- 1 - 主文 １ 本件訴えを却下する。 ２ 訴訟費用は原告らの負担とする。 事実 及び理由第１ 請求大阪府知事が昭和６３年２月２９日付けでした一般国道×号線・Ａ国道に関する都市計画決定が無効であることを確認する。 第２ 事案の概要本件は，都市計画法（平成１１年法律第８７号による改正前のもの。以下同じ。）に基づき昭和６３年にされた道路整備に関する都市計画の決定について，そこで定めた都市計画施設の区域内に居住等している原告らが，上記都市計画決定には瑕疵があるとして，その無効確認を求めている抗告訴訟（行政事件訴訟法３条４項）である。 １ 前提事実等（事実については，争いがないか，証拠及び弁論の全趣旨により容易に認められる。）(1) 当事者原告らはいずれも大阪府泉南郡α町βに居住する者である（争いなし）。 (2) 都市計画法の定める手続の概略都市計画法は，都道府県又は市町村が道路等の都市施設を都市計画事業として整備しようとする場合，まず，都市計画において当該都市施設を定め（同法１１条），都市計画の決定をし（同法１８条，１９条），具体的に事業を施行しようとする段階で都市計画事業の認可又は承認（以下「認可等」という。）という手続をふみ（同法５９条），その上で当該事業が施行されるという仕組みを採用している。 (3) 本件に関する事業の概要（甲３，６，７，乙１，３から６まで，弁論の全趣旨） - 2 -ア Ａ国道は，大阪市を起点として和歌山市に至る主要幹線道路である一般国道×号線の慢性的な交通渋滞や，それによる都市機能の低下を解消することを目的として整備する道路であり，昭和５８年度までに，大阪府堺市から阪南市までの区間約３２．８キロメートルが供用された。Ａ国道の延伸事業は，その後の交 渋滞や，それによる都市機能の低下を解消することを目的として整備する道路であり，昭和５８年度までに，大阪府堺市から阪南市までの区間約３２．８キロメートルが供用された。Ａ国道の延伸事業は，その後の交通量の増加に対処するため，残る阪南市から和歌山市までの区間約２０．６キロメートル（このうち大阪府域にあるのは約１６．０キロメートルである。）を整備するものである。 イ昭和６２年当時，Ａ国道の延伸部に関連する都市計画道路は，①Ａ国道部分に相当するγ都市計画道路×号Ａ国道，同××号Ａ国道及びα都市計画道路×号Ａ国道と，②一般国道×号の現道路部分に相当するγ都市計画道路×××号国道×号線及びα都市計画道路××号国道×号線から成っていた。このうちα町域に位置するものは，①α都市計画道路×号Ａ国道及び②同××号国道×号線の２路線（以下，併せて「α都市計画道路」という。）であった。 ウ大阪府は，昭和６２年９月，国（建設省）からＡ国道の延伸に係る計画原案の送付を受け，同年１０月から同年１１月にかけて，α町とともに，都市計画法１６条１項に基づき，地元説明会を開催した。他方，α町においては，α町都市計画審議会への付議と同月２５日の決議を経てα都市計画道路の原案が作成され，同月２６日，α町長から大阪府知事に対し上記原案が送付された。 エ大阪府知事は，都市計画法２３条６項に基づき，昭和６２年１２月１６日付けでα都市計画道路のうちＡ国道に係る都市計画の決定について建設省近畿地方建設局長と協議を行い，同月２８日付けで同局長から支障がない旨の回答を得，α都市計画道路のうち国道×号に係る都市計画の決定についても同月１８日付けで同局長と協議を行い，同月２３日付けで支障がない旨の回答を得た。 - 3 -オ大阪府知事は，都市計画法１８条１項に基づき，α都市 のうち国道×号に係る都市計画の決定についても同月１８日付けで同局長と協議を行い，同月２３日付けで支障がない旨の回答を得た。 - 3 -オ大阪府知事は，都市計画法１８条１項に基づき，α都市計画道路に係る都市計画の決定について昭和６３年１月５日付けでα町長に意見を求め，同月６日付けで支障がない旨の回答を得たことから，同法１７条１項に基づき，同月８日付けでα都市計画道路を決定しようとする旨を告示（昭和６３年大阪府告示第○号）するとともに，当該都市計画の案を同日から２週間公衆の縦覧に供した。 カ大阪府知事は，都市計画法１８条１項及び２項に基づき，大阪府都市計画審議会にα都市計画道路に係る都市計画の決定の案を付議し，併せて意見書要旨の提出を行い，昭和６３年２月１９日付けで上記審議会の議決を得た。 キ大阪府知事は，α都市計画道路に係る都市計画の決定について，昭和６３年２月２３日付けで都市計画法１８条３項に基づく建設大臣の認可を受けた。 ク大阪府知事は，都市計画法１８条１項に基づき，昭和６３年２月２９日付けでα都市計画道路に係る都市計画の決定（以下「本件都市計画決定」という。）をし，同日，同法２０条１項に基づき，告示（昭和６３年大阪府告示第○号）をするとともに，建設大臣及びα町に対し関係図書の写しを送付し，同条２項に基づき，これを公衆の縦覧に供した。 