１００ｍＳｖを下回る線量においては，ある一定の線量の増 加はそれに正比例して放射線起因の発がん又は遺伝性影響の確率の増加を 生じるであろうという仮説（ＬＮＴモデル）に引き続き根拠を置くとして， 10 ＩＣＲＰの１９７７年勧告以降，これを採用している。 １９９０年勧告は，全ての平常状態にお ん又は遺伝性影響の確率の増加を 生じるであろうという仮説（ＬＮＴモデル）に引き続き根拠を置くとして， 10 ＩＣＲＰの１９７７年勧告以降，これを採用している。 １９９０年勧告は，全ての平常状態における公衆被ばくにおける線量限 度として，非常に変動しやすいラドンによる被ばくを除いた自然放射線源 からの年間実効線量（実効線量とは，身体の全ての組織・臓器の荷重され た等価線量の和であり，等価線量は，組織・臓器にわたって平均し，線質 15 について荷重した吸収線量）が約１ｍＳｖであることから，年実効線量限 度として１ｍＳｖを勧告し，放射線審議会（「放射線障害防止の技術的基準 に関する法律」に基づき，放射線障害防止の技術的基準の斉一を図ること を目的とし，現在，原子力規制委員会に置かれる機関）は，平成１０年６ 月，１９９０年勧告の国内制度等への取入れの意見具申において公衆被ば 20 くに関する限度として実効線量年１ｍＳｖとすることが適当であるとし た。上記の意見具申を受け，線量告示は，周辺監視区域の外側の線量限度 を１ｍＳｖ／年と定め，実用炉規則２条２項６号の「周辺監視区域」の外 側の線量限度は，線量告示２条１項１号により年間１ｍＳｖとし，放射線 障害防止法も，公衆の被ばく限度を実効線量年間１ｍＳｖとしている。 25 他方，２００７年勧告は，緊急時被ばく状況（計画的状況における操業 102 中又は悪意ある行動により発生するかもしれない至急の注意を要する予 期せぬ状況）において計画される最大残存線量の参考レベル（これを上回 る被ばくの発生を許す計画の策定は不適切であると判断されるもの）は， 年間実効線量２０ｍＳｖから１００ｍＳｖの範囲と提示している。なお， ２００７年勧告は，１９９０年勧告と異なり，放射線審議会による国内制 5 度等への取入れの意見具申はされてい と判断されるもの）は， 年間実効線量２０ｍＳｖから１００ｍＳｖの範囲と提示している。なお， ２００７年勧告は，１９９０年勧告と異なり，放射線審議会による国内制 5 度等への取入れの意見具申はされていない。 （以上につき，甲Ｆ６６，７２， 乙Ｆ８，１０，１２～１４，１６，弁論の全趣旨） オ 元京都大学原子炉実験所助手の瀬尾は，平成７年６月，原子力発電所事 故が起きた場合のシミュレーション（瀬尾シミュレーション）を公表した。 瀬尾シミュレーションは，米国の原子力規制委員会が，マサチューセッツ 10 工科大学のラスムッセンに依頼して行った原子力発電所事故で放出される 放射性物質のシミュレーションの報告として公表された計算手法に基づく ものであり，電気出力１００万ｋＷのＰＷＲの炉心冷却系が故障して炉心 溶融を引き起こし，更に格納容器スプレイと熱除去系も故障するため，格 納容器内の圧力上昇を抑えることができず，格納容器の耐圧限度を突破し 15 て破裂し，格納容器内に充満していた大量の放射能が環境に噴き出すとい う事故が起きたとき，ヨウ素１３１が２１８京Ｂｑ，セシウム１３７が１ ０．７京Ｂｑ，それぞれ環境中に放出されるとする。 瀬尾は，瀬尾シミュレーションにおける算出方法について，科学的に考 える根拠に基づいて，パソコンでは時間が掛かりすぎて実用的ではないの 20 で，簡便な方法として独自に計算した適当な変数係数を使用し，独自に工 夫した近似関数を用いた旨を述べている。（以上につき，甲Ｆ２７，８０） ２ 争点１（原告らの本件訴えにおける原告適格の有無）について ⑴ 原告適格の有無の判断枠組み 行政事件訴訟法９条は，取消訴訟の原告適格について規定するが，同条１ 25 項にいう当該処分の取消しを求めるにつき「法律上の利益を有する者」とは， 103 当該処分によ の有無の判断枠組み 行政事件訴訟法９条は，取消訴訟の原告適格について規定するが，同条１ 25 項にいう当該処分の取消しを求めるにつき「法律上の利益を有する者」とは， 103 当該処分により自己の権利若しくは法律上保護された利益を侵害され，又は 必然的に侵害されるおそれのある者をいうのであり，当該処分を定めた行政 法規が，不特定多数者の具体的利益を専ら一般的公益の中に吸収解消させる にとどめず，それが帰属する個々人の個別的利益としてもこれを保護すべき ものとする趣旨を含むと解される場合には，このような利益もここにいう法 5 律上保護された利益に当たり，当該処分によりこれを侵害され又は必然的に 侵害されるおそれのある者は，当該処分の取消訴訟における原告適格を有す るものというべきである。 そして，処分の相手方以外の者について上記の法律上保護された利益の有 無を判断するに当たっては，当該処分の根拠となる法令の規定の文言のみに 10 よることなく，当該法令の趣旨及び目的並びに当該処分において考慮される べき利益の内容及び性質を考慮し，この場合において，当該法令の趣旨及び 目的を考慮するに当たっては，当該法令と目的を共通にする関係法令がある ときはその趣旨及び目的をも参酌し，当該利益の内容及び性質を考慮するに 当たっては，当該処分がその根拠となる法令に違反してされた場合に害され 15 ることとなる利益の内容及び性質並びにこれが害される態様及び程度をも勘 案すべきものである（同条２項，最高裁平成１６年（行ヒ）第１１４号同１ ７年１２月７日大法廷判決・民集５９巻１０号２６４５頁参照）。 本件訴えは，原告らが原子力規制委員会（処分行政庁）に対し本件各原子 炉施設の使用停止（本件各処分）の義務付けを求める非申請型義務付けの訴 20 えであり，その原告適格として，本件 ６４５頁参照）。 本件訴えは，原告らが原子力規制委員会（処分行政庁）に対し本件各原子 炉施設の使用停止（本件各処分）の義務付けを求める非申請型義務付けの訴 20 えであり，その原告適格として，本件各処分を命ずることを求めるにつき法 律上の利益を有する者であることが必要である（同法３７条の２第３項）と ころ，当該法律上の利益の有無の判断については，同法９条２項の規定が準 用されている（同法３７条の２第４項）から，上記の見地に立って，原告ら が本件訴えの原告適格を有するか否かについて検討する。 25 ⑵ 炉規法その他関係法令の趣旨・目的及び考慮されるべき利益の内容・性質 104 ア 炉規法は，原子力基本法の精神にのっとり，核原料物質，核燃料物質及 び原子炉の利用が平和の目的に限られることを確保するとともに，原子力 施設において重大な事故が生じた場合に放射性物質が異常な水準で当該原 子力施設を設置する工場又は事業所の外へ放出されることその他の核原料 物質，核燃料物質及び原子炉による災害を防止し，及び核燃料物質を防護 5 して，公共の安全を図るために，製錬，加工，貯蔵，再処理及び廃棄の事 業並びに原子炉の設置及び運転等に関し，大規模な自然災害及びテロリズ ムその他の犯罪行為の発生も想定した必要な規制を行うほか，原子力の研 究，開発及び利用に関する条約その他の国際約束を実施するために，国際 規制物資の使用等に関する必要な規制を行い，もって国民の生命，健康及 10 び財産の保護，環境の保全並びに我が国の安全保障に資することを目的と する（同法１条）。そして，同法は，原子力規制委員会は，①同法４３条の ３の６第１項各号に適合していると認めるときでなければ発電用原子炉設 置許可をしてはならないとし（同項），同許可を受けたものが同法４３条の ３の５第２項２号から５号ま 原子力規制委員会は，①同法４３条の ３の６第１項各号に適合していると認めるときでなければ発電用原子炉設 置許可をしてはならないとし（同項），同許可を受けたものが同法４３条の ３の５第２項２号から５号まで又は８号から１１号までに掲げる事項を変 15 更しようとするときも同様とし（同法４３条の３の８第２項），②発電用原 子炉施設の設置又は変更の工事をしようとする発電用原子炉設置者は，当 該工事に着手する前に，その設計及び工事の方法その他の工事の計画の認 可を受けなければならない（同法４３条の３の９）とし，③発電用原子炉 設置者は，発電用原子炉施設の保全，運転等について，保安のための必要 20 な措置（重大事故が生じた場合における措置に関する事項を含む。）を講じ なければならない（同法４３条の３の２２）としている。 このように，炉規法は，原子炉等の利用による災害の防止及び公共の安 全を図るために当該原子炉の設置及び運転等に関して必要な規制を行い， もって国民の生命，健康及び財産の保護，環境の保全等に資することを目 25 的としており，そのために，原子力規制委員会において，発電用原子炉施 105 設の設置（変更），設計・工事，保安・運転の各段階に応じて，それぞれ同 法所定の審査を行うこととしているところ，これらは，発電用原子炉施設 の安全性が確保されないときは，当該発電用原子炉施設の従業員やその周 辺住民等の生命，身体に重大な危害を及ぼし，当該発電用原子炉施設の周 辺に存する土地等の財産に回復困難な重大な損害をもたらすほか，周辺の 5 環境を放射性物質により汚染するなどの深刻な災害を引き起こすおそれ があることに鑑み，このような災害を防止するため，原子力利用における 安全の確保に関して専門的知識及び経験並びに高い識見を有する委員か ら成る原子力規制委員会にお するなどの深刻な災害を引き起こすおそれ があることに鑑み，このような災害を防止するため，原子力利用における 安全の確保に関して専門的知識及び経験並びに高い識見を有する委員か ら成る原子力規制委員会において，科学的，専門技術的見地から，上記の 各段階に応じた審査を行い，もって当該発電用原子炉施設の安全性を確保 10 しようとしているものと解される。 イ また，炉規法に関係する法令として，原子力規制委員会設置法，原子力 基本法，環境基本法，原子力災害対策特別措置法及び災害対策基本法があ るところ，①原子力規制委員会設置法は，国民の生命，健康及び財産の保 護，環境の保全並びに我が国の安全保障に資することを目的とし（同法１ 15 条），②原子力基本法も，その基本方針として，国民の生命，健康及び財産 の保護，環境の保全並びに我が国の安全保障に資することを目的としてお り（同法２条２項），③環境基本法は，現在及び将来の国民の健康で文化的 な生活の確保に寄与するとともに人類の福祉に貢献することを目的とし （同法１条），人の活動に伴って生ずる相当範囲にわたる大気の汚染等によ 20 って，人の健康又は生活環境（人の生活に密接な関係のある財産並びに人 の生活に密接な関係のある動植物及びその生育環境を含む。）に係る被害が 生ずることを公害とし（同法２条３項），事業者は公害を防止するなどの責 務を有する（同法８条１項）とする。また，④原子力災害対策特別措置法 は，原子力災害から国民の生命，身体及び財産を保護することを目的とし 25 （同法１条），原子力緊急事態により国民の生命，身体又は財産に生ずる被 106 害を原子力災害とし（同法２条１号），原子力緊急事態が発生したときには 原子力緊急事態宣言が発出され（同法１５条２項），内閣総理大臣が一定の 区域の市町村長及び都道府県知事に 生ずる被 106 害を原子力災害とし（同法２条１号），原子力緊急事態が発生したときには 原子力緊急事態宣言が発出され（同法１５条２項），内閣総理大臣が一定の 区域の市町村長及び都道府県知事に対し，一定の地域の居住者，滞在者そ の他の者に対し，避難のための立退き又は屋内への退避の指示を行うべき ことその他の緊急事態応急対策に関する事項を指示するものとし（同条３ 5 項），⑤災害対策基本法は，その目的において国民の生命，身体及び財産を 災害から保護することを定め（同法１条），国，都道府県及び市町村は，国 民又は住民の生命，身体及び財産を災害から保護するため，それぞれ責務 を有するとしている（同法３条１項，４条１項，５条１項）。このような炉 規法の関係法令の趣旨及び目的に照らすと，これらの関係法令は，発電用 10 原子炉施設の利用に当たって，国民又は住民の生命，身体の安全，財産等 に対する保護を要求しているものと解される。 ウ 以上のとおり，前記アの炉規法の規定に加えて，上記イの関係法令の規 定の趣旨及び目的をも参酌し，これらの規定が原子力規制の制度を通して 保護しようとしている利益の内容及び性質等を考慮すれば，発電用原子炉 15 施設に関する炉規法の規定は，単に公衆の生命，身体の安全，健康，財産， 環境上の利益を一般的公益として保護しようとするにとどまらず，発電用 原子炉施設から一定の範囲内に居住し，事故等がもたらす災害により直接 的かつ重大な被害を受けることが想定される範囲の住民の生命，身体の安 全，財産等を個々人の個別的利益としても保護すべきものとする趣旨を含 20 むものと解される。 これに対し，被告は，平成２４年改正後の炉規法１条に「国民の生命， 健康及び財産の保護，環境の保全」を目的とすることが明示されたものの， これは平成２４年改正前炉規法 20 むものと解される。 これに対し，被告は，平成２４年改正後の炉規法１条に「国民の生命， 健康及び財産の保護，環境の保全」を目的とすることが明示されたものの， これは平成２４年改正前炉規法の目的をより具体化したものにすぎず，原 告適格を肯定し得る周辺住民の範囲に変わりはなく，前掲最高裁平成４年 25 ９月２２日第三小法廷判決と同様，社会通念に照らし，重大な原子炉施設 107 の事故等がもたらす災害により，その生命，身体等に直接的かつ重大な被 害を受けるものと想定される範囲の当該原子炉施設周辺の住民らに限り， 原告適格が認められると主張する。しかし，前記ア及びイのとおり，炉規 法並びにこれと趣旨及び目的を共通にする関係法令は，国民又は住民の生 命，身体のみならず，財産の保護を明示的に規定しているところ，発電用 5 原子炉はその稼働により内部に大量の人体に有害な放射性物質を発生させ るものであって，発電用原子炉施設の安全性が確保されないときは，周辺 の環境を放射性物質により汚染するなどの深刻な災害を引き起こし，その 周辺に存する土地等の財産に重大な損害をもたらすおそれがあるものであ り，福島第一原発事故により生じた甚大かつ深刻な被害の発生を受けて平 10 成２４年改正がされた経緯等にも照らして，同改正により改正がされた炉 規法の規定に加え，上記関係法令の規定の趣旨及び目的をも参酌し，これ らの規定が原子力規制の制度を通して保護しようとしている利益の内容及 び性質等を考慮すれば，発電用原子炉施設に関する炉規法の規定は，発電 用原子炉施設の事故等がもたらす災害により直接的かつ重大な被害を受け 15 ることが想定される範囲の住民の財産を個々人の個別的利益としても保護 すべきものとする趣旨を含むものと解するのが相当である。そして，平成 ２４年改正を踏まえた 害により直接的かつ重大な被害を受け 15 ることが想定される範囲の住民の財産を個々人の個別的利益としても保護 すべきものとする趣旨を含むものと解するのが相当である。そして，平成 ２４年改正を踏まえた上記の解釈は，前掲最高裁平成４年９月２２日第三 小法廷判決に相反するものではないというべきである。この点の被告の主 張は採用することができない。 20 エ したがって，発電用原子炉施設から一定の範囲内に居住し，上記の被害 を受けることが想定される範囲の住民は，炉規法４３条の３の２３第１項 に基づく発電用原子炉施設の使用の停止，改造，修理又は移転，発電用原 子炉の運転の方法の指定その他保安のために必要な措置を命ずることの義 務付けの訴えについて原告適格を有するというべきである。 25 そして，当該住民の居住する地域が，上記のような発電用原子炉の事故 108 等による災害により直接的かつ重大な被害を受けるものと想定される地域 であるか否かについては，当該発電用原子炉の種類，構造，規模等の当該 発電用原子炉に関する具体的な諸条件を考慮に入れた上で，当該住民の居 住する地域と発電用原子炉の位置との距離関係を中心として，社会通念に 照らし，合理的に判断すべきものである（最高裁平成元年（行ツ）第１３ 5 ０号同４年９月２２日第三小法廷判決・民集４６巻６号５７１頁参照）。 ⑶ 原告らの原告適格の有無 ア まず，ＩＣＲＰ（国際放射線防護委員会）が策定した２００７年勧告は， 放射線被ばくによる有害な健康への影響を確定的影響と確率的影響に分類 し，確定的影響についての臓器ごとのしきい値として最も低いものを１０ 10 ０ｍＳｖとし，確率的影響については明確に実証する生物学的・疫学的知 見がすぐに得られそうにないとしつつ，ある一定の線量の増加はそれに正 比例して放射線起因の のしきい値として最も低いものを１０ 10 ０ｍＳｖとし，確率的影響については明確に実証する生物学的・疫学的知 見がすぐに得られそうにないとしつつ，ある一定の線量の増加はそれに正 比例して放射線起因の発がん又は遺伝性影響の確率の増加を生じるであろ うという仮説（ＬＮＴモデル）を引き続き採用し，全ての平常状態におけ る公衆被ばくにおける線量限度として，非常に変動しやすいラドンによる 15 被ばくを除いた自然放射線源からの年間実効線量が約１ｍＳｖであること から，年実効線量限度として１ｍＳｖを勧告する一方，緊急時被ばく状況 （計画的状況における操業中又は悪意ある行動により発生するかもしれな い至急の注意を要する予期せぬ状況）において計画される最大残存線量の 参考レベル（これを上回る被ばくの発生を許す計画の策定は不適切である 20 と判断されるもの）として，年間実効線量２０ｍＳｖから１００ｍＳｖの 範囲と提示している。 このように，２００７年勧告は，１９９０年勧告が公衆被ばくの実効線 量について年間１ｍＳｖを限度とする勧告をしたのと同様，平常状態にお ける公衆被ばくにおける年実効線量限度として１ｍＳｖを勧告しており， 25 また，実用炉規則２条２項６号の「周辺監視区域」の外側の線量限度も線 109 量告示による年間１ｍＳｖとし，放射線障害防止法（放射性同位元素等の 規制に関する法律施行規則及び数量等告示を含む。）も公衆の被ばく限度を 実効線量年間１ｍＳｖとしているところ，線量告示や放射線障害防止法の 上記定めは，１９９０年勧告を取り入れるべきであるとする放射線審議会 の平成１０年の意見具申を反映したものであり，ロシア等の国内法におけ 5 る安全基準値も１９９０年勧告を取り入れたことによるものである。 もっとも，人類は自然界からの放射線を被ばくしており，我 議会 の平成１０年の意見具申を反映したものであり，ロシア等の国内法におけ 5 る安全基準値も１９９０年勧告を取り入れたことによるものである。 