- 1 -平成３１年４月１６日判決言渡平成３０年（行コ）第２９６号政務活動費返還請求控訴事件（原審・東京地方裁判所平成２８年（行ウ）第２８１号） 主文 １ 原判決を次のとおり変更する。 (1) 控訴人は，Ａに対し，５万円及びこれに対する本判決確定の日の翌日から支払済みまで年５分の割合による金員の支払を請求せよ。 (2) 控訴人がＡに対し５万円の不当利得返還請求をすることを怠る事実が違法であることを確認する。 (3) 被控訴人らのその余の請求をいずれも棄却する。 ２ 当審における訴訟費用は控訴人の負担とする。 事実及び理由 第１ 控訴の趣旨 １ 原判決を取り消す。 ２ 被控訴人らの請求をいずれも棄却する。 第２ 事案の概要（略語は，特に断らない限り，原判決の例による。以下同じ。）１(1) 本件は，東京都杉並区の住民である被控訴人らが，杉並区議会議員であるＡ議員が平成２６年度に杉並区から交付を受けて支出した政務活動費の一部（本件各支出）は，本件条例及び本件規程の定めに違反し，違法な支出であって，Ａ議員は，本件各支出に政務活動費から支出すべきでない分が含まれていることを認識しており，民法７０４条の悪意の受益者であったから，杉並区の執行機関である控訴人において，Ａ議員に対し，支出額及び法定利息に相当する金員を不当利得として杉並区に返還するよう請求すべきであるのに，違法に怠っていると主張して，控訴人を被告として，①地方自治法２４２条の２第１項４号に基づき，Ａ議員に対し，４３万５９９４円（ａパソコン関連費用１２万４７４２円（原判決別表の１『原告主張の不当利得額』， - 2 -以下同じ。），ｂ区政報告関連費用１９万６４５２円（同別表の２），ｃホームペ 員に対し，４３万５９９４円（ａパソコン関連費用１２万４７４２円（原判決別表の１『原告主張の不当利得額』， - 2 -以下同じ。），ｂ区政報告関連費用１９万６４５２円（同別表の２），ｃホームページ管理料６万４８００円（同別表の３），ｄ会派区政報告製作料５万円（同別表の４））及びこれに対する平成２７年４月３０日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による利息の支払請求をすることを，②同項３号に基づき，控訴人が上記請求権の行使を怠る事実が違法であることの確認を求めた住民訴訟である。 (2) Ａ議員は，原審係属中に，上記(1)①ａパソコン関連費用のうち１１万３５７０円を杉並区に返還した（実際の返還額は合計２５万５５３１円であるが，被控訴人らの請求との関係では，上記の限度で意味がある。）。 (3) 原審は，上記(1)①について，Ａ議員に対し，１３万３５８２円（ａパソコン関連費用のうち１万１１７２円（原判決別表の１③ノートＰＣ無線ＬＡＮ料），ｂ区政報告関連費用のうち７万２４１０円（同別表の２⑥～⑪），ｄ会派区政報告（本件会派報告）製作料５万円（同別表の４））及びこれに対する判決確定の日の翌日から支払済みまで年５分の割合による利息の支払請求をすることを控訴人に求める限度で，上記(1)②について，上記不当利得返還請求権の行使を怠る事実の違法確認を求める限度で請求を認容し，その余を棄却した。そこで，控訴人が，これを不服として，本件控訴を提起した。 (4) Ａ議員は，原判決言渡後，８万３５８２円（上記(3)①ａパソコン関連費用のうち１万１１７２円，ｂ区政報告関連費用のうち７万２４１０円（実際の返還額は計算に誤りのない７万２４３０円であり，したがって，上記ａとの合計額は８万３６０２円であるが，被控訴人らの請求との関係では，上記の限度で意味がある。 報告関連費用のうち７万２４１０円（実際の返還額は計算に誤りのない７万２４３０円であり，したがって，上記ａとの合計額は８万３６０２円であるが，被控訴人らの請求との関係では，上記の限度で意味がある。））