- 1 -主文 原告らの請求をいずれも棄却する。 訴訟費用は，補助参加によって生じた費用を含め，原告らの負担とする。 事実及び理由 第１請求被告は，被告補助参加人に対し，５１２万２８７５円及びこれに対する平成１８年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員の支払を請求せよ。 第２事案の概要 本件は，東京都墨田区（以下「墨田区」という。）の住民である原告らが，被告補助参加人（以下「本件会派」という。）が平成１７年度（平成１７年４月１日から同１８年３月３１日まで）に交付を受けた政務調査費の一部を区政に関する調査研究に資するため必要な経費以外の経費に支出し，当該経費に係る金額につき墨田区の損失において不当に利得したところ，墨田区は本件会派に対して不当利得返還請求権を有しているにもかかわらず，それらの行使を違法に怠っている旨主張して，被告に対し，地方自治法２４２条の２第１項４号に基づき，本件会派に対して不当利得として上記経費相当額である５１２万２８７５円及びこれに対する平成１７年度の終了日の翌日である平成１８年４月１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による遅延損害金の支払を請求することを求める住民訴訟である。 関係法令等の定め( )平成１９年墨田区条例第２４号による改正前の墨田区議会政務調査費の交 付に関する条例（平成１３年墨田区条例第５２号。以下「本件条例」とい- 2 -う。）ア１条この条例は，地方自治法(昭和２２年法律第６７号)第１００条第１３項及び第１４項の規定に基づき，墨田区議会(以下「議会」という。)の議員(以下「議員」という。)の調査研究に資するため必要な経費の一部として，議会における会派(所属議員が１人の場合を含む。以下「会派」という。)に対し政務調査費を交付することに関し必要な事項を )の議員(以下「議員」という。)の調査研究に資するため必要な経費の一部として，議会における会派(所属議員が１人の場合を含む。以下「会派」という。)に対し政務調査費を交付することに関し必要な事項を定めるものとする。 イ２条政務調査費は，会派に対して交付する。 ウ３条会派に対して交付する政務調査費の額は，月額１４万円に各会派の所属議員の数を乗じて得た額とする。 エ６条１項代表者は，政務調査費の交付を受けようとするときは，議長を経由して区長に申請しなければならない。 オ７条１項区長は，前条第１項の規定による申請があったときは，速やかに当該申請内容を調査し，第３条の規定により政務調査費の交付額(以下「交付額」という。)を決定し，代表者に通知する。 カ８条１項(ア)代表者は，前条の通知を受けたときは，区長に対し，当該通知に係る- 3 -政務調査費を半期(４月から９月まで及び１０月から翌年３月までの各期間をいう。以下同じ。)ごとに請求するものとする。ただし，議員の任期満了の日の属する半期にあっては，当該任期満了の日の属する月分に係る政務調査費の交付を請求するものとする。 ２項(イ)区長は，前項の規定による請求があったときは，速やかに政務調査費を交付するものとする。 キ９条１項区長は，前条の請求があったときは，当該半期の最初の月に，その半期の属する月数分の政務調査費を交付する。 ク１１条政務調査費の交付を受けた会派は，政務調査費を墨田区規則(以下「規則」という。)で定める使途基準(以下「使途基準」という。)に従って使用するものとし，区政に関する調査研究に資するため必要な経費以外のものに充ててはならない。 ケ１２条１項(ア)政務調査費の交付を受けた会派の経理責任者は，政務調査費の交付を受けた年度に係る収入及び支 のとし，区政に関する調査研究に資するため必要な経費以外のものに充ててはならない。 ケ１２条１項(ア)政務調査費の交付を受けた会派の経理責任者は，政務調査費の交付を受けた年度に係る収入及び支出の報告書(以下「収支報告書」という。)を作成しなければならない。 ２項(イ)政務調査費の交付を受けた会派の代表者は，前項の規定により作成さ- 4 -れた収支報告書を，翌年度の４月末日までに議長に提出しなければならない。 コ１３条１項(ア)議長は，前条の収支報告書が提出されたときは，政務調査費の適正使用に資するため，必要に応じ，調査を行うことができる。 ２項(イ)議長は，前条の規定により提出された収支報告書の写しを，速やかに区長に送付するものとする。 サ１４条区長は，政務調査費の交付を受けた会派が次の各号のいずれかに該当するときは，既に交付した政務調査費の返還を命じるものとする。 ( )（略） ( )交付された政務調査費について，１会計年度を超えて残余が生じた とき。 ( )交付された政務調査費が，使途基準以外に使用されたとき。 シ１６条この条例の施行について必要な事項は，規則で定める。 ( )平成１９年墨田区規則第５４号による改正前の墨田区議会政務調査費の交 付に関する条例施行規則（平成１３年墨田区規則第２７号。以下「本件規則」という。）