もっとも，人類は自然界からの放射線を被ばくしており，我が国の全国 平均で１人当たり年間２．１ｍＳｖとされ，世界の平均は年間２．４ｍＳ ｖとされているものであり，公衆被ばくにおける年実効線量限度である１ ｍＳｖは，平常状態においてこの線量限度を超える被ばくから公衆を保護 10 する措置として用いられるものであって，この数値をもって発電用原子炉 施設の事故等がもたらす放射線被ばくにより生命，身体の安全，財産等に 対する直接的かつ重大な被害を受けることが想定される住民の範囲を画 するものと位置付けるのは相当とはいい難い。そして，２００７年勧告は， １９９０年勧告と異なり，放射線審議会による国内制度等への取入れの意 15 見具申がされたものではなく，また，実用的な放射線防護体系を勧告する 目的から，約１００ｍＳｖを下回る線量においては，ある一定の線量の増 加はそれに正比例して放射線起因の発がん又は遺伝性影響の確率の増加 を生じるであろうという仮定（ＬＮＴモデル）を前提としており，科学的 な不確かさを補う観点から公衆衛生上の安全サイドに立った判断ではあ 20 るものの，発電用原子炉施設の事故により放射線被ばくが起きた場合にお ける被ばく状況としては，至急の注意を要する予期せぬ状況である緊急時 被ばく状況において計画される最大残存線量の参考レベルとして提示さ れた年間実効線量２０ｍＳｖから１００ｍＳｖの範囲の数値を参照する のが合理的であるということができる。現実にも，福島第一原発事故後に 25 おいては，緊急時の防護措置についての２００７年勧告を踏まえて，年間 110 積算線量が２０ｍＳｖに達するおそれのある地域が計画的避 ということができる。現実にも，福島第一原発事故後に 25 おいては，緊急時の防護措置についての２００７年勧告を踏まえて，年間 110 積算線量が２０ｍＳｖに達するおそれのある地域が計画的避難区域とし て指定され，住民の避難が行われたものである。 以上からすれば，原子炉施設の事故により放射線被ばくが起きたときに 年間実効線量が２０ｍＳｖに達するおそれのある地域に居住する住民は， 事故時に年間実効線量２０ｍＳｖ以上の被ばくをし，一定の確率的影響を 5 受けるおそれがあるとともに，住居からの避難を指示され，生命，身体及 び財産に対する直接的かつ重大な被害を受けるものと想定されるというべ きである。 イ そこで，年間実効線量２０ｍＳｖ以上の被ばくを受けるおそれのある範 囲につき検討すると，原子力委員会の委員長であった近藤駿介が政府から 10 の指示により作成した平成２３年３月２５日付け「福島第一原子力発電所 の不測事態シナリオの素描」（本件資料）によれば，福島第一原発事故にお いて，１号機の水素爆発の後に４号機の使用済燃料プールから放射性物質 が放出され，続いて他の号機の使用済燃料プールからも放射性物質の放出 がされた場合，セシウム１３７の土壌汚染の度合いは，１４８万Ｂｑ／㎡ 15 を超えて強制移転を求めるべき地域が１７０ｋｍ以遠に，５５万５０００ Ｂｑ／㎡を超えて任意移転を認める地域が２５０ｋｍ以遠に生じる可能性 があり，初期濃度が１４８万Ｂｑ／㎡の場合，線量率は当初約９０ｍＳｖ ／年，１年後約４０ｍＳｖ／年となり，２０ｍＳｖ／年となるのは約５年 経過時であり，初期濃度が５５万５０００Ｂｑ／㎡の場合，線量率は当初 20 ４０ｍＳｖ／年弱，１年後２０ｍＳｖ／年弱となると想定されている。 原告らは本件各原子炉施設の敷地から約３ｋｍから約１４０ｋｍまでの 範 ，初期濃度が５５万５０００Ｂｑ／㎡の場合，線量率は当初 20 ４０ｍＳｖ／年弱，１年後２０ｍＳｖ／年弱となると想定されている。 原告らは本件各原子炉施設の敷地から約３ｋｍから約１４０ｋｍまでの 範囲の距離に居住しているところ，本件各原子炉施設並びにこれと同一の 敷地内に設置されている高浜原子力発電所１号機及び２号機について，こ れらが福島第一原発（１号機が４６万ｋＷ，２～４号機が各７８．４ｋＷ） 25 と比べて，その電気出力（高浜原子力発電所１，２号機が各８２．６万ｋ 111 Ｗ，本件各原子炉が各８７万ｋＷ）や使用済核燃料等の点において，原子 炉施設の事故時における放射性物質の放出量が特段低いというべき事情を うかがわせる証拠は提出されておらず，本件新知見を含む想定される自然 現象により本件各原子炉施設の安全性が損なわれる重大な事故等が生じた 場合には，本件各原子炉施設に加えて同一の敷地内に設置されている高浜 5 原子力発電所１号機及び２号機にも事故等の影響が及ぶおそれが否定でき ないことに照らすと，その放射性物質の放出量を別異に解すべきものとは いい難い。そうすると，本件各原子炉施設において事故が起き，本件資料 のような事態となった場合，セシウム１３７の土壌汚染の度合いが１４８ 万Ｂｑ／㎡となり強制移転を求めるべき地域が１７０ｋｍ以遠となる可能 10 性があることを否定し得ないから，原告らは，年間実効線量２０ｍＳｖ以 上の被ばくをするおそれがあり，住居からの避難を求められるおそれがあ ると認められるというべきである。 なお，瀬尾シミュレーションは，電気出力１００万ｋＷのＰＷＲが事故 を起こした際，原子炉１基からヨウ素１３１が２１８京Ｂｑ，セシウム１ 15 ３７が１０．７京Ｂｑ，それぞれ環境中に放出されるとし，この計算手法 による高浜原子力発電所１号 力１００万ｋＷのＰＷＲが事故 を起こした際，原子炉１基からヨウ素１３１が２１８京Ｂｑ，セシウム１ 15 ３７が１０．７京Ｂｑ，それぞれ環境中に放出されるとし，この計算手法 による高浜原子力発電所１号機（電気出力８２．６万ｋＷ）が過酷事故を 起こした場合の推定は，１５０ｋｍの地点は年間３３２ｍＳｖ，年間２０ ｍＳｖとなるのは８００～１０００ｋｍに及ぶというものである（甲Ｆ３ ９）が，これはＵＮＳＣＥＡＲ（原子放射線の影響に関する国連科学委員 20 会）が行った福島第一原発事故による１～３号機（電気出力合計２０２． ８万ｋＷ）の放射性物質の放出量の推定値（ヨウ素１３１が約１０～５０ 京Ｂｑ，セシウム１３７が０．６～２京Ｂｑ，より限られた情報に基づく 一部の推定値でも４京Ｂｑ）と比べて，電気出力が約２分の１であるにも かかわらず，ヨウ素１３１が約４～２０倍，セシウム１３７が約３～２７ 25 倍多く計算されている上に，算出方法も，簡便な方法として瀬尾が独自に 112 計算した適当な変数係数を使用し，独自に工夫した近似関数を用いたもの であり，放射性物質の放出量の推定値として原告適格の判断において用い るにはその信用性に疑義があり，これを原告らが被ばくを受けるおそれの 数値として用いることはできない。 ウ したがって，原告らは，本件各原子炉施設が事故により放射線被ばくを 5 起こした場合には，当該被ばくにより一定の確率的影響を受けるおそれが あるとともに，住居からの避難を指示され，生命，身体及び財産等に対す る直接的かつ重大な被害を受けるおそれがあると認められるから，いずれ も本件訴えの原告適格を有するというべきである。 ３ 争点２（行政事件訴訟法３７条の２第１項所定の「重大な損害を生ずるおそ 10 れ」の有無）について ⑴ 本件訴えにおける「重大な損害を生 いずれ も本件訴えの原告適格を有するというべきである。 ３ 争点２（行政事件訴訟法３７条の２第１項所定の「重大な損害を生ずるおそ 10 れ」の有無）について ⑴ 本件訴えにおける「重大な損害を生ずるおそれ」の判断枠組み ア 本件訴えは，行政事件訴訟法３条６項１号の非申請型義務付けの訴えで あり，訴訟要件として，一定の処分がされないことにより「重大な損害を 生ずるおそれ」（同法３７条の２第１項）が認められることが必要であると 15 ころ，この重大な損害を生ずるか否かを判断するに当たっては，損害の回 復の困難の程度を考慮するものとし，損害の性質及び程度並びに処分の内 容及び性質をも勘案するものとされる（同条２項）。 イ 発電用原子炉は，原子核分裂の過程において高エネルギーを放出する核 燃料物質を燃料として使用する装置で発電の用に供するものであり，その 20 稼働により，内部に多量の人体に有害な放射性物質を発生させるものであ って，発電用原子炉施設の安全性が確保されないときは，当該発電用原子 炉施設の従業員やその周辺住民等の生命，身体等に重大な危害を及ぼし， 周辺の環境を放射性物質により汚染するなどの深刻な災害を引き起こすお それがあることに鑑み，このような災害を防止するため，前記第２の１（関 25 係法令等の定め）⑴のとおり，炉規法は，原子力規制委員会において，発 113 電用原子炉施設の設置（変更），設計・工事，保全・運転の各段階に応じて 同法及び原子力規制委員会規則が定める基準に適合するか否かの審査を行 うこととし，もって当該発電用原子炉施設の安全性を確保しようとしてい るものである。そして，発電用原子炉施設の事故により想定される災害の 深刻さや被害の甚大さに照らすと，発電用原子炉施設の安全性が確保され 5 ないおそれがあるとき，すなわち，発電用 確保しようとしてい るものである。そして，発電用原子炉施設の事故により想定される災害の 深刻さや被害の甚大さに照らすと，発電用原子炉施設の安全性が確保され 5 ないおそれがあるとき，すなわち，発電用原子炉施設の安全性に欠ける現 実的な可能性があるときには，本件訴えの原告適格を有する住民の生命， 身体等に直接かつ重大な損害が生ずる具体的な危険性が存在するというべ きである。そして，これらの損害は，いずれも事後的な金銭賠償によって 回復することが不可能又は著しく困難なものであって，生命，身体等に対 10 する不可逆的かつ重大な危害となるものであり，他方，本件訴えにより義 務付けが求められている本件各原子炉施設の使用停止は，地域の電力供給 等に影響を及ぼすことは否定し得ないものの，他の発電供給の手段が存在 しないものではない。 そうすると，本件各原子炉施設の安全性に欠ける現実的な可能性がある 15 と認められる場合には，原告らの生命，身体等に直接かつ重大な損害が生 ずる具体的な危険性が存在するものというべきであり，行政事件訴訟法３ ７条の２第１項の「重大な損害を生ずるおそれ」があると認めるのが相当 である。 ウ これに対し，被告は，「重大な損害を生ずるおそれ」は，処分がされない 20 ことにより重大な損害が生じる具体的・現実的な危険性が存在することが 必要であり，三面関係における非申請型義務付けの訴えの対象となる処分 について，第三者の権利利益の侵害の抑止が処分の根拠規定の趣旨や要件・ 考慮事項として組み込まれている場合において， 「重大な損害を生ずるおそ れ」の要件を判断するに当たっては，当該事案の具体的な事実関係に基づ 25 き個別・具体的な審査が行われるべきであると主張する。 114 しかし，上記イのとおり，発電用原子炉は，その稼働により，内部 を判断するに当たっては，当該事案の具体的な事実関係に基づ 25 き個別・具体的な審査が行われるべきであると主張する。 114 しかし，上記イのとおり，発電用原子炉は，その稼働により，内部に多 量の人体に有害な放射性物質を発生させるものであって，発電用原子炉施 設の安全性が確保されないときは，当該発電用原子炉施設の従業員やその 周辺住民等の生命，身体に重大な危害を及ぼし，周辺の環境を放射能によ って汚染するなど，深刻な災害を引き起こすおそれがあるのであり，これ 5 により，周辺住民に生ずる損害の性質及び程度は生命，身体等に対する重 大な危害であって，その損害の回復は金銭賠償によって回復することが不 可能又は著しく困難なものであることからすると，発電用原子炉施設の安 全性が確保されないおそれがある場合，すなわち，発電用原子炉施設の安 全性に欠ける現実的な可能性がある場合には，周辺住民には「重大な損害 10 を生ずるおそれ」があるというべきであり，このような現実的な可能性の 有無を判断するに必要な限度において，当該事案の具体的な事実関係に基 づき個別・具体的に判断するのが相当である。したがって，発電用原子炉 施設の安全性に欠ける現実的な可能性の有無を離れて，周辺住民の生命， 身体等に対する重大な損害が生ずる具体的・現実的な危険性が存在するこ 15 とを求めるものであれば，その限りにおいて被告の主張は採用することが できない。 エ 以上によれば，原告らに「重大な損害を生ずるおそれ」が認められるか 否かは，現在の科学技術水準に照らして，本件各原子炉施設の安全性に欠 ける現実的な可能性があるか否かによって判断するのが相当であり，以上 20 の見地から，本件訴えにおいて，原告らに「重大な損害が生ずるおそれ」 があるか否かを検討する。 ⑵ 本件訴えにおける「重大な ける現実的な可能性があるか否かによって判断するのが相当であり，以上 20 の見地から，本件訴えにおいて，原告らに「重大な損害が生ずるおそれ」 があるか否かを検討する。 ⑵ 本件訴えにおける「重大な損害を生ずるおそれ」の有無 ア 前記第２の１（関係法令等の定め）⑴及び前提事実等⑷のとおり，火山 事象については，①発電用原子炉施設の設置に関する基準について規定し 25 た炉規法４３条の３の６第１項４号並びに②発電用原子炉施設の設計及び 115 工事に関する技術上の基準について規定した同法４３条の３の１４の各委 任を受けて定められた設置許可基準規則６条１項及び技術基準規則７条１ 項において，安全機能を損なわないようにすべき対象として「想定される 自然現象」が規定されており，これらの規則に関する審査基準である設置 許可基準規則解釈６条２項及び技術基準規則解釈７条１項において，火山 5 事象を上記の「想定される自然現象」に含むとするとともに，③発電用原 子炉施設の保全及び運転に関して規定した同法４３条の３の２２第１項の 委任を受けて定められた実用炉規則８３条１項１号ロにおいて，発電用原 子炉施設の保全に関する措置を講じなければならない対象として，火山現 象による影響を掲げている。 10 そして，上記の各規則は，発電用原子炉施設のうち，運転時の異常な過 渡変化又は設計基準事故の発生を防止し若しくはこれらの拡大を防止す るために必要となる設計基準対象施設又はこのうち安全機能を有する安 全施設について，「想定される自然現象」が発生した場合においても安全機 能を損なわないものでなければならないなどとし，そのために適切又は必 15 要な措置を講ずることを許可又は認可等の基準としているのであり，発電 用原子炉施設の位置，構造及び設備が安全機能を損なわないものであると は ものでなければならないなどとし，そのために適切又は必 15 要な措置を講ずることを許可又は認可等の基準としているのであり，発電 用原子炉施設の位置，構造及び設備が安全機能を損なわないものであると はいえないと認められる場合等，許可・認可等の基準を満たすものである とはいえないと認められる場合には，発電用原子炉施設の安全性に欠ける 現実的な可能性があるものと認めるのが相当である。 20 イ そこで，上記の点について，まず，本件バックフィット命令の発出時点 についてみると，参加人は，前記認定事実等⑹アのとおり，本件各原子炉 に係る設置変更許可申請（本件設置変更許可申請①，本件補正書による補 正後のもの）において，大山について，運用期間中の噴火規模として５ｋ ㎥を考慮することとし，降下火砕物の最大層厚を１０ｃｍと認定して，原 25 子力規制委員会から本件設置変更許可処分①を受けたが，その後，前記認 116 定事実等⑻のとおり，大山の火山活動に関する平成２７年度研究及び平成 ２８年度研究の研究結果を受けて，原子力規制委員会において，ＤＮＰの 噴出量について既知見と異なる可能性があるとして，参加人に対し，ＤＮ Ｐの火山灰分布について情報収集を行うことを求めたのに対し，参加人は， 越畑地点で確認されたＤＮＰの地層について再堆積層であると主張したが， 5 原子力規制庁は，純層の可能性がある又はその可能性を否定することがで きないとして，越畑地点におけるＤＮＰの最大層厚は２６ｃｍとみなすこ とが可能であるとし，参加人と意見交換会及び現地調査を実施した上で， 原子力規制委員会が，平成３０年１１月２１日，越畑地点のＤＮＰの降灰 層厚が２５ｃｍ程度であること，及びＤＮＰの噴出規模が１０ｋ㎥以上と 10 考えられること（本件新知見）を認定し，これを規制に参酌することを確 認し が，平成３０年１１月２１日，越畑地点のＤＮＰの降灰 層厚が２５ｃｍ程度であること，及びＤＮＰの噴出規模が１０ｋ㎥以上と 10 考えられること（本件新知見）を認定し，これを規制に参酌することを確 認したものである。 そして，原子力規制委員会は，参加人に対し，本件報告徴収命令を発出 し，参加人は，本件報告書において，１４地点での降灰層厚に基づくＤＮ Ｐの噴出規模を１１．０ｋ㎥と算出し，降下火砕物シミュレーションによ 15 る本件各原子炉施設の敷地における降下火砕物の最大層厚は２１．９ｃｍ となるが，ＤＮＰとＤＫＰは高噴出率期に発生した一連の巨大噴火と考え られ，大山の現状の発達史的分類や地下構造等に照らし，発電所の運用期 間中にＤＮＰ規模の噴火の可能性は十分低いと考えられると報告したの に対し，原子力規制庁は，ＤＮＰとＤＫＰを一連の巨大噴火としているこ 20 とは適切ではなく，繰り返し生じているＤＮＰを含むその他の噴火を考慮 することが適切であるとした上で，本件各原子炉施設の敷地における最大 層厚が２０ｃｍ前後の値になり得るから，少なくとも発電所の安全機能に 影響を及ぼし得る火山事象に係る基本的設計方針に影響があり得ると考 えられるとし，これを踏まえて，原子力規制委員会は，本件各原子炉施設 25 の火山影響評価に係る基本設計又は基本的設計方針において，その運用期 117 間中に安全機能に影響を及ぼし得る火山事象として最大層厚１０ｃｍの 降下火砕物を設定していることは，１１ｋ㎥程度と見込まれるＤＮＰの噴 出規模に鑑みると，設置許可基準規則６条１項の「想定される自然現象」 の設定として明らかに不適当であり，本件各原子炉施設は「想定される自 然現象」に対して安全機能を損なわない基本設計又は基本的設計方針を有 5 するものであるといえないため，同項への不適合が認め 現象」 の設定として明らかに不適当であり，本件各原子炉施設は「想定される自 然現象」に対して安全機能を損なわない基本設計又は基本的設計方針を有 5 するものであるといえないため，同項への不適合が認められるとして，本 件バックフィット命令を発出したものである。 このような本件バックフィット命令に至る経緯等に照らすと，本件バッ クフィット命令の発出当時，本件各原子炉施設は，その位置，構造及び設 備が安全機能を損なわないものであるとはいえないと認められ，原子炉施 10 設の安全性に欠ける現実的な可能性があったものといえる。 