を杉並区に返還した（上記(2)との合計１９万７１５２円）。 (5) 被控訴人らは，当審において，控訴人に対し，Ａ議員に支払を求め，その行使を怠る事実の違法確認を求める不当利得を２３万８８４２円（43 万5994円（上記(1)）－19 万7152 円（上記(2)，(4)）＝23 万8842 円）とする請求 - 3 -の減縮をした。なお，被控訴人らは，原判決中被控訴人ら敗訴部分合計１８万８８４２円（上記(1)①ｂの区政報告関連費用のうち１２万４０４２円（原判決別表の２①～⑤），ｃホームページ管理料６万４８００円（同別表の３））については，控訴も附帯控訴も提起していない。 (6) 以上によれば，当審における審判対象は，本件各支出のうち会派区政報告（本件会派報告）製作料５万円（上記(1)①ｄ，(3)）に関する部分であり，主たる争点は，その支出が違法であるか否かである。 ２ 関係法令等の定め，杉並区議会における政務活動費の支出に関する処理基準，前提事実，主たる争点及び争点に関する当事者の主張の要旨（原判決別紙４「当事者の主張の要旨」）は，次のとおり原判決を補正し，後記３のとおり当審における控訴人の主張を加えるほかは，原判決の「事実及び理由」中の「第２ 事案の概要」の１～５に記載のとおりであるから，これを引用する。 （原判決の補正）(1) 原判決３５頁１３行目の「その」を削除する。 (2) 原判決３６頁１８行目の「会派区政報告費用」を「会派区政報告製作料」と，同頁１９行目の「その会派」を「Ａ議員が所属する杉並区議会Ｃ党（以下『本件会派』と ５頁１３行目の「その」を削除する。 (2) 原判決３６頁１８行目の「会派区政報告費用」を「会派区政報告製作料」と，同頁１９行目の「その会派」を「Ａ議員が所属する杉並区議会Ｃ党（以下『本件会派』という。）として作成した」とそれぞれ改める。 (3) 原判決３７頁１行目及び同頁３行目の各「会派」をいずれも「本件会派」と，同頁１１行目の「会派区政報告費用」を「会派区政報告製作料」とそれぞれ改める。 (4) 原判決３８頁１７行目の「無線ラン」を「無線ＬＡＮ」と改める。 (5) 原判決３９頁２２行目の「杉並区長宛てに」を「杉並区に」と改める。 (6) 原判決４０頁２５行目の「議員」を「Ａ議員」と改める。 (7) 原判決４２頁１３行目から１４行目にかけての「同一政党」を「Ａ議員と同じＣ党」と，同頁２０行目の「所属政党」を「所属するＣ党」とそれぞれ改める。 - 4 -(8) 原判決４４頁５行目（冒頭のもののみ），同頁７行目，同頁１６行目（２か所），同頁１７行目，同頁１８行目，同頁２２行目，同頁２３行目，同頁２４行目及び同頁２６行目の各「会派」をいずれも「本件会派」と，同頁２０行目に「会派が」を「本件会派が」とそれぞれ改める。 ３ 当審における控訴人の主張(1) 本件会派は，平成２１年１２月から平成３１年１月までの間に１２回（平成２４年４月に合併により本件会派が成立する前のＤ議員倶楽部当時のものを含む。），会派区政報告を製作・発行しており，平成２６年７月に試行的に発行した会派区政報告に反響があったことから，本件会派内の申合せにより，翌年以降，１月と夏（６月～８月）の年２回，定期発行するようになったものであり（１月は，暦年単位で行われる議会活動を振り返り，総括するのに適当であり，２月開催の区議会第１回定例会の予算審議のため区民の意見を広 月と夏（６月～８月）の年２回，定期発行するようになったものであり（１月は，暦年単位で行われる議会活動を振り返り，総括するのに適当であり，２月開催の区議会第１回定例会の予算審議のため区民の意見を広聴し，本件会派又は議員の意見を広報するのにも適している。夏は，その頃に区内の各種団体と意見交換会があり，区議会定例会の合間の時期であるため，区政報告に都合がよい。），本件会派報告は，選挙の前に限って発行されたものではなく，選挙活動のために製作されたものでもない。