ケ本件都市計画決定の内容は，α町δを起点として同町βを終点とする自動車専用道路，延長８６００メートル，幅員２０．５メートル，構造形式は地表式（一部地下式，嵩上げ式）とするものであり，具体的なルートは，阪南市との境をトンネルで抜け，府立Ｂ高校，ε駅前団地の山側からζ地区に入り，Ｃ本線と並行してη駅の東側，θ集落の西側を通過し，ι峠をトンネルで抜けて和歌山市との境に至るもので，途中 的なルートは，阪南市との境をトンネルで抜け，府立Ｂ高校，ε駅前団地の山側からζ地区に入り，Ｃ本線と並行してη駅の東側，θ集落の西側を通過し，ι峠をトンネルで抜けて和歌山市との境に至るもので，途中，一般国道×号線との接続を図るために，δ，ζ及びβの３ランプを設置することとしている。 (4) 本件都市計画決定後の経過ア Ａ国道の延伸部については，本件都市計画決定の定めるルートが最適でないなどとしてその変更を求める住民団体とα町との間で協議等がその後 - 4 -も断続的に続けられている（甲１，２，１９から２４まで，弁論の全趣旨）。 イ大阪府知事は，平成１６年１２月２８日，都市計画法２１条に基づき，本件都市計画決定を変更する決定を行い，名称についても「α都市計画道路×号Ａ国道」を「κ都市計画道路×号Ａ国道」に，「α都市計画道路××号国道×号線」を「κ都市計画道路××号国道×号線」に，それぞれ改め，同日付けで告示し（平成１６年大阪府告示第○号），その関係図書の写しを公衆の縦覧に供した（弁論の全趣旨）。 ウ大阪府においては，平成２１年度以降も，α都市計画道路の変更を議題とした都市計画公聴会が開催されている（甲２６から２８まで）。 (5) 本件訴えの提起等ア原告らを含む住民等は，平成１９年１０月２日，国及び被告を相手方とし，Ａ国道の延伸部に係るルートの変更等を求めて公害調停の申立てをした（甲８）。 イ原告らは，平成２１年９月１５日，本件訴えを提起し，平成２２年２月２３日付けの訴えの変更申立書をもって，本件都市計画決定において定められたルートは最適でなく，α町都市計画審議会でされたα町職員の発言は他の機会にされた説明との間で相違があるから，昭和６２年１１月２５日に上記審議会がした決議には，原告らに対し必要な説明を怠り，適切な れたルートは最適でなく，α町都市計画審議会でされたα町職員の発言は他の機会にされた説明との間で相違があるから，昭和６２年１１月２５日に上記審議会がした決議には，原告らに対し必要な説明を怠り，適切な住民参加を欠いた瑕疵があり，上記決議を前提としてされた本件都市計画決定にも重大かつ明白な瑕疵があることになると主張して，本件都市計画決定が無効であることの確認を求めた（顕著な事実）。 ウ当裁判所は，本案前の争点についての判断を先行させるため，平成２２年１２月１４日，口頭弁論を終結した（顕著な事実）。 ２ 本件の本案前の争点は，本件都市計画決定が処分に該当するか否かであり，この点に関する当事者の主張は，次のとおりである。 (1) 原告らの主張 - 5 -ア都市計画法に基づき都市計画施設に係る都市計画決定がされた場合には，都市計画施設の区域内における建築の規制が行われるなど，地域住民の権利が制限されることになるから，本件都市計画決定は抗告訴訟の対象になる処分に該当する。 イ原告らのうち原告Ｄは，都市計画施設の区域内の土地について，農地法３条に基づく農地の所有権移転及び賃借権の設定に係る許可の申請をしたところ，α町農業委員会から申請の取下げを要請され，許可を受けることができなかったものであるから，現に財産権の制限を受けているといえる。 その余の原告についても，原告Ｄと同様に農地法上の許可の申請をすれば，申請の取下げを要請されることが明らかであり，財産権の侵害を受けることが十分に予想される。 ウ被告は，具体的な権利変動が生じる土地収用等の個々の処分を待って救済を求めれば足りると主張するが，そうした処分を待って対処するよりも，都市計画を処分と捉えその無効を確認する方がより抜本的な紛争解決を可能とする。 (2) 被告の主張ア 個々の処分を待って救済を求めれば足りると主張するが，そうした処分を待って対処するよりも，都市計画を処分と捉えその無効を確認する方がより抜本的な紛争解決を可能とする。 (2) 被告の主張ア行政事件訴訟法３条２項が処分の取消しの訴えの対象として規定する「行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為」とは，公権力の主体たる国又は公共団体が行う行為のうちその行為によって直接国民の権利義務を形成し又はその範囲を確定することが法律上認められているものをいい，この理は，処分の無効等確認の訴え（同条４項）についても変わらない。 イ本件都市計画決定は，都市計画法１１条１項に規定する都市施設（道路）に関する都市計画決定であるところ，道路に関する都市計画決定は，道路の位置，区域や種別，構造等極めて基本的な事項のみを，高度の行政的，技術的裁量によって一般的，抽象的に決定する性質のものである。