ウ もっとも，前記認定事実等⑽のとおり，本件バックフィット命令の発出 後，参加人は，令和元年９月２６日，本件各原子炉について本件設置変更 許可申請②をし，ＤＮＰの噴火の可能性を考慮して，その噴出量を１１ｋ ㎥と想定し，本件各原子炉施設の降灰層厚を２７ｃｍと設定した上で，降 15 下火砕物の影響に対する設計方針等を示したものであり，これに対し，原 子力規制委員会は，降下火砕物の最大層厚の変更によって影響を受ける項 目を整理した上で，最大層厚以外の基本設計及び基本的設計方針の技術的 成立性の説明を求めたところ，参加人から，最大層厚の変更に伴い評価が 必要となる環境因子は荷重及び閉塞であり，これらの観点から影響確認が 20 必要な項目として，施設を内包する建屋及び屋外施設に対する静的荷重の 影響，屋外との接続のある施設に対する閉塞の影響，降下火砕物の除去に 対する影響が抽出され，これらの各項目について，構造健全性や必要な機 能を維持し，除去作業等が可能であるとの評価結果が得られたとの説明を 受け，降下火砕物の最大層厚以外の基本設計又は基本的設計方針を変更し 25 ないとの参加人の方針は妥当であるとして，令和３年５月１９日付けで本 118 件 るとの評価結果が得られたとの説明を 受け，降下火砕物の最大層厚以外の基本設計又は基本的設計方針を変更し 25 ないとの参加人の方針は妥当であるとして，令和３年５月１９日付けで本 118 件設置変更許可処分②をしたものであり，これにより，炉規法４３条の３ の６第１項４号所定の基準（設置許可基準）への不適合があるとはいえな いと判断されたものである。また，本件各原子炉と同一敷地にある高浜原 子力発電所１，２号機設置変更許可処分においては，最大層厚２７ｃｍ， 気中降下火砕物濃度３．７８ｇ／㎥を前提として，降下火砕物の最大層厚 5 の変更後においても保安規定の変更をしないとの参加人の方針は妥当であ ると判断されたものである。 しかしながら，本件設置変更許可処分②は，越畑地点のＤＮＰの降灰層 厚が２５ｃｍ程度であるなどという本件新知見との関係において，本件各 原子炉施設について降下火砕物の最大層厚以外の基本設計又は基本的設 10 計方針を変更しないとの参加人の方針が妥当であるというものであり，本 件バックフィット命令の発出当日の令和元年度原子力規制委員会第１３ 回会合で配付された資料（「大山火山の大山生竹テフラの噴出規模の見直 しに伴うその他の審査・検査の取扱いについて（案）」と題する資料）にお いても記載されているとおり，層厚の変更が施設の安全機能にもたらす具 15 体的影響の有無及び範囲は後続の工事計画認可（平成２９年法律第１５号 による改正により令和２年４月１日からは設計及び工事計画認可）の審査 において確定し，使用前検査（同改正により使用前事業者検査及び使用前 確認）により実際の施設の状態について安全機能の有無が確定するもので ある。現に，原子力規制委員会は，本件設置変更許可処分②と併せて，本 20 件設置変更許可後に行われる設計及び工事の計画の認可その 確認）により実際の施設の状態について安全機能の有無が確定するもので ある。現に，原子力規制委員会は，本件設置変更許可処分②と併せて，本 20 件設置変更許可後に行われる設計及び工事の計画の認可その他の処分並 びに検査等の措置の今後の取扱いについて，①ＤＮＰの噴出規模の見直し に係る設計及び工事の計画の認可，保安規定変更認可並びに使用前事業者 検査及び使用前確認（設工認等）の手続を完了させるべき期限につき，本 件設置変更許可処分②から１年以降の最初の炉規法４３条の３の１６第 25 １項の検査（定期事業者検査）において，原子炉を起動するために必要な 119 検査を開始する日とする，②①の期限までにＤＮＰの噴出規模の見直しに 係る設工認等の手続が完了していない発電用原子炉施設は，運転の前提条 件を満たさないものと判断することを示しているのであり，その後，参加 人は本件設計工事認可申請及び本件保安規定変更認可申請をし，本件口頭 弁論終結時において，それらの審査がされているところである。そして， 5 高浜１，２号機設置変更許可処分は，本件各原子炉施設とは異なる施設に 対するものであり，これらを同一のものと判断することはできない。 そうすると，本件各原子炉施設について，設工認等の手続が完了するま では，技術基準規則解釈７条１項の「想定される自然現象」として挙げら れる「火山の影響から適用されるもの」，及び発電用原子炉施設の保全に関 10 する措置を講ずることが求められる実用炉規則８３条１項１号ロの「火山 現象による影響」について，噴出量１１ｋ㎥規模の噴火による降下火砕物 に対する対策が確認されたものではないから，本件口頭弁論終結時におい ても，原子炉施設の安全性に欠ける現実的な可能性があるものと認めるの が相当である。 15 エ 以上によれば，本件各原子炉施設 物 に対する対策が確認されたものではないから，本件口頭弁論終結時におい ても，原子炉施設の安全性に欠ける現実的な可能性があるものと認めるの が相当である。 15 エ 以上によれば，本件各原子炉施設は安全性に欠ける現実的な可能性があ り，原告らの生命，身体等に直接的かつ重大な損害が生じる具体的な危険 性が存在するというべきであり，行政事件訴訟法３７条の２第１項の「重 大な損害を生ずるおそれ」があるものと認めるのが相当である。 ４ 争点３（原子力規制委員会が参加人に対し本件各原子炉施設の使用停止を命 20 じないことの裁量権の範囲の逸脱又はその濫用の有無）について 本件訴えについては，上記２及び３のとおり，原告適格及び「重大な損害を 生ずるおそれ」があると認められるほか，原告らの主張する損害を避けるため に他に適当な方法はなく（行政事件訴訟法３７条の２第１項），その適法要件を 全て満たすものといえるから，以下，その本案要件について検討する。 25 ⑴ 使用停止に係る裁量権の範囲の逸脱又はその濫用の有無の判断枠組み 120 ア 本件訴えに係る請求は，本件各原子炉施設から一定の距離に居住する第 三者である原告らが，原子力規制委員会に対し，炉規法４３条の３の２３ １項に基づき，参加人に対して本件各原子炉施設の使用停止を命ずること （本件各処分）の義務付けを求めるものであり，これが認容されるために は，口頭弁論終結時において，義務付けの訴えに係る処分につき，「行政庁 5 がその処分をすべきであることがその処分の根拠となる法令の規定から明 らかであると認められ又は行政庁がその処分をしないことがその裁量権の 範囲を超え若しくはその濫用となると認められるとき」 （行政事件訴訟法３ ７条の２第５項）であることが必要である。そして，行政庁に裁量が認め られる処分 れ又は行政庁がその処分をしないことがその裁量権の 範囲を超え若しくはその濫用となると認められるとき」 （行政事件訴訟法３ ７条の２第５項）であることが必要である。そして，行政庁に裁量が認め られる処分について，当該行政庁の有する裁量権の範囲や程度については， 10 当該処分について規定した法令の趣旨，目的や規定の内容等を踏まえて判 断するのが相当である。 イ まず，バックフィット制度である炉規法４３条の３の２３第１項の規定 の趣旨，目的を検討すると，前記認定事実等⑴のとおり，平成２４年改正 の前においては，経済産業大臣は，同改正前の電気事業法４０条に基づき， 15 実用発電用原子炉施設に係る事業用電気工作物が経済産業省令で定める技 術基準に適合していないと認めるときは，事業用電気工作物を設置する者 に対し，その技術基準に適合するように事業用電気工作物を修理し，改造 し，若しくは移転し，若しくはその使用を一時停止すべきことを命じ，又 はその使用を制限することが可能であったほか，平成２４年改正前炉規法 20 ３６条に基づき，原子炉施設の安全等が主務法令等の規定に違反している と認めるときは，原子炉設置者に対し，原子炉施設の使用の停止，改造， 修理又は移転，原子炉の運転の方法の指定その他保安のために必要な措置 を命ずることなどが可能であったが，新知見等が得られたことにより，原 子炉施設の位置，構造及び設備に係る設置（変更）許可基準が見直された 25 場合等において，原子炉設置者に対して当該許可基準に適合させるための 121 措置を法的に義務付ける枠組みは存在しなかったものである。そのため， 原子力安全委員会が審査基準である耐震設計審査指針を改訂し，保安院が 原子力事業者に対し耐震バックチェックの実施を指示するなどしたものの， あくまで法令に基づく規制の外側とし ったものである。そのため， 原子力安全委員会が審査基準である耐震設計審査指針を改訂し，保安院が 原子力事業者に対し耐震バックチェックの実施を指示するなどしたものの， あくまで法令に基づく規制の外側として位置付けられ，東京電力から耐震 バックチェックの最終報告は提出されず，同社内では耐震補強工事が必要 5 であることを把握していたとされていたにもかかわらず，工事がされない まま福島第一原発事故に至ったものであり，このような事故の教訓を踏ま え，平成２４年改正により同法４３条の３の２３第１項のバックフィット 制度が新設されたものである。 そして，同項は，原子力規制委員会が，発電用原子炉施設の位置，構造 10 若しくは設備が同法４３条の３の６第１項４号の基準に適合していないと 認めるとき，発電用原子炉施設が同法４３条の３の１４の技術上の基準に 適合していないと認めるとき，又は発電用原子炉施設の保全，発電用原子 炉の運転若しくは核燃料物質若しくは核燃料物質によって汚染された物の 運搬，貯蔵若しくは廃棄に関する措置が同法４３条の３の２２条１項の規 15 定に基づく原子力規制委員会規則の規定に違反していると認めるときは， その発電用原子炉設置者に対し，当該発電用原子炉施設の使用の停止，改 造，修理又は移転，発電用原子炉の運転の方法の指定その他保安のために 必要な措置を命ずることができると規定するものであるが，これは，原子 力規制委員会において，発電用原子炉施設の設置（変更），設計・工事，保 20 安・運転の各段階に応じて，それぞれ同法及び原子力規制委員会規則の定 める基準に適合するか否かを審査することのみならず，既に設置許可並び に設計及び工事の計画の認可，保安規定変更認可並びに使用前事業者検査 及び使用前確認（設工認等）を受けて稼働中の発電用原子炉施設について も，その後に るか否かを審査することのみならず，既に設置許可並び に設計及び工事の計画の認可，保安規定変更認可並びに使用前事業者検査 及び使用前確認（設工認等）を受けて稼働中の発電用原子炉施設について も，その後に新知見等が得られたことにより設置（変更）許可基準が見直 25 された場合や，許可基準は変更されないものの既に設置許可を受けている 122 当該発電用原子炉施設が許可基準に適合しなくなった場合等において，当 該発電用原子炉設置者に対し，当該許可基準等へ適合することを法的に義 務付けることを可能とし，もって当該発電用原子炉施設の安全性を確保し ようとする趣旨であると解される。また，同法４３条の３の２３第１項の 規定は，前記３⑴のとおり，発電用原子炉が原子核分裂の過程において高 5 エネルギーを放出する核燃料物質を燃料として使用する装置で発電の用に 供するものであり，その稼働により，内部に大量の人体に有害な放射性物 質を発生させるものであって，発電用原子炉施設の安全性が確保されない ときは，当該発電用原子炉施設の従業員やその周辺住民等の生命，身体， 当該発電用原子炉施設の敷地内又は周辺に存する財産に重大な危害を及ぼ 10 し，周辺の環境を放射性物質により汚染するなどの深刻な災害を引き起こ すおそれがあることに鑑み，このような災害を防止することを目的とする ものであると解される。 ウ さらに，炉規法４３条の３の２３第１項の規定の内容をみると，同項は， 設置基準規則や技術基準規則として具体化されている「基準に適合してい 15 ないと認めるとき」などとして，バックフィット命令の発出要件について 原子力規制委員会に裁量を認める規定をし，同要件を満たした場合におけ るバックフィット命令の内容についても， 「原子炉施設の使用の停止，改造， 修理又は移転，発電用原子炉の運転の方 令の発出要件について 原子力規制委員会に裁量を認める規定をし，同要件を満たした場合におけ るバックフィット命令の内容についても， 「原子炉施設の使用の停止，改造， 修理又は移転，発電用原子炉の運転の方法の指定その他保安のために必要 な措置」といった多様の選択肢を用意しつつ，「命ずることができる」と発 20 出の要否について裁量を認める規定をしている。 エ そして，炉規法４３条の３の２３第１項に基づくバックフィット命令は， 原子力規制委員会が行うものと定められているが，原子力規制委員会は， 国民の生命，健康及び財産の保護，環境の保全並びに我が国の安全保障に 資することを目的とする原子力規制委員会設置法により，国家行政組織法 25 ３条２項の規定に基づく独立行政委員会として，環境省の外局として設置 123 されたもの（原子力規制委員会設置法１条，２条）であって，原子炉に関 する規制等を所掌事務とする機関であり，委員長及び委員は，人格が高潔 であって，原子力利用における安全の確保に関して専門的知識及び経験並 びに高い識見を有する者のうちから，両議院の同意を得て，内閣総理大臣 が任命するものとされている（同法３条，４条１項，７条１項）。そして， 5 原子力規制委員会には，学識経験のある者で組織される原子炉安全専門審 査会が置かれ，原子力規制委員会の指示を受けて，原子炉に係る安全性に 関する事項を調査審議するものとされている（同法１４条，１５条）ほか， 原子力規制委員会の事務を処理させるため，同委員会に事務局である原子 力規制庁が置かれており（同法２７条１項，２項），原子力規制庁の職員に 10 ついては，原子力利用における安全の確保のための規制の独立性を確保す る観点から，原則として，原子力利用の推進に係る事務を所掌する行政組 織への配置転換を認めないこととされて 子力規制庁の職員に 10 ついては，原子力利用における安全の確保のための規制の独立性を確保す る観点から，原則として，原子力利用の推進に係る事務を所掌する行政組 織への配置転換を認めないこととされている（同法附則６条２項）。また， 原子力規制委員会は，法律に基づき，原子力規制委員会に属させられた事 務を所掌するものとされており（同法４条１項１４号），その有する科学的， 15 専門技術的知見に照らし，炉規法の委任を受けて，バックフィット命令の 発出要件である同法４３条の３の６第１項４号の基準として設置許可基準 規則を，同法４３条の３の１４の技術上の基準として技術基準規則を，同 法４３条の３の２２第１項の規定する保安のために必要な措置として実用 炉規則を，それぞれ制定したものである。 20 さらに，バックフィット命令を含めた発電用原子炉施設の安全性につい ての対応は，発電用原子炉施設の工学的性能のほか，平常運転時及び事故 時における従業員，周辺住民及び周辺環境への放射線の影響等を考慮しな がら，発電用原子炉施設の設置場所の地形，地質，気象等の自然的条件及 び人口分布等の社会的条件との関連において，多角的，総合的見地から検 25 討されるべきものであり，ここには将来の予測に係る事項も含まれている 124 から，原子力工学はもとより，多方面にわたる極めて高度な最新の科学的， 専門技術的知見に基づく総合的判断が必要とされるものであり，このよう な判断を可能とするために，原子力利用における安全の確保に関して専門 的知識及び経験並びに高い識見を有する委員から成る原子力規制委員会 において，発電用原子炉施設の設置（変更），設計・工事，保安・運転の各 5 段階に応じて，それぞれ炉規法及び同法の委任を受けた原子力規制委員会 規則の定める基準に適合するか否かを審査するととも 委員会 において，発電用原子炉施設の設置（変更），設計・工事，保安・運転の各 5 段階に応じて，それぞれ炉規法及び同法の委任を受けた原子力規制委員会 規則の定める基準に適合するか否かを審査するとともに，同基準に照らし て同法の規定に基づきバックフィット命令の発出要件や発出の要否，その 内容等に関する判断を行うこととしているものと解される。 オ 以上のような炉規法４３条の３の２３第１項が規定するバックフィット 10 制度の趣旨，目的や，同項の規定の内容，バックフィット命令の発出を行 う処分行政庁である原子力規制委員会の性質，組織構成等からすれば，バ ックフィット命令の発出の要否並びにその時期及び内容等については，各 専門分野の学識経験者等を擁する原子力規制委員会の科学的，専門技術的 知見に基づく裁量判断に委ねられるものというべきであり，発電用原子炉 15 施設の使用停止を命ずることの義務付けの訴えに係る請求が認められる のは，使用停止を命ずべきであることが法令の規定から明らかであると認 められ，又は使用停止を命じないことが裁量権の範囲を超え若しくはその 濫用となると認められることを必要とすると解するのが相当である。 そして，バックフィット命令に基づく措置において，原子力規制委員会 20 に対し発電用原子炉施設の使用停止を命ずることを義務付けることは，専 門技術的な調査審議及び判断を基にしてされた原子力規制委員会の判断 に不合理な点があるか否かを超えて，別個の新たな処分を命ずることを義 務付けるものであるから，当該義務付けに係る措置を命ずることの相当性 を基礎付ける事実の主張立証責任は，これを求める原告が負うものと解す 25 るのが相当である。他方，新知見等を前提として原子力規制委員会がバッ 125 クフィット命令として発電用原子炉施設の使用停止以 る事実の主張立証責任は，これを求める原告が負うものと解す 25 るのが相当である。他方，新知見等を前提として原子力規制委員会がバッ 125 クフィット命令として発電用原子炉施設の使用停止以外の措置を命じた 場合には，その時点において使用停止の当否を含めて採るべき措置を検討 した上で判断したものといえるから，専門技術的な調査審議及び判断を基 にして行われた上記の判断の時点において原子力規制委員会が発電用原 子炉施設の使用停止を命じなかったことが裁量権の範囲を逸脱し又はこ 5 れを濫用したか否かの検討をした上で，現時点において原子力規制委員会 が発電用原子炉施設の使用停止を命じないことが裁量権の範囲を超え又 はその濫用となると認められるか否かを検討するのが相当である（なお， この検討においては，原子力規制委員会が発電用原子炉施設の使用停止以 外の措置を命じた処分の適法性を審査するものではなく，同措置により生 10 じた規律力や不可争力に触れるものではない。）。 