政務活動費の支出の適法性は，いつ発行されたかではなく，どのような内容に支出したかによって判断すべきであり，たまたま本件会派報告が製作発行された約３か月後に選挙が実施されたからといって，本来考慮すべきでない偶然の事情を考慮することは不合理である。 (2) 政務活動費は，議会の審議能力を強化し，議員の調査研究その他の活動の基盤の充実を図る趣旨・目的の下に設けられたものであり，選挙に近接した時期に区政報告を行い，その製作費用を按分せずに政務活動費から支出したことが違法と評価されるとすると，選挙の数か月前には，政務活動費による支出が抑制されるだけでなく，政務活動自体を抑制することになりかねず，政務活動の萎縮・停滞をもたらすことになるから，政務活動費の趣旨・目的 - 5 -に反するものである。 (3) 地方自治法，本件条例，本件規程等の関係法令は，政務活動費の支出が政務活動として適正な内容であるか否かを適法性の判断要素とし，時期による制約を設けていないから，原判決のように，選挙の時期に近接して支出する政務活動費が選挙活動ないし選挙に向けたＰＲのための性質を併せ有するとして，２分の１の割合で按分して支出すべきとすることは，地方公共団体の自治立法権の侵害となりかねない。 (4) 曖昧又は不 する政務活動費が選挙活動ないし選挙に向けたＰＲのための性質を併せ有するとして，２分の１の割合で按分して支出すべきとすることは，地方公共団体の自治立法権の侵害となりかねない。 (4) 曖昧又は不明確な基準によって政務活動費の支出の適法・違法を判断することは，議員の政務活動を萎縮させ，混乱を招くものであって妥当でない。 第３ 当裁判所の判断 １ 本件会派報告を含む会派区政報告について(1) 証拠（甲５０～５２，乙１２，２０～２２，２９～３３）及び弁論の全趣旨によれば，次の事実が認められる（概要を別紙２「会派区政報告発行状況」に記載した。）。 ア本件会派の前身であるＤ議員倶楽部（当時）は，平成２１年１２月，平成２２年４月，主な表題を「未来への扉」とする印刷物（チラシ）を製作し（部数は，いずれも不明），杉並区内に配布した。 イ本件会派は，平成２６年７月，表題を「私たちは杉並の未来を考えます」とする印刷物（チラシ）を製作し（部数は不明），杉並区内に配布した。 ウ本件会派は，平成２７年１月，表題を「杉並区議会Ｃ党私たちは杉並区の専門家です」とする本件会派報告を１５万２２５０部製作し，杉並区内に配布した。 エ本件会派は，平成２７年８月から平成３１年１月までの間に，別紙２「会派区政報告発行状況」の「番号」５～１２の「発行時期」，「表題等」，「発行部数」欄に記載のとおり，印刷物（チラシ）を製作し，杉並区内に配布した。 - 6 -それらを比較すると，表題が「杉並区議会Ｃ党 Ｅ 区議団通信区政報告」として統一され，通し番号（ＶＯＬ．１～）が振られており，年２回，１月と８月（平成２８年は６月）に発行され，平成２８年１月以降，１月は「春」，６月又は８月は「夏」とし（平成２７年８月は，発行時期をそのまま記載），１月発行分の方が夏 １～）が振られており，年２回，１月と８月（平成２８年は６月）に発行され，平成２８年１月以降，１月は「春」，６月又は８月は「夏」とし（平成２７年８月は，発行時期をそのまま記載），１月発行分の方が夏の発行分より格段に部数が多いという共通点がある。 これを本件会派報告と対比すると，発行時期，発行部数については，平成２７年８月発行分以降の流れの中に位置づけることは可能であるが，外見上，表題，通し番号，レイアウトは明らかに異なっている。 オ杉並区議会議員選挙は，平成２１年１２月から平成３１年１月までの間に定例選挙が２回（平成２３年４月，平成２７年４月），補欠選挙が３回（平成２２年７月，平成２６年６月，平成３０年６月）実施されたところ，定例選挙の半年以内に会派区政報告が発行されたのは本件会派報告だけであり，Ａ議員は，平成３０年６月２４日の補欠選挙の対象（被選挙人）ではなかったが，平成２７年４月２６日の定例選挙の対象（被選挙人）であった。 (2) 上記(1)を基にすると，本件会派報告は，その後に発行された会派区政報告の先駆的位置づけができるとはいえ，他方で，本件会派にはそれ以前の発行実績がほとんどなく，その後の会派区政報告との間でも，表題，通し番号等において，一見して明らかに共通性がないことに照らすと，前後の会派区政報告とは，一体性がなく，むしろ連続性を欠くものというべきである。 また，本件会派報告を配布した３か月後に，Ａ議員が立候補する定例の区議会議員選挙が予定されていたことに鑑みると，本件会派報告は，選挙に向けた本件会派所属の議員のＰＲという印象を与えるものと認められる。 ２ 本件各支出の違法性について当裁判所も，本件各支出のうち会派区政報告（本件会派報告）製作料５万円 - 7 -に係る被控訴人らの請求（控訴人に対し，Ａ議員に 印象を与えるものと認められる。 ２ 本件各支出の違法性について当裁判所も，本件各支出のうち会派区政報告（本件会派報告）製作料５万円 - 7 -に係る被控訴人らの請求（控訴人に対し，Ａ議員に対する不当利得返還請求及び法定利息支払請求をすることを求め，その行使を怠る事実の違法確認を求めるもの）は理由があるものと判断する。その理由は，次のとおり原判決を補正し，後記３のとおり当審における控訴人の主張に対する判断を加えるほかは，原判決の「事実及び理由」中の「第３ 当裁判所の判断」の１及び２に記載のとおりであるから，これを引用する（概要を別紙３「本件各支出と控訴人のＡ議員に対する不当利得返還請求権（概要）」に記載した。）。 （原判決の補正）(1) 原判決１０頁２６行目の「１万１１７２円である」を「１万１１７２円であったが，証拠（乙２５）によれば，Ａ議員は，その後の平成３０年９月７日，区政報告関連費用（補正後の後記(3)イ(イ)）とともに，上記金額を杉並区に返還したことが認められる。そうすると，本件ノートパソコンに関して支出された費用を含め，パソコン関連費用は全額返還されたことになるから，上記各支出に係る杉並区の不当利得返還請求権は消滅した。」と改める。 (2) 原判決１９頁１行目の「いうべきである」から同頁４行目までを「いうべきところ，Ａ議員は，平成３０年９月７日，２分の１を超えて政務活動費から支出した分７万２４３０円を杉並区に返還したことが認められ（補正後の前記(2)ウ），区政報告関連費用は全額返還されたことになるから，上記各支出に係る杉並区の不当利得返還請求権は消滅した。」と改める。 (3) 原判決２１頁３行目の「所属政党の党名とＡ議員を含む」を「Ａ議員が所属する本件会派の名称とその」と，同頁５行目及び同頁１２行目の各「政党所 並区の不当利得返還請求権は消滅した。」と改める。 (3) 原判決２１頁３行目の「所属政党の党名とＡ議員を含む」を「Ａ議員が所属する本件会派の名称とその」と，同頁５行目及び同頁１２行目の各「政党所属議員」を「本件会派所属の議員」とそれぞれ改め，同頁７行目の「記載されている」の後に「（なお，その際用いた数値は，前回の杉並区議会議員選挙が実施された平成２３年４月期と平成２６年４月期とを比較したものである。）」を加え，同頁１４行目及び２１行目の各「会派としての」をいずれも「本件会派としての」と改め，同頁１７行目の「その記載内容」から同 - 8 -頁２０行目の「といえる」までを「その記載内容も，過去１年間を振り返ってのものではなく，前回の杉並区議会議員選挙が実施されて以降の４年間の活動実績等を総括したものになっており，次の選挙が目前に迫った状況の下では，たとえ『討議資料』である旨を記載していても，読者に対する選挙に向けた本件会派所属の議員のＰＲ効果を狙ったものと評価されてもやむを得ないこと，そもそも，本件会派所属の議員は，事柄の性質上，いずれも当該選挙に強い利害関係を有していることも併せ考慮すると，それが選挙活動のためのものであるという実態を併せ有することは明らかである」と改める。 (4) 原判決２２頁６行目の「以下のとおりである」から同頁１２行目の「１３万３５８２円」までを「現状において，会派区政報告（本件会派報告）製作料（原判決別表の４）のうち，５万円である。」と改める。 ３ 当審における控訴人の主張について(1) 上記第２の３(1)について本件会派が選挙の前に限って会派区政報告を発行しているのではないことは，控訴人の指摘するとおりである。しかし，本件会派報告の発行時期及び記載内容に照らして，それがその後に実施される統一地方選 いて本件会派が選挙の前に限って会派区政報告を発行しているのではないことは，控訴人の指摘するとおりである。しかし，本件会派報告の発行時期及び記載内容に照らして，それがその後に実施される統一地方選挙，取り分け，本件会派に所属する議員が利害関係を有する定例の杉並区議会議員選挙を意識したものであり，選挙活動の実態を併せ有することは，引用に係る補正後の原判決第３の１(5)及び上記１に説示するとおりである。 確かに，平成２７年１月以降，会派区政報告が定期的に発行されるようになったことは，控訴人の指摘するとおりであり，それに沿う証拠（乙２６）もあるが，他方で，本件会派報告が過去１年間を振り返ったものでないことに照らすと，その記載内容は控訴人の主張とそぐわないというほかなく，そうすると，本件会派報告が選挙と無関係にされたものでないことは明らかであって，前回の選挙から４年後に定例の区議会議員選挙が行われることも自明であるから，本件会派報告の発行時期が偶然の事情であるなどとは到底い - 9 -えない。 (2) 上記第２の３(2)について政務活動費が使途を限定して交付される公金であり，残余があれば返還を命ずることができるとされているという性質に照らしても，本件条例及び本件規程に則した行為ないし活動に基づく支出でなければ政務活動費を充てることが許されないことは，引用に係る原判決第３の１(1)ウに説示するとおりであり，それ自体は選挙が実施される時期の前後とは無関係であって，上記のように解したからといって，事柄の性質上，何ら政務活動の萎縮ないし停滞をもたらすものではないから，控訴人の主張は理由がない。 (3) 上記第２の３(3)について控訴人は，原判決を論難するが，原判決は政務活動費の支出について時期による制約を設けたものではなく，本件会派報 らすものではないから，控訴人の主張は理由がない。 (3) 上記第２の３(3)について控訴人は，原判決を論難するが，原判決は政務活動費の支出について時期による制約を設けたものではなく，本件会派報告の記載内容を踏まえて判断したものであって，控訴人の主張は，原判決を正解しないものであるから，採用することができない。 (4) 以上によれば，上記第２の３(4)は，上記の判断を左右するものではない。 したがって，控訴人の上記主張は，いずれも理由がない。 第４ 結論以上によれば，被控訴人らの請求は，Ａ議員に対する５万円及びこれに対する判決確定の日の翌日から支払済みまで年５分の割合による利息の支払請求をすることを控訴人に命じるとともに，その行使を怠る事実の違法確認を求める限度において理由があるからいずれも認容し，その余の請求はいずれも棄却すべきである。したがって，原判決を上記のとおり変更することとして，主文のとおり判決する。 東京高等裁判所第１６民事部 裁判長裁判官萩原秀紀 - 10 - 裁判官河田泰常 裁判官矢向孝子（別紙１省略）（別紙２省略）（別表省略）
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