したがって，本件都市計画決定は，原告らのいかなる具体的な権利にいかなる具 - 6 -体的な変動を及ぼすかを確定させるものではなく，原告らの法律上の地位ないし権利関係に対し直接具体的な効果を生じさせるものでもない。 ウ都市計画決定に関して関係住民に具体的な権利変動が及ぶのは，都市計画決定に基づき行政庁によって道路法に基づく処分や土地収用に関する処分等具体的，個別的な処分がされたときであるから，それ以前の段階において，本件都市計画決定が原告らの権利に対して具体的な変動を及ぼすことはないというべきである。 第３ 争点に対する判断 １ 行政事件訴訟法３条２項にいう「行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為」とは，公権力の主体である国又は公共団体が行う行為のうち，その行為によって，直接国民の権利義務を形成し，又はその範囲を確定することが法律上認められているも 政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為」とは，公権力の主体である国又は公共団体が行う行為のうち，その行為によって，直接国民の権利義務を形成し，又はその範囲を確定することが法律上認められているものをいい（最高裁判所昭和３０年２月２４日第一小法廷判決・民集９巻２号２１７頁，同裁判所昭和３９年１０月２９日第一小法廷判決・民集１８巻８号１８０９頁），同条４項にいう処分の意義もこれと異ならないものと解される。 ところで，本件訴えは，大阪府知事がα都市計画道路についてした本件都市計画決定を行政庁の処分と捉えてその無効確認を求めるものであるが，前記第２の１(2)のとおり，都道府県が都市施設である道路を都市計画事業として整備しようとする場合，都市計画において当該都市施設を定め（都市計画法１１条），都市計画の決定をし（同法１８条），具体的に事業を施行しようとする段階で都市計画事業の認可等の手続をふんで（同法５９条），事業を施行するものとされている。都市施設について都市計画に定められる事項は，都市施設の種類，名称，位置及び区域であり（同法１１条２項），このうち道路については政令等により，その種別（自動車専用道路，幹線街路，区画街路又は特殊街路の別）及び構造（幅員並びに嵩上式，地下式，掘割式又は地表式の別及び地表式の区間において鉄道又は自動車専用道路若しくは幹線街路と交差する - 7 -ときは立体交差又は平面交差の別）が定められることとされている（都市計画法施行令（平成１０年政令第３３１号による改正前のもの）６条１項１号，２項，都市計画法施行規則（平成５年建設省令第１４号による改正前のもの）７条１号，２号。乙２）が，これらも事業の対象となる道路に係る基本的な事項にとどまっている。 なるほど都市計画決定がされると，以後その内容に従って都市計画事業 年建設省令第１４号による改正前のもの）７条１号，２号。乙２）が，これらも事業の対象となる道路に係る基本的な事項にとどまっている。 なるほど都市計画決定がされると，以後その内容に従って都市計画事業が進捗し，事業の施行に至ることが予定されているといえるものの，決定後の事情の変化等により当該都市計画自体が変更されることもあり得るところである。 さらに，都市計画事業のための土地等の収用又は使用との関係でも，都市計画法５９条の認可等がされて初めて，都市計画事業を土地収用法３条に掲げる事業に該当するものとみなし，その認可等を事業認定に代えるものとしていること（都市計画法６９条，７０条１項）も考え併せれば，都市計画決定がされた段階では，それによって直ちに都市計画施設の区域内の土地について権利を有する者や当該区域内に居住する者の具体的な権利・利益が左右されることが法律上認められているものではないというべきである。 そうすると，大阪府知事が行った本件都市計画決定は，それによって直接国民の権利義務を形成し又はその範囲を確定することが法律上認められているものには当たらないというべきである。 ２ この点に関し，原告Ｄは，β地区内において耕作をしており，土地２筆（地目・いずれも田，地番×番及び××番２）について，それぞれ平成２０年１２月３日売買（条件・農地法３条の許可）を原因とする条件付所有権移転仮登記を受け（甲９，１０），平成２１年１月１５日，上記各土地を含む４筆の土地について所有権移転の許可の申請（甲１３）等をしたところ，α町農業委員会から申請の取下げを要請され，求めていた許可を受けることができなかったとして，本件都市計画決定が存在していることにより既に財産権の制限を受けていると主張する。 - 8 -しかしながら，証拠（甲１８）によれば，α町農 れ，求めていた許可を受けることができなかったとして，本件都市計画決定が存在していることにより既に財産権の制限を受けていると主張する。 - 8 -しかしながら，証拠（甲１８）によれば，α町農業委員会は，原告Ｄによる上記申請の対象土地の一部について，道路になることが確実であり，農業経営計画に含めることはふさわしくないのではないかとの一部意見があったことから，許可又は不許可の結論を出すことなく，上記申請の取下げを勧告したものであることが認められる。このように，α町農業委員会は，上記申請の対象土地の一部がＡ国道の事業対象地に含まれ，今後，国による任意買収等によって農地でなくなることが見込まれ，農地法上の許可をするのは相当でないとの判断の下に，申請の取下げを指導したものと理解することができるものの，いまだ不許可とする決定を行ったわけではなく，本件都市計画決定に何らかの法律上の効力があることを根拠にして上記指導を行い，あるいは，将来不許可の決定をすることを予告しているようにも見受けられないのであるから，いずれにしても都市計画決定それ自体の効果として権利制限が生じているものとは認められない。 原告Ｄについて，本件都市計画決定によりその権利が制限されたことをうかがわせる事情は他に見当たらず，この点は原告Ｄを除く他の原告についても同様である。 ３ ところで，最高裁判所平成２０年９月１０日大法廷判決（民集６２巻８号２０２９号）は，土地区画整理法に基づき市町村の施行する土地区画整理事業に係る事業計画の決定が抗告訴訟の対象となる行政処分に当たると判断している。 上記判決は，土地区画整理事業の事業計画については，いったんその決定がされると，特段の事情のない限り，その事業計画に定められたところに従って具体的な事業がそのまま進められ，その後の手続と いる。 上記判決は，土地区画整理事業の事業計画については，いったんその決定がされると，特段の事情のない限り，その事業計画に定められたところに従って具体的な事業がそのまま進められ，その後の手続として，施行地区内の宅地について換地処分が当然に行われることになり，その宅地所有者等は，建築行為の制限といった種々の規制を伴う土地区画整理事業の手続に従って換地処分を受けるべき地位に立たされることから，その法的地位には直接的な影響が生 - 9 -ずるものであるとし，また，上記事業計画に後続する個々の換地処分等が行われた段階に至ってから，上記事業計画の違法を理由として当該換地処分等を取り消したとしても，宅地所有者等の被る権利侵害に対する実効的な救済が期待し難いことを理由にして，上記事業計画の決定が抗告訴訟の対象となることを認めたものである。 これに対して，都市計画法の規定に基づいて，都市施設である道路を都市計画事業として整備しようとする場合についてみると，都市計画においてまず当該都市施設を定め，都市計画の決定をし，具体的に事業を施行しようとする段階で都市計画事業の認可等の手続をふみ，当該事業が施行される仕組みを採っていることは前記１のとおりであり，都市計画決定の適否を争う者について実効的な権利救済を図るという観点を踏まえても，都市計画事業の認可等がされた段階でその認可等を対象とする抗告訴訟の提起を認め，そこで都市計画決定の違法を理由とする認可等の処分の取消しを認めれば救済手段として不足するところはないと解される。確かに，都市計画において定められた都市計画施設の区域内において建築物の建築をしようとする者は，政令で定める軽易な行為等所定の場合を除き，都道府県知事の許可を受けなければならないとされており（都市計画法５３条１項），その限りで，同区 市計画施設の区域内において建築物の建築をしようとする者は，政令で定める軽易な行為等所定の場合を除き，都道府県知事の許可を受けなければならないとされており（都市計画法５３条１項），その限りで，同区域内の土地所有者等の地位は，土地区画整理事業の事業計画が定められた場合における施行地区内の宅地所有者等の地位と類似するところもある（土地区画整理法７６条１項参照）が，こうした建築行為等の制限それ自体は，当該区域内の権利者等に対する一般的･抽象的な制限にすぎず，また，建築行為等を行おうとする者がこれを別途個別的に争うこともできるから，上記制限の存在をもって都市計画施設の区域内の土地所有者等の権利が具体的に侵害されたものとみるのは相当でない。 そうすると，上記大法廷判決の射程は，本件のような都市計画法上の都市施設を定める都市計画決定には及ばないものと解するのが相当である。 ４ 以上検討したところによれば，本件都市計画決定は処分に該当しないものと - 10 -いうべきであり，そうである以上，原告らの本件訴えは不適法であるからこれを却下することとして，主文のとおり判決する。 大阪地方裁判所第７民事部 裁判長裁判官吉田徹 裁判官小林康彦 裁判官五十部 隆
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