さらに，原子力規制委員会において発電用原子炉施設の使用停止を命じ ないことが裁量権の範囲を超え又はその濫用となると認められるか否か を判断するに当たっては，新知見等の対象を自然現象としてもそれらは多 種多様なものが想定され，これに応じて発電用原子炉施設の安全性に対す 15 る危険性が現実化する蓋然性も様々であることが予想される上，発電用原 子炉施設の安全機能の欠如の現実的な可能性がもたらす危険性もその程 度に差異があり，当該安全機能の確保のために想定される対策の内容及び これに要する期間等に照らして，新知見等を前提とした許可基準等への適 合性確保の時期的な要請の度合いも様々であるということができる。そし 20 て，原子力規制委員会におけるバックフィット命令の運用方針も，これと 同旨の考え方の下でバッ 見等を前提とした許可基準等への適 合性確保の時期的な要請の度合いも様々であるということができる。そし 20 て，原子力規制委員会におけるバックフィット命令の運用方針も，これと 同旨の考え方の下でバックフィット命令の発出の要否，時期，内容や経過 措置等を検討するものとしているといえる（前記認定事実等⑺）ほか，本 件バックフィット命令の発出当日の原子力規制委員会の会合においても， 原子力規制庁の職員から，新しい知見が発見される都度スムーズに取り入 25 れられるべきであり，その都度原子炉を停止したりする運用をすると，か 126 えって新知見の取入れが阻害されるから，ある程度の猶予期間を置くなど して新知見を取り入れることとする旨の説明がされており（前記認定事実 等⑼），バックフィット命令の運用に当たっては，新知見等をその都度柔軟 に許可基準等へ取り入れることとしつつ，最新の科学的，専門技術的知見 に照らし，新知見等に係る自然現象が現実化する蓋然性の程度や，発電用 5 原子炉施設の安全性に対する危険性の程度等を踏まえて，必要かつ適切な 内容の命令を発出することとし，もって発電用原子炉施設の安全性を継続 的に向上させ，これを確保していくことを予定しているものといえる。 以上からすれば，原子力規制委員会において新知見等により発電用原子 炉施設の基本設計又は基本的設計方針が想定される自然現象に対して安 10 全機能を損なわないものであるとはいえないと判断された場合において， 当該発電用原子炉施設の使用停止を命じないことがその裁量権の範囲を 超え又はその濫用となると認められるか否かを判断するに当たっては，原 子力規制委員会による上記の判断を前提として，新知見等により発電用原 子炉施設に対する危険性が現実化する蓋然性や，当該発電用原子炉施設の 15 安全機能の欠如の現 れるか否かを判断するに当たっては，原 子力規制委員会による上記の判断を前提として，新知見等により発電用原 子炉施設に対する危険性が現実化する蓋然性や，当該発電用原子炉施設の 15 安全機能の欠如の現実的な可能性がもたらす危険性の程度，当該安全機能 の確保のために想定される対策の内容及びこれに要する期間等を踏まえ て，個別具体的に検討するのが相当である。 カ これに対し，原告らは，設置（変更）許可基準，技術基準及び実用炉規 則の規定等に適合していると判断されて初めて発電用原子炉施設の稼働が 20 可能となるのであり，この点に行政庁に裁量権はなく既存不適格を許容す る規定もないほか，科学的，専門技術的裁量については科学の不定性を踏 まえて判断する必要があり，現実に想定を上回る東北地方太平洋沖地震が 発生し，福島第一原発事故が起きたという教訓からバックフィット制度が 設けられた趣旨からすれば，本件新知見のように，従来の想定を大きく上 25 回る規模の自然災害が想定される場合には，原則として使用停止を命ずべ 127 きであり，明確な根拠をもって発電用原子炉施設の使用停止を命じなくて も災害の防止上支障がないといえる特段の事情を主張立証することができ ない限り，原子力規制委員会の裁量権の範囲を超え又はその濫用となると 認められるべきものであって，新たな基準を踏まえた適合性判断により安 全が確認できた場合にのみ再稼働を認めるのが相当であり，このような制 5 度の運用が立法者意思であると主張する。 しかし，発電用原子炉施設の稼働のためには上記の各基準や規定等に適 合していると判断されることが必要であることは原告らの指摘するとお りであるが，上記オのとおり，これらの基準に適合するものとして稼働が 認められた発電用原子炉施設については，その後に得られた新知見等によ 10 いると判断されることが必要であることは原告らの指摘するとお りであるが，上記オのとおり，これらの基準に適合するものとして稼働が 認められた発電用原子炉施設については，その後に得られた新知見等によ 10 り変更された許可基準等に適合させるためにバックフィット命令を発出 する場合であっても，直ちに使用の停止を命ずべきものから，使用の継続 を認めながら改造や修理を命ずることが相当なもの，さらに，新知見等を 前提としつつ発電用原子炉施設の改造や修理の必要性について検討を要 するものまで，当該許可基準等への適合が求められる新知見等は多種多様 15 なものが想定されるのであり，これは，新知見等により発電用原子炉施設 に対する危険性が現実化する蓋然性や，発電用原子炉施設の安全機能の欠 如の現実的な可能性がもたらす危険性の程度，対策に要する期間等に応じ て異なるというべきである。現に，バックフィット命令の措置の内容とし ても，炉規法４３条の３の２３第１項は，「使用の停止，改造，修理又は移 20 転，発電用原子炉の運転の方法の指定その他保安のために必要な措置」と いった多様なものを並列的に規定し，特段の優劣を付ける規定を設けてい ない上に，「命ずることができる」としてバックフィット命令を発出するか 否かの裁量を認めているのであり，これは，立法府において，各専門分野 の学識経験者等を擁する原子力規制委員会の科学的，専門技術的知見に基 25 づく判断に委ねるのを適当としたと評価し得るものである。 128 そうすると，同項は，バックフィット命令の発出について，原子力規制 委員会の科学的，専門技術的な裁量に基づき個別具体的に判断することを 予定しているものというべきであり，これは新知見等が従来の想定を上回 る自然現象である場合であっても異なるものではなく，発電用原子炉施設 の使用 学的，専門技術的な裁量に基づき個別具体的に判断することを 予定しているものというべきであり，これは新知見等が従来の想定を上回 る自然現象である場合であっても異なるものではなく，発電用原子炉施設 の使用停止を命ずることを原則とすべきものということはできない。 5 なお，原告らは発電用原子炉施設の使用停止を原則とすることが立法者 意思であると主張し，これに沿うものとしてバックフィット制度の制定時 の細野豪志環境大臣の発言等（甲Ｂ１，７）を摘示するが，同発言等は， その文脈に照らし，古い許可基準に基づき設置（変更）許可がされたもの が，一度許可がされた以上，その後基準が引き上げられても運転期間内の 10 運転が認められるわけではない旨の指摘をしたにとどまり（同大臣は， 「（新たな基準に適合させるための対策を）時間をかけて着実にやるべき ものというような場合に，その猶予期間については稼働を認めるか認めな いのか，それは一概には言えないですから，ケース・バイ・ケースの判断 になろうかというふうに思います。」と答弁している。），原則として使用停 15 止を命ずることを求めたものとはいえず，他に原告らが主張するような立 法者意思を認めるべき的確な証拠は見当たらないから，バックフィット命 令について使用停止を原則とすることが立法者意思であるとはいえない。 その他，原告らは，①本件新知見は本件設置変更許可処分①の前から存 在していた知見を見落としていたものであり，発電用原子炉施設の使用停 20 止どころか設置変更許可の取消しがされるべきである，②バックフィット 命令としては使用停止よりも強力な移転の措置があり，使用停止かつ改造 の命令等も可能であるから，使用停止以外の手段では目的を達成し得ない ような事情は要しないとも主張する。しかし，①については，以前から存 在する知見であって りも強力な移転の措置があり，使用停止かつ改造 の命令等も可能であるから，使用停止以外の手段では目的を達成し得ない ような事情は要しないとも主張する。しかし，①については，以前から存 在する知見であっても，その科学的評価には様々なものがあり，多角的な 25 検討により規制に取り入れられる段階に至ったものを新知見とすること 129 が不合理であるとはいえず，本件新知見についても，既往文献では越畑地 点の層厚が３０ｃｍとされていたものが不確実性を伴うなどとされてい たところ，現地調査の結果も踏まえて２５ｃｍ程度として評価されたので あるから，本件設置変更許可処分①における知見の見落としがあったとい うことはできない。②についても，上記オのとおり，原子力規制委員会に 5 おいて，その科学的，専門技術的裁量に基づき必要かつ適切な措置をする ことが予定されているものであり，移転の措置が存在することをもって， 原則として使用停止を命ずべきものであるとはいえない。 したがって，原告らの上記主張はいずれも採用することができない。 ⑵ 使用停止を命じないことの裁量権の範囲の逸脱又はその濫用の有無 10 そこで，前記 オの判断枠組みに従って，原子力規制委員会が参加人に対 し本件各原子炉施設の使用停止を命じないことが裁量権の範囲を超え又はそ の濫用となると認められるか否かについて，以下，本件バックフィット命令 の発出時点及び現時点に分けて検討する。 ア 本件バックフィット命令の発出時点における検討 15 原子力規制委員会は，ＤＮＰの噴出規模は１１ｋ㎥程度と見込まれ， これを本件各原子炉施設の火山影響評価において想定すべき自然現象で あると認定し，本件バックフィット命令として，令和元年１２月２７日 までに設置変更許可申請をするよう命じたが，使用停止を命ずることは ， これを本件各原子炉施設の火山影響評価において想定すべき自然現象で あると認定し，本件バックフィット命令として，令和元年１２月２７日 までに設置変更許可申請をするよう命じたが，使用停止を命ずることは なかったところ，その理由は，①大山は活火山ではなく噴火が差し迫っ 20 た状況にあるとはいえず，②ＤＮＰの噴出規模の噴火による降下火砕物 により本件各原子炉施設が大きな影響を受けるおそれがある切迫した状 況にはないというものある。 まず，①（大山は活火山ではなく噴火が差し迫った状況にあるとはい えないこと）については，原子力規制委員会において，ＤＮＰの噴出規 25 模が１１ｋ㎥程度と見込まれ，これが本件各原子炉の運用期間中に安全 130 機能に影響を及ぼし得る火山事象として規制に取り入れられたものであ るが，本件バックフィット命令の発出に至る過程の中で，原子力規制庁 が産総研に委託した岩石学的な検討結果である平成２７年度研究及び平 成２８年度研究の研究結果において，ＤＫＰやＤＮＰといった大規模プ リニー式噴火が頻発した高噴出率期とその前後の低噴出率期とではマグ 5 マ組成が異なっていることが示されるなど，大山は高噴出率期と低噴出 率期に分けられ，現在は低噴出率期にあるといったことが記載され，平 成２９年６月，原子力規制委員会会合においても同様の報告がされ，平 成３０年１２月の同会合においては，大山は活火山ではなく，噴火が差 し迫った状況にあるものではないと整理されており，地質学の専門家で 10 ある石渡委員も，平成３１年４月の同会合において，大山は，気象庁の 活火山リストに入っておらず，活火山に該当せず，原子力発電所の運用 期間内に噴火が発生する可能性は非常に低いと考える旨の発言をしてい たものである。また，参加人は，これに先立ち，本件報告徴収命令を受 活火山リストに入っておらず，活火山に該当せず，原子力発電所の運用 期間内に噴火が発生する可能性は非常に低いと考える旨の発言をしてい たものである。また，参加人は，これに先立ち，本件報告徴収命令を受 けて平成３１年３月２９日に提出した本件報告書において，４０万年前 15 以降，大山で１０ｋ㎥以上の噴火を起こしているのはＤＮＰ（約８万年 前）とＤＫＰ（約５．５万年前）の２つの噴火だけであり，その期間（約 ８～５．５万年前）以外では数ｋ㎥以下の噴火しか発生しておらず，産 総研の山元孝広による平成２９年の論文でも，大山は約１０万年前から マグマ噴出量が大きくなり，約２万年前に活動を終えたものとされ，第 20 四紀火山の発達史的分類では大山は第４期に整理され，第４期の噴出量 は第１期～第３期に比べて少なく数ｋ㎥とされており，さらに，地球物 理学的調査による大山の地下構造からするとマグマ溜まりの可能性を示 唆する低速度領域は２０ｋｍ以深に位置し，爆発的噴火を引き起こす珪 長質マグマの浮力中立点の深度７ｋｍより深い位置にあるから，大山は 25 現在数ｋ㎥規模の噴火しか起こらない段階にあり，ＤＮＰと同規模の噴 131 火までには十分な時間的余裕があると考えられ，発電所の運用期間中に ＤＮＰ規模の噴火が発生する可能性は十分低い旨の報告をしたものであ る。これに対し，原子力規制委員会は，参加人が主張するＤＮＰとＤＫ Ｐを一連の巨大噴火とすることは適切ではなく，ＤＫＰは突出して巨大 噴火並みに大きいことから，本件各原子炉の運用期間中にＤＫＰ規模相 5 当の噴火の可能性は十分低いと評価するものの，繰り返し生じているＤ ＮＰを含むその他の噴火を考慮することが適切であるとしたが，その理 由はＤＮＰとＤＫＰの噴火規模や運用期間中の噴火の可能性の違いによ るものであり，噴出規模を最大の 評価するものの，繰り返し生じているＤ ＮＰを含むその他の噴火を考慮することが適切であるとしたが，その理 由はＤＮＰとＤＫＰの噴火規模や運用期間中の噴火の可能性の違いによ るものであり，噴出規模を最大の１１ｋ㎥としたＤＮＰ規模の噴火が差 し迫った状況にあるか否かについては，参加人と異なる見解によるもの 10 ではなかったということができる。 このように，大山は活火山に分類されておらず，地球物理学的調査に おいても，大山に確認されたマグマ溜まりの可能性を示唆する低速度領 域は珪長質マグマの浮力中立点よりも深い位置にあってＤＮＰと同規模 の噴火の可能性は低いとされており，岩石学的な検討結果である大山起 15 源の各噴火の噴出物の化学組成の分析・比較の結果においても，上記の 時点における大山の活動性の低下が示されているのであり，これらを踏 まえて，原子力規制委員会において，大山は活火山ではなく噴火が差し 迫った状況にあるとはいえないとした判断にその裁量権の範囲の逸脱又 はその濫用があるとはいえないというべきである。 20 次に，②（ＤＮＰの噴出規模の噴火による降下火砕物により本件各原 子炉施設が大きな影響を受けるおそれがある切迫した状況にはないこと） について，参加人は，原子力規制庁との平成３０年６月２９日及び同年 １０月５日の意見交換会において，降下火砕物に対する裕度について， 本件設置変更許可処分①における評価条件（積雪荷重（１００ｃｍ）と 25 合わせて降灰層厚を考慮）を用いて許容層厚の評価をした結果，本件各 132 原子炉施設では，建屋について，最小が２１ｃｍ程度，短期の部材評価 が２８ｃｍ程度となり，建屋以外について，復水タンクが１５ｃｍ程度 であるが，実力評価では，除灰作業や防護設備へのシート設置の措置を 講ずることにより，高浜原子力発電所３ が２１ｃｍ程度，短期の部材評価 が２８ｃｍ程度となり，建屋以外について，復水タンクが１５ｃｍ程度 であるが，実力評価では，除灰作業や防護設備へのシート設置の措置を 講ずることにより，高浜原子力発電所３号機は７０ｃｍ，同４号機は１ ００ｃｍ以上対処可能であるとし，また，非常用ＤＧの吸気フィルタに 5 ついて，火山灰濃度がフィルタ閉塞時間に比例することとして，フィル タ閉塞時間（約１００分）をフィルタ取替時間（約２０分）で割った値 を裕度とし，裕度に１０ｃｍを掛けた値を許容層厚とすると５０ｃｍと なり，既に気中降下火砕物濃度１．４ｇ／㎥の火山灰に対応する改良型 フィルタを配備済みであると説明していたものである。そして，平成３ 10 １年４月１７日の平成３１年度第４回会合においては，参加人から提出 された本件報告書について議論がされ，原子力規制委員会の複数の委員 や更田委員長から，火山灰の層厚が２０ｃｍ又はそれ以上になると考え られるが，１ｍの積雪を想定しているから，層厚が倍になったとしても 積雪の重さに比べてかなり小さく，層厚の増加は必ずしも大きな影響が 15 出るものではない旨，部材評価としては火山灰の層厚が２倍，３倍程度 になっても建物が潰れるわけではなく，多少塑性変形する領域に入って いると思われるが，破断に対しては大きな裕度があり，荷重に関しては 余り問題にならない旨，非常用ＤＧ等についても層厚が倍になれば密度 が倍になるから対策に影響があると考えられ，フィルタの交換頻度が倍 20 になるが，参加人によると対処はできるとのことであり，急ぐものでは ないものの，規制の範囲として影響の有無は考慮すべきである旨，除灰 作業については既に１０ｃｍに対してプラントで対策するという規定を 設けてあるが，倍になると見直す必要がある旨などの各発言があったも のである。 25 範囲として影響の有無は考慮すべきである旨，除灰 作業については既に１０ｃｍに対してプラントで対策するという規定を 設けてあるが，倍になると見直す必要がある旨などの各発言があったも のである。 25 以上からすれば，原子力規制委員会においては，上記の意見交換会に 133 おける参加人の説明や参加人からの本件報告書の提出を受けて，ＤＮＰ の噴出規模の噴火による降下火砕物により本件各原子炉施設が受ける影 響について，荷重や閉塞等に関する本件各原子炉施設の裕度を基に，対 策の緊急性の程度について検討し，建屋における短期の部材評価や建屋 以外における実力評価，吸気フィルタの交換等により想定される降下火 5 砕物の最大層厚に対して裕度を有することを確認し，その結果，ＤＮＰ の噴出規模の噴火による降下火砕物により本件各原子炉施設が大きな影 響を受けるおそれのある切迫した状況にはないと判断したものであるが， 参加人の上記説明やこれを受けた原子力規制委員会の検討に直ちに合理 性に欠ける点があったとはいえず，本件バックフィット命令の発出時点 10 において，ＤＮＰの噴出規模の噴火による降下火砕物により本件各原子 炉施設が大きな影響を受ける危険性が高いとはいえないとした原子力規 制委員会の判断に裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があるとはいえない というべきである。 さらに，原子力規制委員会は，本件バックフィット命令に当たって対 15 応完了までの期限を設けていないが，これは，設置変更許可後，その内 容の変更に応じて必要な工事計画認可の変更や保安規定の変更その他の 措置をすることになることに加えて，設置変更許可申請があるとその審 査の期間があることなどから，期間や具体的な手続を定めるよりも，最 初の設置変更許可の申請期限を明確にし，これが適切に履行されれば， 20 設置変更許 なることに加えて，設置変更許可申請があるとその審 査の期間があることなどから，期間や具体的な手続を定めるよりも，最 初の設置変更許可の申請期限を明確にし，これが適切に履行されれば， 20 設置変更許可において想定すべき火山灰の層厚が決まり，後続の工事計 画認可の審査において層厚の変更が施設の安全機能にもたらす具体的影 響の有無及び範囲が確定し，使用前検査により実際の施設の状態につい て安全機能の有無が確定することになるから，設置変更許可の段階で更 なる規制対応をすることを想定し，全ての対策完了までの期限を定める 25 ことをせず，設置変更許可申請の期限のみを定めたものであり，大山が 134 活火山ではなく噴火が差し迫った状況にあるとはいえないことを踏まえ た原子力規制委員会の判断として裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があ るとはいえないというべきである。 以上からすれば，大山が活火山ではなく噴火が差し迫った状況にある とはいえず，ＤＮＰの噴出規模の噴火による降下火砕物により本件各原 5 子炉施設が大きな影響を受けるおそれがある切迫した状況にあるとはい えないとした原子力規制委員会の判断は，本件新知見により本件各原子 炉施設に対する危険性が現実化する蓋然性や，本件各原子炉施設の安全 機能の欠如の現実的な可能性がもたらす危険性の程度，当該安全機能の 確保のために想定される対策の内容及びこれに要する期間等を踏まえて 10 みても，本件バックフィット命令の発出時点において，原子力規制委員 会が本件各原子炉施設の使用停止を命じなかったことが裁量権の範囲を 逸脱し又はこれを濫用したものと認めることはできない。 イ 原告らの主張について ＤＮＰ規模の噴火の可能性について 15 原告らは，①火山ガイドも活火山か否かによって活動可能性の有無を 判断する 脱し又はこれを濫用したものと認めることはできない。 イ 原告らの主張について ＤＮＰ規模の噴火の可能性について 15 原告らは，①火山ガイドも活火山か否かによって活動可能性の有無を 判断することとはしておらず，巨大噴火については噴火が差し迫った状 態でないことの確認をするとしているが，ＤＮＰ規模の噴火については そのような評価を行うことは予定していない，②大山起源の各噴火の噴 出物の化学組成の分析をした安全研究は，巨大噴火の活動可能性を評価 20 するための研究であり，ＤＮＰのような小規模の噴火には不適当である し，４０～６０万年前の溝口凝灰角礫岩の存在から約１６万年前以前に も高噴出率期があり，低噴出率期と高噴出率期という区分けが恣意的で ある可能性がある，③大山のマグマ溜まりの状態についての地震波トモ グラフィ法を用いた調査結果は，マグマ溜まりを正確に把握することが 25 できない可能性が高く，マッシュ状のマグマの再活性化は数か月から数 135 十年という比較的短期間で一気に発生する可能性があり，マグマ溜まり が浮力中立点に定置するとは限らない，④そもそも現在の火山学の水準 では噴火の中長期的予測は困難であり，原子力規制委員会も大山の活動 可能性を認めていたのであり，ＤＮＰ規模の噴火の可能性を否定するこ とはできないと主張する。 5 しかし，科学は不定性を有し，特に規模の大きい噴火については原告 らが主張する複雑系で決定論的な理解が困難であって，実験で再現する ことが不可能であり，発生頻度が著しく低くデータに乏しい面があり， 複数の専門家が現在の火山学の水準として噴火の長期予測ができないと 指摘していることは原告らの主張するとおりであるが，前記認定事実等 10 ⑾のとおり，火山の噴火の原理や噴火予測の手法については科学研究の 蓄積による専門 火山学の水準として噴火の長期予測ができないと 指摘していることは原告らの主張するとおりであるが，前記認定事実等 10 ⑾のとおり，火山の噴火の原理や噴火予測の手法については科学研究の 蓄積による専門的知見が存在するのであり，噴火予測についての代表的 な調査手法である地質学的調査手法，岩石学的調査手法，地球物理学的 調査手法によって，本件新知見を前提とする新たな設置変更許可から設 計及び工事の計画の認可，保安規定変更認可並びに使用前事業者検査及 15 び使用前確認（設工認等）の手続が完了するまでの想定される期間にお いて，ＤＮＰ規模の噴火により本件各原子炉施設に対する危険性が現実 化する蓋然性を判断することが不合理であるとはいえない。そして，① については，火山ガイドは，巨大噴火と異なり，ＤＮＰ規模の噴火につ いては噴火が差し迫った状態でないことの確認をすることを予定してい 20 ないものの，発電用原子炉の運転期間中という長期間を想定しているの であり，これに対し，本件バックフィット命令において使用停止を命ず るか否かの判断は，本件新知見に対応した設置変更許可から設工認等の 完了までという想定される期間が比較的短い間を検討の対象とするもの であり，これを火山ガイドと同様に捉えるべきものということはできな 25 い。②についても，安全研究は，大規模・巨大噴火を起こした事例のあ 136 る火山を対象とするものの，これに該当する大山の火山活動の研究（平 成２７年度研究から平成２９年度研究まで）においては，過去２０万年 間の噴火履歴及び大山を起源とする降下火砕堆積物の分布の見直しが行 われ，これらを基に大山のマグマ噴出量の再計算が行われ，新たに積算 マグマ噴出量の階段図が作成された上で，マグマ組成の時系列変化につ 5 いての分析・比較が行われたのであり，この中には 布の見直しが行 われ，これらを基に大山のマグマ噴出量の再計算が行われ，新たに積算 マグマ噴出量の階段図が作成された上で，マグマ組成の時系列変化につ 5 いての分析・比較が行われたのであり，この中にはＤＫＰのみならずＤ ＮＰも含まれて検討がされているものであって，ＤＮＰを含めた噴火の 可能性を予測するものとして不適当であるとはいえない。また，溝口凝 灰角礫岩は合計噴出量が約５０ｋ㎥と大量であるとしても，これは４０ ～６０万年前に長期間にわたる噴出物が２次的に泥流等として流動・堆 10 積したものであるとされており（前記認定事実等⑿ア），１度にＤＮＰ規 模以上の噴火があったとはいえないから，安全研究が行った高噴出率期 と低噴出率期の区別が恣意的であり，現在は低噴出率期にあるという分 析が不合理であるとはいえない。③については，マグマ溜まりの状態に ついての地震波トモグラフィ法を用いた調査については，マグマ溜まり 15 の位置の要因と噴火の可能性について複数の見解があるものの，マグマ の密度が地殻の密度と釣り合う深さ（浮力中立点）とする見解が合理性 に欠けるものとはいえず，少なくとも噴火予測の手法を複数考慮してＤ ＮＰ規模の噴火が現実化する蓋然性を判断することが不合理であるとは いえない。④についても，原子力規制委員会が大山の活動可能性を認め 20 ていたのは，本件各原子炉の運用期間中のものであり，また，現在の火 山学の水準では噴火の中長期的予測が困難であることをもって，本件新 知見を前提とする新たな設置変更許可申請から設工認等の完了に至るま での期間において，ＤＮＰ規模の噴火により本件各原子炉施設に対する 危険性が現実化する蓋然性を判断することが不合理であるとはいえない。 25 したがって，原告らの上記主張は採用することができない。 137 本件各原子 火により本件各原子炉施設に対する 危険性が現実化する蓋然性を判断することが不合理であるとはいえない。 25 したがって，原告らの上記主張は採用することができない。 137 本件各原子炉施設の安全性に対する影響について 原告らは，原子力規制委員会は，本件バックフィット命令において， 降下火砕物による影響として荷重の点と非常用ＤＧのフィルタ目詰まり の点を検討して緊急的な対策は必要ないとしたが，火山ガイドは影響評 価の確認事項として，そのほかにも，直接的影響の確認事項として取水 5 設備の閉塞等，換気空調系統のフィルタ目詰まり，中央制御室の居住環 境維持，降下火砕物の除去等の対応を挙げ，間接的影響についても確認 事項が挙げられているから，要考慮事項の不考慮の違法があり，その他， 非常用ＤＧや除灰作業の見直しについて十分な検討を行っておらず，荷 重について２０ｃｍの降灰は２ｍの降雪に相当するから１ｍの降雪の考 10 慮では足りないなどと主張する。 しかし，本件バックフィット命令に当たっては，本件新知見によりＤ ＮＰ規模の噴火の噴出量の増加に伴う降下火砕物による影響として，降 下火砕物の最大層厚の変更によって本件各原子炉施設に影響を及ぼす荷 重と閉塞を中心に検討がされたものであるが，原子力規制委員会は，参 15 加人との意見交換会における参加人からの説明や本件報告書の提出を受 けて，本件各原子炉施設の建屋における短期の部材評価や建屋以外にお ける実力評価，吸気フィルタの交換等により想定される降下火砕物の最 大層厚に対して裕度を有することを確認し，ＤＮＰの噴出規模の噴火に よる降下火砕物により本件各原子炉施設が大きな影響を受けるおそれの 20 ある切迫した状況にはないと判断したものであり，この判断に裁量権の 範囲の逸脱又はその濫用があるといえないことは前 規模の噴火に よる降下火砕物により本件各原子炉施設が大きな影響を受けるおそれの 20 ある切迫した状況にはないと判断したものであり，この判断に裁量権の 範囲の逸脱又はその濫用があるといえないことは前記ア のとおりであ る。そして，原子力規制委員会は，上記判断を前提とした上で，降下火 砕物の最大層厚の変更に伴う本件各原子炉施設の火山影響評価に係る基 本設計又は基本的設計方針につき，炉規法４３条の３の６第１項４号所 25 定の基準（設置許可基準）に適合する設置変更許可申請をするよう本件 138 バックフィット命令を発出したものであり，参加人がこれを受けて降下 火砕物の最大層厚の変更に適合するよう基本設計又は基本的設計方針を 見直し，これを前提とする設置変更許可申請をする前において，火山ガ イドが定める火山影響評価の確認事項について，これに適合しているか 否かをあらかじめ判断すべきものであったとはいえないというべきであ 5 る。この点につき，原告らは，①参加人が非常用ＤＧのフィルタの裕度 を５０ｃｍの層厚としたことにつき清掃時間を考慮していない，②非常 用ＤＧのフィルタ交換中に運転していないとすると，非常用ＤＧの２系 統健全維持とならないとも主張するが，①清掃時間は作業人員を増員す ることにより対応することも可能であり，現に参加人は本件保安規定変 10 更申請において作業人員を増やすことにより取替え・清掃を合わせて２ ０分以内に実施するとしているほか，フィルタ清掃試験により，これを ２４時間の繰返し清掃が可能であることを確認しているものであり（前 記認定事実等⑽ク），また，②本件各原子炉施設には改良型フィルタが配 備済みであり，改良型フィルタについては，これを取り付けることによ 15 り，非常用ＤＧを運転しながらフィルタ取替え・清掃が可能であるから， 非常用Ｄ ，また，②本件各原子炉施設には改良型フィルタが配 備済みであり，改良型フィルタについては，これを取り付けることによ 15 り，非常用ＤＧを運転しながらフィルタ取替え・清掃が可能であるから， 非常用ＤＧの２系統維持がされないものとはいえない。なお，火山灰の 密度は湿潤状態になると増加し，湿り気を帯びた新雪の１０倍程度の密 度となるとされており，火山灰の層厚が１０ｃｍ増えたとしても１ｍの 積雪の重さに比べてかなり小さいから大きな影響が出るものではない旨 20 などの原子力規制委員会の委員等の発言には正確性に疑義があるものの， 平成３０年１０月５日の意見交換会での参加人の説明においては，新雪 荷重１００ｃｍと合わせて降灰層厚を考慮しているものであり，積雪と 降灰が同時に発生することを想定しているから，本件バックフィット命 令の発出時点における原子力規制委員会の検討として不合理となるもの 25 とはいえない。 139 そして，本件バックフィット命令の発出に当たっては，原子力規制委 員会において，前記ア の各種調査・検討の結果から，大山の活動性の 低下が示されており，大山の噴火が差し迫った状況にあるとはいえない との点も含めて，ＤＮＰの噴出規模の噴火による降下火砕物により本件 各原子炉施設が大きな影響を受けるおそれがある切迫した状況にあると 5 はいえないと判断したものであり，これらを全体としてみれば，原子力 規制委員会が，本件バックフィット命令の発出時点において，降下火砕 物による影響として荷重の点と非常用ＤＧのフィルタ目詰まりの点を検 討して緊急的な対策は必要ないとした判断に裁量権の範囲の逸脱又はそ の濫用があるとはいえない。 10 したがって，原告らの上記主張は採用することができない。 本件バックフィット命令における他事考慮について 原告らは，原子 とした判断に裁量権の範囲の逸脱又はそ の濫用があるとはいえない。 10 したがって，原告らの上記主張は採用することができない。 本件バックフィット命令における他事考慮について 原告らは，原子力規制委員会の更田委員長及び石渡委員等による非公 開の会合（本件会合）の事実から，事業者の原子力発電所差止訴訟等に おける敗訴リスクの軽減や事業者の使用停止に伴う経済的損失回避を優 15 先させるという他事考慮の違法があると主張する。 しかし，本件会合において配布された資料の①案は，現在の状態が基 準に適合していないというポジションではあるが，特定指導文書により 設置変更許可申請を促すものにとどまり，原告らが主張するような直ち にバックフィット命令を発出する案ではない。そして，その当時，原子 20 力規制委員会と参加人との間で基準不適合か否かについて見解が対立し ていたことからすれば，本件各原子炉施設の敷地における降灰層厚の増 加が見込まれていたとしても，その対応を早期に実現するための確実性 の高い案であったとはいえず，最終的には本件各原子炉施設が設置許可 基準に適合していないとして本件バックフィット命令に至ったものであ 25 る。また，②案も，報告徴収命令に始まってバックフィット命令をも想 140 定したものであり，原子力規制委員会として種々の方法を検討していた といえるのであって，本件会合をもって事業者側が敗訴するリスクや事 業者の経済的損失を考慮していたものとはいえない。さらに，本件会合 が約５０分間であったのに対し，平成３０年１２月１２日の平成３０年 度原子力規制委員会第４７回会合における協議時間が約５分間であり， 5 その際，①案は示されておらず，原子力規制委員会について，国民の知 る権利の保障に資するため，その保有する情報の公開を徹底することに 子力規制委員会第４７回会合における協議時間が約５分間であり， 5 その際，①案は示されておらず，原子力規制委員会について，国民の知 る権利の保障に資するため，その保有する情報の公開を徹底することに より，その運営の透明性を確保すべきことが規定されている（原子力規 制委員会設置法２５条）ものの，正式な会合の前に事前準備に時間をか けることや事前準備段階で不要と考えられた案を正式な会合に諮らない 10 ことが直ちに原子力規制委員会の意思決定の在り方として不合理である ともいえない。なお，更田委員長は，①案では差止訴訟における基準不 適合という論理を生みやすい旨の発言をしており，事業者の原子力発電 所差止訴訟等における敗訴リスクを考慮していなかったとはいい難いが， 本件新知見は，参加人と意見を異にしつつ規制に取り入れたものである 15 ことに照らしても，事業者が敗訴するリスクや経済的損失回避という他 事考慮によって，本件バックフィット命令において使用停止を命じなか ったものとはいえない。 したがって，原告らの上記主張は採用することができない。 使用停止を命ずべき具体的基準の不策定について 20 原告らは，バックフィット命令において使用停止を命ずべき具体的基 準が策定されていないことが違法であると主張する。 しかし，そもそもバックフィット命令において使用停止を命ずべき具 体的基準を策定することを義務付ける規定は存在しないのであり，これ が策定されていないことをもって本件バックフィット命令が違法となる 25 ものではない。この点を措いても，前記⑴オのとおり，バックフィット 141 命令の発出要件を満たす新知見等となる自然現象は多種多様なものが想 定され，バックフィット命令の内容や方法も様々なものが想定されるこ とに照らし，バックフィット命令は，原子力規制 ット 141 命令の発出要件を満たす新知見等となる自然現象は多種多様なものが想 定され，バックフィット命令の内容や方法も様々なものが想定されるこ とに照らし，バックフィット命令は，原子力規制委員会において，その 科学的，専門技術的判断に基づき，個別具体的な状況に応じて内容が定 められるべきものであり，このことは，原子力規制委員会が，平成２５ 5 年１１月２７日に「核原料物質，核燃料物質及び原子炉の規制に関する 法律等に基づく原子力規制委員会の処分に係る審査基準等」を改定した ものの，使用停止等について具体的な処分基準を作成することは困難で あるため，これを設定しないものとしたこと（前記認定事実等⑷イ）か らも裏付けられる。さらに，その後，原子力規制委員会は，平成２７年 10 １１月１３日に決定した「新たな規制基準のいわゆるバックフィットの 運用に関する基本的考え方」において，新たな規制基準を既存の施設等 に適用する場合には一定の経過期間等を置くことを基本とし，安全上緊 急の必要性がある場合には即時に適用する旨の考え方を示し，平成２８ 年６月２９日に策定した「実用発電用原子炉に係る新規制基準の考え方 15 について」（平成３０年１２月１９日改訂）においても，その専門技術的 裁量の下，個々の事例における具体的事情を踏まえて，例えば，新設・ 変更された基準等の安全上の重要性，当該措置を命ずることの必要性・ 緊急性，講ずべき措置の内容，発電用原子炉設置者の対応の状況等を総 合考慮した上で，当該命令の発令の要否並びにその時期及び内容等を決 20 することになるとする考えを示し（前記認定事実等⑺），バックフィット 命令の運用について一定の方針を示しているものの，具体的な処分基準 を作成するに至っていないことからも裏付けられる。 したがって，発電用原子炉施設の使用停止 を示し（前記認定事実等⑺），バックフィット 命令の運用について一定の方針を示しているものの，具体的な処分基準 を作成するに至っていないことからも裏付けられる。 したがって，発電用原子炉施設の使用停止を命ずべき具体的基準が定 められていないことが違法であるとはいえず，原告らの上記主張は採用 25 することができない。 142 本件バックフィット命令に対する対応完了の期限について 原告らは，本件バックフィット命令において対応完了までの具体的期 限が定められていないことが違法であると主張する。しかし，原子力規 制委員会が本件バックフィット命令において対応完了までの具体的期限 を設定しなかったことが裁量権の範囲を逸脱し又はこれを濫用したとい 5 えないことは前記ア のとおりであり，原告らの上記主張は採用するこ とができない。 米国のバックフィット制度との関係について 原告らは，米国のバックフィット制度と比較し，本件バックフィット 命令は具体的に何についていつまでに完了させるべきものか不明であり， 10 完了までのリスク回避措置の考慮も不存在であるから，恣意的な運用の おそれがあると主張する。しかし，我が国のバックフィット命令は，原 子力規制委員会において，その科学的，専門技術的判断に基づき，個別 具体的な状況に応じて内容が定められるべきものであり，その中でも一 定の運用方針が示されていることは前記 のとおりである。また，本件 15 バックフィット命令においては，約半年以内に設置変更許可申請をする ことを命じたものである上に，参加人は約３か月後に本件新知見に対応 した検討をした上で本件設置変更許可申請②に及んでいるのであり，原 告らが主張するような真摯な対応をしないまま設置変更許可申請のみ行 いつつ発電用原子炉の運転を継続する事態となることや，これを原 に対応 した検討をした上で本件設置変更許可申請②に及んでいるのであり，原 告らが主張するような真摯な対応をしないまま設置変更許可申請のみ行 いつつ発電用原子炉の運転を継続する事態となることや，これを原子力 20 規制委員会が看過又は放置することになるものとは認め難い。さらに， 被告が原子力規制委員会設置法１条にいう「確立された国際的な基準」 と認めるＩＡＥＡ（国際原子力機関）の策定する安全基準を措いて，米 国のバックフィット制度が確立された国際的な基準であることを示す的 確な証拠はなく，米国のバックフィット制度が我が国のバックフィット 25 命令の運用を拘束するものでもない。原告らの上記主張も採用すること 143 ができない。 ウ 現時点における裁量権の範囲の逸脱又はその濫用の有無 以上のとおり，本件バックフィット命令の発出時点において，原子力 規制委員会が参加人に対し本件各原子炉施設の使用停止を命じなかった 判断に裁量権の範囲を逸脱し又はこれを濫用したものとは認められない 5 ところ，その後，本件口頭弁論終結時において，本件各原子炉施設の使 用停止を命じないことがその裁量権の範囲を超え又はその濫用となると 認められることになる事情の変化があるか否かを検討する。 前記３⑵ウのとおり，参加人は，本件バックフィット命令による設置 変更許可申請の期限前である令和元年９月２６日に本件設置変更許可申 10 請②をし，原子力規制委員会は，令和３年５月１９日，降下火砕物の最 大層厚以外の基本設計又は基本的設計方針を変更しないとの参加人の方 針が妥当であるとして，本件設置変更許可処分②をし，前記認定事実等 ⑽カのとおり，これと併せて，本件設置変更許可後に行われる設計及び 工事の計画の認可その他の処分並びに検査等の措置の今後の取扱いにつ 15 いて，ＤＮＰの噴出 件設置変更許可処分②をし，前記認定事実等 ⑽カのとおり，これと併せて，本件設置変更許可後に行われる設計及び 工事の計画の認可その他の処分並びに検査等の措置の今後の取扱いにつ 15 いて，ＤＮＰの噴出規模の見直しに係る設計及び工事の計画の認可，保 安規定変更認可並びに使用前事業者検査及び使用前確認（設工認等）の 手続を完了させるべき期限につき，本件設置変更許可処分②から１年以 降の最初の炉規法４３条の３の１６第１項の検査（定期事業者検査）に おいて原子炉を起動するために必要な検査を開始する日とし，その期限 20 までにＤＮＰの噴出規模の見直しに係る設工認等の手続が完了していな い発電用原子炉施設は，運転の前提条件を満たさないものと判断するこ とを示し，これを受けて，参加人は，同年７月１日，本件設計工事認可 申請及び本件保安規定変更認可申請をし，現在それらの審査がされてい るものである。そして，本件設置変更許可処分②に当たっては，降下火 25 砕物の最大層厚につき，本件バックフィット命令の発出時に想定してい 144 た２１．９ｃｍを上回る２７ｃｍとなっているものの，参加人は，本件 設計工事認可申請及び本件保安規定変更認可申請において，降下火砕物 の最大層厚２７ｃｍに対応する申請をしているのであり，現時点におい て，これらの申請及び審査内容が，本件バックフィット命令の発出時と 比べて，ＤＮＰの噴出規模の最大層厚の増大により，本件各原子炉施設 5 に対する危険性が現実化する蓋然性や，本件各原子炉施設の安全機能の 欠如の現実的な可能性がもたらす危険性の程度について，これを見直す べき事情があるとはいえない。また，ＤＮＰの噴出規模の噴火の可能性 についても，本件バックフィット命令の後，Yamamoto and Hoang（２０ １９）が発表されたり，原子力発電所の新規 を見直す べき事情があるとはいえない。また，ＤＮＰの噴出規模の噴火の可能性 についても，本件バックフィット命令の後，Yamamoto and Hoang（２０ １９）が発表されたり，原子力発電所の新規制基準適合性に係る審査会 10 合において参加人が大山の将来の噴火の可能性に関する報告（乙Ｃ４２） をしたりしているものの，Yamamoto and Hoang（２０１９）は，大山の 低噴出率期と高噴出率期の違いを更に分析し，噴火活動が２万０８００ 年前に停止したことを内容とするものであり，ＤＮＰの噴出規模の噴火 の可能性が高まっていることをうかがわせるものではない。さらに，本 15 件設置変更許可処分②に併せて設工認等の手続を完了させるべき期限と して，本件設置変更許可処分②から１年以降の最初の炉規法４３条の３ の１６第１項の検査（定期事業者検査）において原子炉を起動するため に必要な検査を開始する日とし，その期限までにＤＮＰの噴出規模の見 直しに係る設工認等の手続が完了していない発電用原子炉施設は，運転 20 の前提条件を満たさないものと判断することが示されているのであり， この期限が参加人の都合のみを考慮して定められたものとはいえず，設 工認等の手続に要する時間等に照らしても不合理なものとはいえない。 以上からすれば，本件口頭弁論終結時において，本件各原子炉施設の 使用停止を命じないことが，原子力規制委員会の裁量権の範囲を超え又 25 はその濫用となると認められると評価し得る事情の変化があるとはいえ 145 ないというべきである。 これに対し，原告らは，参加人が本件保安規定変更認可申請において 気中降下火砕物濃度を３．７８ｇ／㎥としたことが過小評価であるとし て，参加人が設定した粒径分布の恣意性，実測値の粒径分布との差違， シミュレーションソフトで ，参加人が本件保安規定変更認可申請において 気中降下火砕物濃度を３．７８ｇ／㎥としたことが過小評価であるとし て，参加人が設定した粒径分布の恣意性，実測値の粒径分布との差違， シミュレーションソフトであるＴｅｐｈｒａ２の技術的限界，粒径の小 5 さい微細粒子の風化・溶解等の影響等の種々の主張をするが，気中降下 火砕物濃度の点は本件保安規定変更認可申請の中で審査されているとこ ろであり，上記 のとおり期限内に設工認等の手続を完了させなければ 運転の前提条件を満たさないものと判断することが示されているから， 原告らの上記主張をもって本件各原子炉施設の使用停止を命じないこと 10 が原子力規制委員会の裁量権の範囲を超え又はその濫用となると認めら れるものとはいえない。 エ 小括 以上によれば，本件口頭弁論終結時において，原子力規制委員会が参加 人に対し本件各原子炉施設の使用停止を命じないことが裁量権の範囲を 15 超え又はその濫用となると認めることはできない。 第４ 結論 よって，原告らの請求はいずれも理由がないから，これらを棄却することと し，主文のとおり判決する。 20 名古屋地方裁判所民事第９部 裁判長裁判官 日 置 朋 弘 25 146 裁判官 佐 久 間 隆 裁判官 若 林 慶 浩 5 147 （別紙） 関係法令等の定め 第１ 核原料物質，核燃料物質及び原子炉の規制に関する法律（炉規法） １ １条（目的） この法律は，原子力基本法（昭和３０年法律第１８６号）の精神にのっと 5 り，核原料物質，核燃料物質及び原子炉の利用が平和の目的に限られることを 確保するとともに，原子力施設において重大な事故が生じた場合に放射性物質 が異常な水準で ０年法律第１８６号）の精神にのっと 5 り，核原料物質，核燃料物質及び原子炉の利用が平和の目的に限られることを 確保するとともに，原子力施設において重大な事故が生じた場合に放射性物質 が異常な水準で当該原子力施設を設置する工場又は事業所の外へ放出されるこ とその他の核原料物質，核燃料物質及び原子炉による災害を防止し，及び核燃 料物質を防護して，公共の安全を図るために，製錬，加工，貯蔵，再処理及び 10 廃棄の事業並びに原子炉の設置及び運転等に関し，大規模な自然災害及びテロ リズムその他の犯罪行為の発生も想定した必要な規制を行うほか，原子力の研 究，開発及び利用に関する条約その他の国際約束を実施するために，国際規制 物資の使用等に関する必要な規制を行い，もつて国民の生命，健康及び財産の 保護，環境の保全並びに我が国の安全保障に資することを目的とする。 15 ２ ４３条の３の５（設置の許可） １項 発電用原子炉を設置しようとする者は，政令で定めるところにより，原子 力規制委員会の許可を受けなければならない。 ２項 20 前項の許可を受けようとする者は，次の事項を記載した申請書を原子力規 制委員会に提出しなければならない。 ア １～４号 略 イ ５号 発電用原子炉及びその附属施設（以下「発電用原子炉施設」という。） 25 の位置，構造及び設備 148 ウ ６号～１１号 略 ３ ４３条の３の６（許可の基準） １項 原子力規制委員会は，前条第１項の許可の申請があつた場合においては， その申請が次の各号のいずれにも適合していると認めるときでなければ，同 5 項の許可をしてはならない。 ア １～３号 略 イ ４号 発電用原子炉施設の位置，構造及び設備が核燃料物質若しくは核燃料物 質によって汚染された物又は発電用原 いると認めるときでなければ，同 5 項の許可をしてはならない。 ア １～３号 略 イ ４号 発電用原子炉施設の位置，構造及び設備が核燃料物質若しくは核燃料物 質によって汚染された物又は発電用原子炉による災害の防止上支障がな 10 いものとして原子力規制委員会規則で定める基準に適合するものである こと。 ウ ５号 略 ２，３項 略 ４ ４３条の３の８（変更の許可及び届出等） 15 １項 第４３条の３の５第１項の許可を受けた者（以下「発電用原子炉設置者」 という。）は，同条第２項第２号から第５号まで又は第８号から第１１号ま でに掲げる事項を変更しようとするときは，政令で定めるところにより，原 子力規制委員会の許可を受けなければならない。（以下略） 20 ２項 第４３条の３の６の規定は，前項本文の許可に準用する。 ３～８項 略 ５ ４３条の３の９（設計及び工事の計画の認可） １項 25 発電用原子炉施設の設置又は変更の工事（核燃料物質若しくは核燃料物質 149 によって汚染された物又は発電用原子炉による災害の防止上特に支障がない ものとして原子力規制委員会規則で定めるものを除く。）をしようとする発 電用原子炉設置者は，原子力規制委員会規則で定めるところにより，当該工 事に着手する前に，その設計及び工事の方法その他の工事の計画（以下この 節において「設計及び工事の計画」という。）について原子力規制委員会の 5 認可を受けなければならない。ただし，発電用原子炉施設の一部が滅失し， 若しくは損壊した場合又は災害その他非常の場合において，やむを得ない一 時的な工事としてするときは，この限りでない。 ２項 前項の認可を受けた者は，当該認可を受けた設計及び工事の計画を変更し 10 ようとするときは，原子力規制委員会規則 において，やむを得ない一 時的な工事としてするときは，この限りでない。 ２項 前項の認可を受けた者は，当該認可を受けた設計及び工事の計画を変更し 10 ようとするときは，原子力規制委員会規則で定めるところにより，原子力規 制委員会の認可を受けなければならない。ただし，その変更が原子力規制委 員会規則で定める軽微なものであるときは，この限りでない。 ３項 原子力規制委員会は，前２項の認可の申請が次の各号のいずれにも適合し 15 ていると認めるときは，前２項の認可をしなければならない。 ア １号 その設計及び工事の計画が４３条の３の５第１項若しくは前条第１項の 許可を受けたところ又は同条第３項若しくは第４項前段の規定により届 け出たところによるものであること。 20 イ ２号 発電用原子炉施設が４３条の３の１４の技術上の基準に適合するもので あること。 ４～６項 略 ６ ４３条の３の１１（使用前事業者検査等） 25 １項 150 発電用原子炉設置者は，原子力規制委員会規則で定めるところにより，設 置又は変更の工事をする発電用原子炉施設について検査を行い，その結果を 記録し，これを保存しなければならない。 ２項 前項の検査（次項及び第４３条の３の２４第１項において「使用前事業者 5 検査」という。）においては，その発電用原子炉施設が次の各号のいずれに も適合していることを確認しなければならない。 ア １号 その工事が第４３条の３の９第１項若しくは第２項の認可を受けた設計 及び工事の計画（同項ただし書の原子力規制委員会規則で定める軽微な 10 変更をしたものを含む。）又は前条第１項の規定による届出をした設計及 び工事の計画（同項後段の原子力規制委員会規則で定める軽微な変更を したものを含む。）に従って行わ 制委員会規則で定める軽微な 10 変更をしたものを含む。）又は前条第１項の規定による届出をした設計及 び工事の計画（同項後段の原子力規制委員会規則で定める軽微な変更を したものを含む。）に従って行われたものであること。 イ ２号 第４３条の３の１４の技術上の基準に適合するものであること。 15 ３項 発電用原子炉設置者は，原子力規制委員会規則で定めるところにより，使 用前事業者検査についての原子力規制検査により発電用原子炉施設が前項各 号のいずれにも適合していることについて原子力規制委員会の確認を受けた 後でなければ，その発電用原子炉施設を使用してはならない。ただし，第４ 20 ３条の３の９第１項ただし書の工事を行った場合その他原子力規制委員会規 則で定める場合は，この限りでない。 ７ ４３条の３の１４（発電用原子炉施設の維持） 発電用原子炉設置者は，発電用原子炉施設を原子力規制委員会規則で定める 技術上の基準に適合するように維持しなければならない。ただし，第４３条の 25 ３の３４第２項の認可を受けた発電用原子炉については，原子力規制委員会規 151 則で定める場合を除き，この限りでない。 ８ ４３条の３の１６（定期事業者検査） １項 発電用原子炉設置者は，原子力規制委員会規則で定めるところにより，定 期に，発電用原子炉施設について検査を行い，その結果を記録し，これを保 5 存しなければならない。ただし，４３条の３の３４第２項の認可を受けた発 電用原子炉については，原子力規制委員会規則で定める場合を除き，この限 りでない。 ２項 前項の検査（以下この条及び４３条の３の２４第１項において「定期事業 10 者検査」という。）においては，その発電用原子炉施設が４３条の３の１４ の技術上の基準に適合していることを確認しなければ 項 前項の検査（以下この条及び４３条の３の２４第１項において「定期事業 10 者検査」という。）においては，その発電用原子炉施設が４３条の３の１４ の技術上の基準に適合していることを確認しなければならない。 ３，４項 略 ９ ４３条の３の２０（許可の取消し等） １項 略 15 ２項 原子力規制委員会は，発電用原子炉設置者が次の各号のいずれかに該当す るときは，第４３条の３の５第１項の許可を取り消し，又は１年以内の期間 を定めて発電用原子炉の運転の停止を命ずることができる。 ア １～３号 略 20 イ ４号 第４３条の３の２３の規定による命令に違反したとき。 ウ ５～２２号 略 １０ ４３条の３の２２（保安及び特定核燃料物質の防護のために講ずべき措 置） 25 １項 152 発電用原子炉設置者は，次の事項について，原子力規制委員会規則で定め るところにより，保安のために必要な措置（重大事故が生じた場合における 措置に関する事項を含む。）を講じなければならない。 ア １号 発電用原子炉施設の保全 5 イ ２号 発電用原子炉の運転 ウ ３号 核燃料物質又は核燃料物質によって汚染された物の運搬，貯蔵又は廃棄 （運搬及び廃棄にあっては，発電用原子炉施設を設置した工場又は事業 10 所において行われる運搬又は廃棄に限る。次条第１項において同じ。） ２項 発電用原子炉設置者は，発電用原子炉施設を設置した工場又は事業所にお いて特定核燃料物質を取り扱う場合で政令で定める場合には，原子力規制委 員会規則で定めるところにより，防護措置を講じなければならない。 15 １１ ４３条の３の２３（施設の使用の停止等） １項 原子力規制委員会は，発電用原子炉施設の位置，構造若しくは設備が第４ ３条の３の６第１項第４号の基 ，防護措置を講じなければならない。 15 １１ ４３条の３の２３（施設の使用の停止等） １項 原子力規制委員会は，発電用原子炉施設の位置，構造若しくは設備が第４ ３条の３の６第１項第４号の基準に適合していないと認めるとき，発電用原 子炉施設が第４３条の３の１４の技術上の基準に適合していないと認めると 20 き，又は発電用原子炉施設の保全，発電用原子炉の運転若しくは核燃料物質 若しくは核燃料物質によって汚染された物の運搬，貯蔵若しくは廃棄に関す る措置が前条第１項の規定に基づく原子力規制委員会規則の規定に違反して いると認めるときは，その発電用原子炉設置者に対し，当該発電用原子炉施 設の使用の停止，改造，修理又は移転，発電用原子炉の運転の方法の指定そ 25 の他保安のために必要な措置を命ずることができる。 153 ２項 原子力規制委員会は，防護措置が前条第２項の規定に基づく原子力規制委 員会規則の規定に違反していると認めるときは，発電用原子炉設置者に対 し，是正措置等を命ずることができる。 １２ ４３条の３の２４（保安規定） 5 １項 発電用原子炉設置者は，原子力規制委員会規則で定めるところにより，保 安規定（発電用原子炉の運転に関する保安教育，使用前事業者検査及び定期 事業者検査についての規定を含む。以下この条において同じ。）を定め，発 電用原子炉施設の設置の工事に着手する前に，原子力規制委員会の認可を受 10 けなければならない。これを変更しようとするときも，同様とする。 ２項 原子力規制委員会は，保安規定が次の各号のいずれかに該当すると認める ときは，前項の認可をしてはならない。 ア １号 15 第４３条の３の５第１項若しくは第４３条の３の８第１項の許可を受け たところ又は同条第３項若しくは第４項前段の規定によ かに該当すると認める ときは，前項の認可をしてはならない。 ア １号 15 第４３条の３の５第１項若しくは第４３条の３の８第１項の許可を受け たところ又は同条第３項若しくは第４項前段の規定により届け出たとこ ろによるものでないこと。 イ ２号 核燃料物質若しくは核燃料物質によって汚染された物又は発電用原子炉 20 による災害の防止上十分でないものであること。 ３項 原子力規制委員会は，核燃料物質若しくは核燃料物質によって汚染され た物又は発電用原子炉による災害の防止のため必要があると認めるとき は，発電用原子炉設置者に対し，保安規定の変更を命ずることができる。 25 ４項 154 発電用原子炉設置者及びその従業者は，保安規定を守らなければならな い。 １３ ６７条（報告徴収） １項 原子力規制委員会，国土交通大臣又は都道府県公安委員会は，この法律 5 （略）の施行に必要な限度において，原子力事業者等（略）に対し，６４条 ３項各号に掲げる原子力事業者等の区分（略）に応じ，その業務に関し報告 をさせることができる。 ２～５項 略 １４ ７８条 10 次の各号のいずれかに該当する者は，１年以下の懲役若しくは１００万円 以下の罰金に処し，又はこれを併科する。 １～８号 略 ８号の２ （前略）第４３条の３の２３第１項（中略）の規定による命令に違反した 15 者 ９～３２号 略 １５ ８１条 法人の代表者又は法人若しくは人の代理人その他の従業者が，その法人又は 人の業務に関して次の各号に掲げる規定の違反行為をしたときは，行為者を罰 20 するほか，その法人に対して当該各号に定める罰金刑を，その人に対して各本 条の罰金刑を科する。 ⑴ １号 略 ⑵ ２号 第７８条（中略）第８号の２（試験研究炉等設 をしたときは，行為者を罰 20 するほか，その法人に対して当該各号に定める罰金刑を，その人に対して各本 条の罰金刑を科する。 ⑴ １号 略 ⑵ ２号 第７８条（中略）第８号の２（試験研究炉等設置者及び使用者に係る部分 25 を除く。）（中略） １億円以下の罰金刑 155 ⑶ ３号 略 第２ 核原料物質，核燃料物質及び原子炉の規制に関する法律（平成２９年法律第 １５号による改正前のもの） １ ４３条の３の９（工事の計画の認可） 5 １項 発電用原子炉施設の設置又は変更の工事（核燃料物質若しくは核燃料物質 によって汚染された物又は発電用原子炉による災害の防止上特に支障がない ものとして原子力規制委員会規則で定めるものを除く。）をしようとする発 電用原子炉設置者は，原子力規制委員会規則で定めるところにより，当該工 10 事に着手する前に，その工事の計画について原子力規制委員会の認可を受け なければならない。ただし，発電用原子炉施設の一部が滅失し，若しくは損 壊した場合又は災害その他非常の場合において，やむを得ない一時的な工事 としてするときは，この限りでない。 ２項 15 前項の認可を受けた者は，当該認可を受けた工事の計画を変更しようとす るときは，原子力規制委員会規則で定めるところにより，原子力規制委員会 の認可を受けなければならない。ただし， 当該 変更が原子力規制委員会規 則で定める軽微なものであるときは，この限りでない。 ３項 20 原子力規制委員会は，前２項の認可の申請が次の各号のいずれにも適合し ていると認めるときは，前２項の認可をしなければならない。 ア １号 その工事の計画が第４３条の３の５第１項若しくは前条第１項の 許可を受けたところ又は同条第３項若しくは第４項前段の規定により届け 出たところによ ときは，前２項の認可をしなければならない。 ア １号 その工事の計画が第４３条の３の５第１項若しくは前条第１項の 許可を受けたところ又は同条第３項若しくは第４項前段の規定により届け 出たところによるものであること。 25 イ ２号 発電用原子炉施設が第４３条の３の１４の技術上の基準に適合す 156 るものであること。 ウ ３号 その者の設計及び工事に係る品質管理の方法及びその検査のため の組織が原子力規制委員会規則で定める技術上の基準に適合するものであ ること。 ４～６項 略 5 ２ ４３条の３の１１（使用前検査） １項 ４３条の３の９第１項若しくは第２項の認可を受けて設置若しくは変更の 工事をする発電用原子炉施設又は前条第１項の規定による届出をして設置若 しくは変更の工事をする発電用原子炉施設（その工事の計画について，同条 10 ４項の規定による命令があった場合において同条１項の規定による届出をし ていないものを除く。）は，その工事について原子力規制委員会規則で定める ところにより原子力規制委員会の検査を受け，これに合格した後でなければ， これを使用してはならない。ただし，原子力規制委員会規則で定める場合は， この限りでない。 15 ２項 前項の検査においては，その発電用原子炉施設が次の各号のいずれにも適 合しているときは，合格とする。 ア １号 その工事が４３条の３の９第１項若しくは第２項の認可を受けた工事の 20 計画（同項ただし書の原子力規制委員会規則で定める軽微な変更をしたも のを含む。）又は前条１項の規定による届出をした工事の計画（同項後段の 原子力規制委員会規則で定める軽微な変更をしたものを含む。）に従って 行われたものであること。 イ ２号 25 ４３条の３の１４の技術上の基準に適合するものである 届出をした工事の計画（同項後段の 原子力規制委員会規則で定める軽微な変更をしたものを含む。）に従って 行われたものであること。 イ ２号 25 ４３条の３の１４の技術上の基準に適合するものであること。 157 第３ 核原料物質，核燃料物質及び原子炉の規制に関する法律（平成２４年法律第 ４７号による改正前のもの）３６条（施設の使用の停止等） １ １項 主務大臣（外国原子力船運航者については，国土交通大臣）は，原子炉施 5 設の性能が第２９条第２項の技術上の基準に適合していないと認めるとき， 又は原子炉施設の保全，原子炉の運転若しくは核燃料物質若しくは核燃料物 質によって汚染された物の運搬，貯蔵若しくは廃棄に関する措置が前条第１ 項の規定に基づく主務省令又は国土交通省令の規定に違反していると認める ときは，原子炉設置者又は外国原子力船運航者に対し，原子炉施設の使用の 10 停止，改造，修理又は移転，原子炉の運転の方法の指定その他保安のために 必要な措置を命ずることができる。 ２ ２項 略 第４ 実用発電用原子炉及びその附属施設の位置，構造及び設備の基準に関する規 15 則（以下「設置許可基準規則」という。） １ ２条２項 ⑴ １～３号 略 ⑵ ４号 「設計基準事故」とは，発生頻度が運転時の異常な過渡変化より低い異常 20 な状態であって，当該状態が発生した場合には発電用原子炉施設から多量の 放射性物質が放出するおそれがあるものとして安全設計上想定すべきものを いう。 ⑶ ５，６号 略 ⑷ ７号 25 「設計基準対象施設」とは，発電用原子炉施設のうち，運転時の異常な過 158 渡変化又は設計基準事故の発生を防止し，又はこれらの拡大を防止するため に必要となるものをいう。 ⑸ ８号 「設計基準対象施設」とは，発電用原子炉施設のうち，運転時の異常な過 158 渡変化又は設計基準事故の発生を防止し，又はこれらの拡大を防止するため に必要となるものをいう。 ⑸ ８号 「安全施設」とは，設計基準対象施設のうち，安全機能を有するものをい う。 5 ⑹ ９号 「重要安全施設」とは，安全施設のうち，安全機能の重要度が特に高い安 全機能を有するものをいう。 ⑺ １０号 略 ⑻ １１号 10 「重大事故等対処施設」とは，重大事故に至るおそれがある事故（運転時 の異常な過渡変化及び設計基準事故を除く。以下同じ。）又は重大事故（以下 「重大事故等」と総称する。）に対処するための機能を有する施設をいう。 ⑼ １２号 「特定重大事故等対処施設」とは，重大事故等対処施設のうち，故意によ 15 る大型航空機の衝突その他のテロリズムにより炉心の著しい損傷が発生する おそれがある場合又は炉心の著しい損傷が発生した場合において，原子炉格 納容器の破損による工場等外への放射性物質の異常な水準の放出を抑制する ためのものをいう。 ⑽ １３～４１号 略 20 ２ ６条（外部からの衝撃による損傷の防止） １項 安全施設（兼用キャスクを除く。）は，想定される自然現象（地震及び津波 を除く。次項において同じ。）が発生した場合においても安全機能を損なわな いものでなければならない。 25 ２項 159 重要安全施設は，当該重要安全施設に大きな影響を及ぼすおそれがあると 想定される自然現象により当該重要安全施設に作用する衝撃及び設計基準事 故時に生ずる応力を適切に考慮したものでなければならない。 ３～７項 略 5 第５ 実用発電用原子炉及びその附属施設の位置，構造及び設備の基準 り当該重要安全施設に作用する衝撃及び設計基準事 故時に生ずる応力を適切に考慮したものでなければならない。 ３～７項 略 5 第５ 実用発電用原子炉及びその附属施設の位置，構造及び設備の基準に関する規 則の解釈（以下「設置許可基準規則解釈」という。） ６条（外部からの衝撃による損傷の防止） １ １項 第１項は，設計基準において想定される自然現象（地震及び津波を除く。）に 10 対して，安全施設が安全機能を損なわないために必要な安全施設以外の施設又 は設備等（重大事故等対処設備を含む。）への措置を含む。 ２ ２項 第１項に規定する「想定される自然現象」とは，敷地の自然環境を基に，洪 水，風（台風），竜巻，凍結，降水，積雪，落雷，地滑り，火山の影響，生物学 15 的事象又は森林火災等から適用されるものをいう。 ３ ３項 第１項に規定する「想定される自然現象（地震及び津波を除く。）が発生した 場合においても安全機能を損なわないもの」とは，設計上の考慮を要する自然 現象又はその組み合わせに遭遇した場合において，自然事象そのものがもたら 20 す環境条件及びその結果として施設で生じ得る環境条件において，その設備が 有する安全機能が達成されることをいう。 ４ ４項 第２項に規定する「重要安全施設」については，「発電用軽水型原子炉施設の 安全機能の重要度分類に関する審査指針」（平成２年８月３０日原子力安全委 25 員会決定）の「Ⅴ．２．⑵自然現象に対する設計上の考慮」に示されるものと 160 する。 ５ ５項 第２項に規定する「大きな影響を及ぼすおそれがあると想定される自然現象」 とは，対象となる自然現象に対応して，最新の科学的技術的知見を踏まえて適 切に予想されるものをいう。なお，過去の記録，現地調査の結果及び最新知見 5 等を参考に ぼすおそれがあると想定される自然現象」 とは，対象となる自然現象に対応して，最新の科学的技術的知見を踏まえて適 切に予想されるものをいう。なお，過去の記録，現地調査の結果及び最新知見 5 等を参考にして，必要のある場合には，異種の自然現象を重畳させるものとす る。 ６ ６項 第２項に規定する「適切に考慮したもの」とは，大きな影響を及ぼすおそれ があると想定される自然現象により当該重要安全施設に作用する衝撃及び設計 10 基準事故が発生した場合に生じる応力を単純に加算することを必ずしも要求す るものではなく，それぞれの因果関係及び時間的変化を考慮して適切に組み合 わせた場合をいう。 ７ ７～９項 略 15 第６ 実用発電用原子炉及びその附属施設の技術基準に関する規則（以下「技術基 準規則」という。） ７条（外部からの衝撃による損傷の防止） １ １項 設計基準対象施設（兼用キャスクを除く。）が想定される自然現象（地震及び 20 津波を除く。）によりその安全性を損なうおそれがある場合は，防護措置，基礎 地盤の改良その他の適切な措置を講じなければならない。 ２ ２～５項 略 第７ 実用発電用原子炉及びその附属施設の技術基準に関する規則の解釈（以下 25 「技術基準規則解釈」という。） 161 ７条（外部からの衝撃による損傷の防止） １ １項 第１項に規定する「想定される自然現象」には，台風，竜巻，降水，積雪， 凍結，落雷，火山事象，生物学的事象，森林火災等を含む。 ２ ２項 5 第１項に規定する「適切な措置を講じなければならない」には，供用中にお ける運転管理等の運用上の措置を含む。 ３ ３～６項 略 第８ 実用発電用原子炉の設置，運転等に関する規則（以下「実用炉規則」とい 10 う。） １ ２条（定義） １ 」には，供用中にお ける運転管理等の運用上の措置を含む。 ３ ３～６項 略 第８ 実用発電用原子炉の設置，運転等に関する規則（以下「実用炉規則」とい 10 う。） １ ２条（定義） １項 略 ２項 ア １～５号 略 15 イ ６号 「周辺監視区域」とは，管理区域の周辺の区域であって，当該区域の外 側のいかなる場所においてもその場所における線量が原子力規制委員会 の定める線量限度を超えるおそれのないものをいう。 ウ ７～１２号 略 20 ２ ８３条（設計想定事象，重大事故等又は大規模損壊に係る発電用原子炉施設 の保全に関する措置） １項 炉規法４３条の３の２２第１項の規定により，発電用原子炉設置者は，設 計想定事象，重大事故等又は大規模損壊に関して，炉規法４３条の３の５第 25 １項又は４３条の３の８第１項の許可を受けたところ（炉規法４３条の３の 162 ３４第２項の認可を受けたものにあっては，当該認可を受けたところ）によ り，次に掲げる発電用原子炉施設の保全に関する措置を講じなければならな い。 ア １号 次に掲げる事象の区分に応じてそれぞれ次に定める事項を含む発電用原 5 子炉施設の必要な機能を維持するための活動に関する計画を定めるとと もに，当該計画の実行に必要な要員を配置し，当該計画に従って必要な活 動を行わせること。 イ 略 ロ 10 火山現象による影響 ａ 火山現象による影響が発生し，又は発生するおそれがある場合（以 下この号において「火山影響等発生時」という。）における非常用交流 動力電源設備の機能を維持するための対策に関すること。 15 ｂ に掲げるもののほか，火山影響等発生時における代替電源設備そ の他の炉心を冷却するために必要な設備の機能を維持するための対策 に関する 源設備の機能を維持するための対策に関すること。 15 ｂ に掲げるもののほか，火山影響等発生時における代替電源設備そ の他の炉心を冷却するために必要な設備の機能を維持するための対策 に関すること。 ｃ 20 に掲げるもののほか，火山影響等発生時に交流動力電源が喪失し た場合における炉心の著しい損傷を防止するための対策に関すること。 ハ，ニ 略 イ ２～４号 略 25 第９ 原子力規制委員会設置法 163 １ １条（目的） この法律は，平成２３年３月１１日に発生した東北地方太平洋沖地震に伴う 原子力発電所の事故を契機に明らかとなった原子力の研究，開発及び利用（以 下「原子力利用」という。）に関する政策に係る縦割り行政の弊害を除去し，並 びに一の行政組織が原子力利用の推進及び規制の両方の機能を担うことにより 5 生ずる問題を解消するため，原子力利用における事故の発生を常に想定し，そ の防止に最善かつ最大の努力をしなければならないという認識に立って，確立 された国際的な基準を踏まえて原子力利用における安全の確保を図るため必要 な施策を策定し，又は実施する事務（原子力に係る製錬，加工，貯蔵，再処理 及び廃棄の事業並びに原子炉に関する規制に関すること並びに国際約束に基づ 10 く保障措置の実施のための規制その他の原子力の平和的利用の確保のための規 制に関することを含む。）を一元的につかさどるとともに，その委員長及び委員 が専門的知見に基づき中立公正な立場で独立して職権を行使する原子力規制委 員会を設置し，もって国民の生命，健康及び財産の保護，環境の保全並びに我 が国の安全保障に資することを目的とする。 15 ２ ２条（設置） 国家行政組織法（昭和２３年法律第１２０号）第３条第２項の規定に基づい て，環境省の外局として，原子力規 保護，環境の保全並びに我 が国の安全保障に資することを目的とする。 15 ２ ２条（設置） 国家行政組織法（昭和２３年法律第１２０号）第３条第２項の規定に基づい て，環境省の外局として，原子力規制委員会を設置する。 ３ ３条（任務） 原子力規制委員会は，国民の生命，健康及び財産の保護，環境の保全並びに 20 我が国の安全保障に資するため，原子力利用における安全の確保を図ること（原 子力に係る製錬，加工，貯蔵，再処理及び廃棄の事業並びに原子炉に関する規 制に関すること並びに国際約束に基づく保障措置の実施のための規制その他の 原子力の平和的利用の確保のための規制に関することを含む。）を任務とする。 ４ ４条（所掌事務） 25 １項 原子力規制委員会は，前条の任務を達成するため，次に掲げる事務 164 をつかさどる。 ア １号 原子力利用における安全の確保に関すること。 イ ２号 原子力に係る製錬，加工，貯蔵，再処理及び廃棄の事業並びに原子炉に 5 関する規制その他これらに関する安全の確保に関すること。 ウ ３号 核原料物質及び核燃料物質の使用に関する規制その他これらに関する安 全の確保に関すること。 エ ４～１２号 略 10 オ １３号 前各号に掲げる事務を行うため必要な調査及び研究を行うこと。 カ １４号 前各号に掲げるもののほか，法律（法律に基づく命令を含む。）に基づき， 原子力規制委員会に属させられた事務 15 ２項 略 ５ ５条（職権の行使） 原子力規制委員会の委員長及び委員は，独立してその職権を行う。 ６ ６条（組織） １項 20 原子力規制委員会は，委員長及び委員４人をもって組織する。 ２，３項 略 ７ ７条（委員長及び委員の任命） １項 委員長及び委員は，人格が高潔であって，原 ６条（組織） １項 20 原子力規制委員会は，委員長及び委員４人をもって組織する。 ２，３項 略 ７ ７条（委員長及び委員の任命） １項 委員長及び委員は，人格が高潔であって，原子力利用における安全の確保 25 に関して専門的知識及び経験並びに高い識見を有する者のうちから，両議院 165 の同意を得て，内閣総理大臣が任命する。 ２～７項 略 ８ １３条（審議会等） １項 原子力規制委員会に，次の審議会等を置く。 5 原子炉安全専門審査会 核燃料安全専門審査会 ２項 前項に定めるもののほか，別に法律で定めるところにより原子力規制委員 会に置かれる審議会等は，放射線審議会とする。 10 ９ １４条（原子炉安全専門審査会） 原子炉安全専門審査会は，原子力規制委員会の指示があった場合において， 原子炉に係る安全性に関する事項を調査審議する。 １０ １５条 １項 15 原子炉安全専門審査会は，政令で定める員数以内の審査委員をもって組織 する。 ２項 審査委員は，学識経験のある者のうちから，原子力規制委員会が任命する。 ３～５項 略 20 １１ ２５条（情報の公開） 原子力規制委員会は，国民の知る権利の保障に資するため，その保有する 情報の公開を徹底することにより，その運営の透明性を確保しなければなら ない。 １２ ２７条（原子力規制庁） 25 １項 166 原子力規制委員会の事務を処理させるため，原子力規制委員会に事務局を 置く。 ２項 前項の事務局は，原子力規制庁と称する。 ３項 5 原子力規制庁に，事務局長その他の職員を置く。 ４～６項 略 １３ 附則６条（政府の措置等） １項 略 ２項 10 原子力規制庁の職員については，原子力利用に する。 ３項 5 原子力規制庁に，事務局長その他の職員を置く。 ４～６項 略 １３ 附則６条（政府の措置等） １項 略 ２項 10 原子力規制庁の職員については，原子力利用における安全の確保のための 規制の独立性を確保する観点から，原子力規制庁の幹部職員のみならずそれ 以外の職員についても，原子力利用の推進に係る事務を所掌する行政組織へ の配置転換を認めないこととする。ただし，この法律の施行後５年を経過す るまでの間において，当該職員の意欲，適性等を勘案して特にやむを得ない 15 事由があると認められる場合は，この限りでない。 ３～９項 略 第１０ 国家行政組織法 ３条（行政機関の設置，廃止，任務及び所掌事務）２項 20 行政組織のため置かれる国の行政機関は，省，委員会及び庁とし，その設置 及び廃止は，別に法律の定めるところによる。 第１１ 原子力基本法 １ １条（目的） 25 この法律は，原子力の研究，開発及び利用（以下「原子力利用」という。）を 167 推進することによって，将来におけるエネルギー資源を確保し，学術の進歩と 産業の振興とを図り，もつて人類社会の福祉と国民生活の水準向上とに寄与す ることを目的とする。 ２ ２条（基本方針） １項 5 原子力利用は，平和の目的に限り，安全の確保を旨として，民主的な運営 の下に，自主的にこれを行うものとし，その成果を公開し，進んで国際協力 に資するものとする。 ２項 前項の安全の確保については，確立された国際的な基準を踏まえ，国民の 10 生命，健康及び財産の保護，環境の保全並びに我が国の安全保障に資するこ とを目的として，行うものとする。 第１２ 環境基本法 １ １条（目的） 15 この法律は，環境の保全につい の 10 生命，健康及び財産の保護，環境の保全並びに我が国の安全保障に資するこ とを目的として，行うものとする。 第１２ 環境基本法 １ １条（目的） 15 この法律は，環境の保全について，基本理念を定め，並びに国，地方公共団 体，事業者及び国民の責務を明らかにするとともに，環境の保全に関する施策 の基本となる事項を定めることにより，環境の保全に関する施策を総合的かつ 計画的に推進し，もって現在及び将来の国民の健康で文化的な生活の確保に寄 与するとともに人類の福祉に貢献することを目的とする。 20 ２ ２条（定義）３項 この法律において「公害」とは，環境の保全上の支障のうち，事業活動その 他の人の活動に伴って生ずる相当範囲にわたる大気の汚染，水質の汚濁（水質 以外の水の状態又は水底の底質が悪化することを含む。第２１条第１項第１号 において同じ。），土壌の汚染，騒音，振動，地盤の沈下（鉱物の掘採のための 25 土地の掘削によるものを除く。以下同じ。）及び悪臭によって，人の健康又は生 168 活環境（人の生活に密接な関係のある財産並びに人の生活に密接な関係のある 動植物及びその生育環境を含む。以下同じ。）に係る被害が生ずることをいう。 ３ ８条（事業者の責務）１項 事業者は，基本理念にのっとり，その事業活動を行うに当たっては，これに 伴って生ずるばい煙，汚水，廃棄物等の処理その他の公害を防止し，又は自然 5 環境を適正に保全するために必要な措置を講ずる責務を有する。 第１３ 核原料物質又は核燃料物質の製錬の事業に関する規則等の規定に基づく線 量限度等を定める告示（平成２７年原子力規制委員会告示第８号。以下「線量告 示」という。） 10 １ ２条（周辺監視区域外の線量限度） １項 （略）実用炉規則２条２項６号，技 の規定に基づく線 量限度等を定める告示（平成２７年原子力規制委員会告示第８号。以下「線量告 示」という。） 10 １ ２条（周辺監視区域外の線量限度） １項 （略）実用炉規則２条２項６号，技術基準規則４２条１項（略）の原子力 規制委員会の定める線量限度は，次のとおりとする。 ア １号 15 実効線量については，１年間（４月１日を始期とする１年間をいう。以 下同じ。）につき１ミリシーベルト イ ２，３号 略 ２項 略 ２ ８条（周辺監視区域外の濃度限度等） 20 １項 （略）実用炉規則９０条４号及び７号，技術基準規則３９条１項１号（略） の原子力規制委員会の定める濃度限度（略）は，３月間についての平均濃度 について次のとおりとする。 ア １～５号 略 25 イ ６号 169 外部放射線に被ばくするおそれがあり，かつ，空気中又は水中の放射性 物質を吸入摂取又は経口摂取するおそれがある場合にあっては，外部被ば くによる１年間の実効線量の１ミリシーベルトに対する割合と空気中又 は水中の放射性物質の濃度のその放射性物質についての空気中又は水中 の放射性物質の前各号の濃度に対する割合との和が１となるようなそれ 5 らの放射性物質の濃度 ２～４項 略 第１４ 放射性同位元素等の規制に関する法律（放射線障害防止法） １ ６条（使用の許可の基準） 10 原子力規制委員会は，３条１項本文の許可の申請があつた場合においては， その申請が次の各号に適合していると認めるときでなければ，許可をしてはな らない。 １号 使用施設の位置，構造及び設備が原子力規制委員会規則で定める技術上の 15 基準に適合するものであること。 ２号 略 ３号 廃棄施設の位置，構造及び設備が原子力規制委員会規則で定める技術上の 基準に適合す ，構造及び設備が原子力規制委員会規則で定める技術上の 15 基準に適合するものであること。 ２号 略 ３号 廃棄施設の位置，構造及び設備が原子力規制委員会規則で定める技術上の 基準に適合するものであること。 20 ４号 略 ２ ７条（廃棄の業の許可の基準） 原子力規制委員会は，４条の２第１項の許可の申請があつた場合においては， その申請が次の各号に適合していると認めるときでなければ，許可をしてはな らない。 25 １，２号 略 170 ３号 廃棄施設の位置，構造及び設備が原子力規制委員会規則で定める技術上の 基準に適合するものであること。 ４号 略 5 第１５ 放射性同位元素等の規制に関する法律施行規則 １ １４条の７（使用施設の基準） １項 放射線障害防止法６条１号の規定による使用施設の位置，構造及び設備の 技術上の基準は，次のとおりとする。 10 ア １，２号 略 イ ３号 使用施設には，次の線量をそのそれぞれについて原子力規制委員会が定 める線量限度以下とするために必要な遮蔽壁その他の遮蔽物を設けるこ と。 15 イ 略 ロ 工場又は事業所の境界（工場又は事業所の境界に隣接する区域に人が みだりに立ち入らないような措置を講じた場合には，工場又は事業所及 び当該区域から成る区域の境界）及び工場又は事業所内の人が居住する 20 区域における線量 ２～６項 略 ２ １４条の１１（廃棄施設の基準） １項 放射線障害防止法６条３号及び７条３号の規定による廃棄施設の位置，構 25 造及び設備の技術上の基準（廃棄物埋設地に係るものを除く。）は，次のとお 171 りとする。 ア １～３号 略 イ ４号 密封されていない放射性同位元素等の使用若しくは詰替えをする場合又 は び設備の技術上の基準（廃棄物埋設地に係るものを除く。）は，次のとお 171 りとする。 ア １～３号 略 イ ４号 密封されていない放射性同位元素等の使用若しくは詰替えをする場合又 は放射線発生装置を使用する場合（当該放射線発生装置の使用をする室に 5 おいて空気中の当該放射線発生装置から発生した放射線により生じた放 射線を放出する同位元素の濃度が原子力規制委員会が定める濃度限度を 超えるおそれがある場合に限る。）には，次に定めるところにより，排気設 備を設けること。ただし，排気設備を設けることが，著しく使用の目的を 妨げ，若しくは作業の性質上困難である場合において，気体状の放射性同 10 位元素を発生し，又は放射性同位元素によって空気を汚染するおそれのな いときには，この限りでない。 イ，ロ 略 ハ 排気設備は，次のいずれかに該当するものであること。 15 ａ ⑴ 排気口における排気中の放射性同位元素の濃度を原子力規制委員 会が定める濃度限度以下とする能力を有すること。 ｂ ⑵ 排気監視設備を設けて排気中の放射性同位元素の濃度を監視する 20 ことにより，工場若しくは事業所又は廃棄事業所（以下「事業所等」 という。）の境界（事業所等の境界に隣接する区域に人がみだりに立 ち入らないような措置を講じた場合には，事業所等及び当該区域か ら成る区域の境界。以下この号及び次号並びに１９条１項２号及び ５号において同じ。）の外の空気中の放射性同位元素の濃度を原子力 25 規制委員会が定める濃度限度以下とする能力を有すること。 172 ｃ ⑶ ⑴又は⑵の能力を有する排気設備を設けることが著しく困難な場 合にあっては，排気設備が事業所等の境界の外における線量を原子 力規制委員会が定める線量限度以下とする能力を有することについ て， ｃ ⑶ ⑴又は⑵の能力を有する排気設備を設けることが著しく困難な場 合にあっては，排気設備が事業所等の境界の外における線量を原子 力規制委員会が定める線量限度以下とする能力を有することについ て，原子力規制委員会の承認を受けていること。 5 ニ，ホ 略 ウ ５号 液体状の放射性同位元素等を浄化し，又は排水する場合には，次に定め るところにより，排水設備を設けること。 イ 10 ａ ⑴ 排水口における排液中の放射性同位元素の濃度を原子力規制委員会 が定める濃度限度以下とする能力を有すること。 ｂ ⑵ 排水監視設備を設けて排水中の放射性同位元素の濃度を監視するこ 15 とにより，事業所等の境界における排水中の放射性同位元素の濃度を 原子力規制委員会が定める濃度限度以下とする能力を有すること。 ｃ ⑶ ⑴又は⑵の能力を有する排水設備を設けることが著しく困難な場合 にあっては，排水設備が事業所等の境界の外における線量を原子力規 20 制委員会が定める線量限度以下とする能力を有することについて，原 子力規制委員会の承認を受けていること。 ロ，ハ 略 エ ６～１０号 略 ２，３項 略 25 173 第１６ 放射線を放出する同位元素の数量等（平成１２年科学技術庁告示第５号。 以下「数量等告示」という。） １ １０条（遮蔽物に係る線量限度） １項 略 ２項 5 放射性同位元素等の規制に関する法律施行規則１４条の７第１項３号に規 定する同号ロに掲げる線量に係る線量限度については，次のとおりとする。 ア １号 実効線量が３月間につき２５０マイクロシーベルト（次号に該当する場 合を除く。） 10 イ ２号 病院若しくは診療所（介護保険法（平成９年法律第１２３号）８条２８ 項の介護老人保健施設を除く。）の病室 量が３月間につき２５０マイクロシーベルト（次号に該当する場 合を除く。） 10 イ ２号 病院若しくは診療所（介護保険法（平成９年法律第１２３号）８条２８ 項の介護老人保健施設を除く。）の病室又は同条２９項の介護医療院の療 養室における場合にあっては，実効線量が３月間につき１・３ミリシーベ ルト 15 ２ １４条（排気又は排水に係る放射性同位元素の濃度限度等） １項 略 ２項 放射性同位元素等の規制に関する法律施行規則１４条の１１第１項４号ハ ⑶及び５号イ⑶に規定する線量限度は，実効線量が１年間につき１ミリシー 20 ベルトとする。 ３，４項 略 第１７ 電気事業法（平成２４年法律第４７号による改正前のもの） １ ３９条（事業用電気工作物の維持） 25 １項 174 事業用電気工作物を設置する者は，事業用電気工作物を経済産業省令で定 める技術基準に適合するように維持しなければならない。 ２項 略 ２ ４０条（技術基準適合命令） 経済産業大臣は，事業用電気工作物が前条１項の経済産業省令で定める技術 5 基準に適合していないと認めるときは，事業用電気工作物を設置する者に対し， その技術基準に適合するように事業用電気工作物を修理し，改造し，若しくは 移転し，若しくはその使用を一時停止すべきことを命じ，又はその使用を制限 することができる。 10 第１８ 原子力災害対策特別措置法 １ １条（目的） この法律は，原子力災害の特殊性にかんがみ，原子力災害の予防に関する原 子力事業者の義務等，原子力緊急事態宣言の発出及び原子力災害対策本部の設 置等並びに緊急事態応急対策の実施その他原子力災害に関する事項について特 15 別の措置を定めることにより，炉規法，災害対策基本法（昭和３６年法律第２ ２３号）その他 の発出及び原子力災害対策本部の設 置等並びに緊急事態応急対策の実施その他原子力災害に関する事項について特 15 別の措置を定めることにより，炉規法，災害対策基本法（昭和３６年法律第２ ２３号）その他原子力災害の防止に関する法律と相まって，原子力災害に対す る対策の強化を図り，もって原子力災害から国民の生命，身体及び財産を保護 することを目的とする。 ２ ２条（定義） 20 この法律において，次の各号に掲げる用語の意義は，それぞれ当該各号に定 めるところによる。 １号 原子力災害 原子力緊急事態により国民の生命，身体又は財産に生ずる被 害をいう。 25 ２号 175 原子力緊急事態 原子力事業者の原子炉の運転等（原子力損害の賠償に関 する法律（昭和３６年法律第１４７号）２条１項に規定する原子炉の運転等 をいう。以下同じ。）により放射性物質又は放射線が異常な水準で当該原子力 事業者の原子力事業所外（原子力事業所の外における放射性物質の運搬（以 下「事業所外運搬」という。）の場合にあっては，当該運搬に使用する容器外） 5 へ放出された事態をいう。 ３～１２号 略 ３ ６条の２ １項 原子力規制委員会は，災害対策基本法第２条第８号に規定する防災基本計 10 画に適合して，原子力事業者，指定行政機関の長及び指定地方行政機関の長， 地方公共団体，指定公共機関及び指定地方公共機関その他の者による原子力 災害予防対策，緊急事態応急対策及び原子力災害事後対策の円滑な実施を確 保するための指針を定めなければならない。 ２，３項 略 15 ４ １５条（原子力緊急事態宣言等） １項 原子力規制委員会は，次のいずれかに該当する場合において，原子力緊急 事態が発生したと認めるときは，直ちに，内閣総理大臣に対し，その状況に 関する必要な情報の １５条（原子力緊急事態宣言等） １項 原子力規制委員会は，次のいずれかに該当する場合において，原子力緊急 事態が発生したと認めるときは，直ちに，内閣総理大臣に対し，その状況に 関する必要な情報の報告を行うとともに，次項の規定による公示及び３項の 20 規定による指示の案を提出しなければならない。 ア １号 １０条１項前段の規定により内閣総理大臣及び原子力規制委員会が受け た通報に係る検出された放射線量又は政令で定める放射線測定設備及び 測定方法により検出された放射線量が，異常な水準の放射線量の基準とし 25 て政令で定めるもの以上である場合 176 イ ２号 前号に掲げるもののほか，原子力緊急事態の発生を示す事象として政令 で定めるものが生じた場合 ２項 内閣総理大臣は，前項の規定による報告及び提出があったときは，直ちに， 5 原子力緊急事態が発生した旨及び次に掲げる事項の公示（以下「原子力緊急 事態宣言」という。）をするものとする。（１～３号略） ３項 内閣総理大臣は，１項の規定による報告及び提出があったときは，直ちに， 前項１号に掲げる区域を管轄する市町村長及び都道府県知事に対し，２８条 10 ２項の規定により読み替えて適用される災害対策基本法６０条１項及び６項 の規定による避難のための立退き又は屋内への退避の指示を行うべきことそ の他の緊急事態応急対策に関する事項を指示するものとする。 ４項 略 15 第１９ 災害対策基本法 １ １条（目的） この法律は，国土並びに国民の生命，身体及び財産を災害から保護するため， 防災に関し，基本理念を定め，国，地方公共団体及びその他の公共機関を通じ て必要な体制を確立し，責任の所在を明確にするとともに，防災計画の作成， 20 災害予防，災害応急対策，災害復旧及び防災に関す 防災に関し，基本理念を定め，国，地方公共団体及びその他の公共機関を通じ て必要な体制を確立し，責任の所在を明確にするとともに，防災計画の作成， 20 災害予防，災害応急対策，災害復旧及び防災に関する財政金融措置その他必要 な災害対策の基本を定めることにより，総合的かつ計画的な防災行政の整備及 び推進を図り，もって社会の秩序の維持と公共の福祉の確保に資することを目 的とする。 ２ ３条（国の責務）１項 25 国は，前条の基本理念（以下「基本理念」という。）にのっとり，国土並びに 177 国民の生命，身体及び財産を災害から保護する使命を有することに鑑み，組織 及び機能の全てを挙げて防災に関し万全の措置を講ずる責務を有する。 ３ ４条（都道府県の責務）１項 都道府県は，基本理念にのっとり，当該都道府県の地域並びに当該都道府県 の住民の生命，身体及び財産を災害から保護するため，関係機関及び他の地方 5 公共団体の協力を得て，当該都道府県の地域に係る防災に関する計画を作成し， 及び法令に基づきこれを実施するとともに，その区域内の市町村及び指定地方 公共機関が処理する防災に関する事務又は業務の実施を助け，かつ，その総合 調整を行う責務を有する。 ４ ５条（市町村の責務）１項 10 市町村は，基本理念にのっとり，基礎的な地方公共団体として，当該市町村 の地域並びに当該市町村の住民の生命，身体及び財産を災害から保護するため， 関係機関及び他の地方公共団体の協力を得て，当該市町村の地域に係る防災に 関する計画を作成し，及び法令に基づきこれを実施する責務を有する。 以上 15 以上 15
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