ア１条- 5 -この規則は，墨田区議会政務調査費の交付に関する条例(平成１３年墨田区条例第５２号。以下「条例」という。)の施行に関し必要な事項を定めるものとする。 イ８条条例１１条に規定する墨田区規則で定める使途基準は，別表のとおりとする。 ウ９条条例第１２条の規定による収支報告書は，墨田区議会政務調査費収支報告書（第１１号様式）により行うものとする。 エ 条条例１１条に規定する墨田区規則で定める使途基準は，別表のとおりとする。 ウ９条条例第１２条の規定による収支報告書は，墨田区議会政務調査費収支報告書（第１１号様式）により行うものとする。 エ別表項目内容調査研究費会派が行う区の事務及び地方行財政に関する調査研究並びに調査委託に要する経費（調査委託費，交通費，宿泊費等）研修費会派が行う研修会，講演会等の実施に必要な経費並びに他の団体が開催する研修会，講演会等への所属議員及び会派の雇用する職員の参加に要する経費（会場費，機材借上げ費，講師謝金，会費，交通費，宿泊費等）会議費会派における各種会議に要する経費（会場費，機材借上げ費，資料印刷費等）資料作成費会派が議会審議に必要な資料を作成するために必要な経費- 6 -（印刷製本費，原稿料等）資料購入費会派が行う調査研究のために必要な図書，資料等の購入に要する経費（書籍購入費，新聞雑誌購読料等）広報費会派が行う議会活動及び区政に関する政策等の広報活動に要する経費（広報紙・報告書等印刷製本費，送料，交通費等）事務費会派が行う調査研究に係る事務遂行に必要な経費（事務用品・備品購入費，通信費等）人件費会派が行う調査研究を補助する職員を雇用する経費（給料，手当，社会保険料，賃金等）その他の経上記に掲げるもの以外の経費で，会派が行う調査研究のた費めに必要な経費 前提事実本件の前提となる事実は，次のとおりである。証拠及び弁論の全趣旨により容易に認めることができる事実等は，その旨付記した。その余の事実は，当事者間に争いがない。 ( )ア原告らは，墨田区の住民である。 イ被告は，墨田区の執行機関である。 ウ本件会派は，墨田区議会内において日本共産党に所属する議員らが結成した会派である。本件会派には， に争いがない。 ( )ア原告らは，墨田区の住民である。 イ被告は，墨田区の執行機関である。 ウ本件会派は，墨田区議会内において日本共産党に所属する議員らが結成した会派である。本件会派には，平成１７年度に５人の議員が所属していた。 - 7 -( )ア本件会派は，平成１７年４月１日付けで，平成１７年度分の政務調査費 の交付を申請し，被告は，同日，本件会派に対する同年度分の政務調査費の交付額を８４０万円とする旨決定し，本件会派に対し，これを通知した。 （乙８）イ被告は，本件会派に対し，平成１７年４月１１日，同月から同年９月までの政務調査費４２０万円を交付し，また，同年１０月３日，同月から同１８年３月までの政務調査費４２０万円を交付した。（乙９，弁論の全趣旨）( )ア本件会派の代表者は，墨田区議会議長に対し，平成１８年４月２８日， (ア)「墨田区議会政務調査費収支報告書」を提出した。同収支報告書には，収入８４０万円，支出合計８７２万５８６７円（調査研究費１０１万０５７２円，研修費２５４万９９３４円，会議費６万９３４７円，資料作成費３０万００４８円，資料購入費２４万５８４８円，広報費３９３万００２３円，事務費５５万８７０１円，人件費５万円，その他の経費１万１３９４円），残余が生じた額０円等の記載があった。（乙１０）本件会派は，日本共産党墨田区議団ニュース（以下「区議団ニュー(イ)ス」という。）を発行しているところ，上記収支報告書に添付されている「墨田区議会政務調査費実績報告書（平成１７年度分）」には，広報費として，区議団ニュースの印刷経費に係る支出について，次のとおりの記載があった。（乙１０）ａ４／２５区議団ニュース印刷経費１５万１６２０円ｂ５／１０区議団ニュース号外印刷経費１０万円- 8 -ｃ５／２ ースの印刷経費に係る支出について，次のとおりの記載があった。（乙１０）ａ４／２５区議団ニュース印刷経費１５万１６２０円ｂ５／１０区議団ニュース号外印刷経費１０万円- 8 -ｃ５／２４区議団ニュース印刷経費１５万１６２０円ｄ６／１７区議団ニュース印刷経費２３万４５７０円ｅ６／２２区議団ニュース号外発行経費１５万円ｆ７／１５区議団ニュース印刷経費４０万９９２０円ｇ８／２３区議団ニュース印刷経費１９万０９９５円ｈ９／２０区議団ニュース印刷経費９万２２９５円ｉ１０／１８区議団ニュース印刷経費１４万７９４５円ｊ１２／１４区議団ニュース印刷経費１４万７９４５円ｋ１２／２８区議団ニュース号外印刷製本費１６万５０００円ｌ１／２４区議団ニュース印刷経費１４万７９４５円ｍ２／２０区議団ニュース印刷経費２７万６０２４円ｎ３／７区議団ニュース印刷経費１７万２６２０円上記実績報告書には，広報費として，区議団ニュースの郵送料等に係(ウ)る支出について，次のとおりの記載があった。（乙１０）ａ４／２２区議団ニュース郵送料及び４／２５ＨＰサーバ更新料３万３５７５円ｂ５／１３区議団ニュース郵送料３万２２９０円ｃ６／１０区議団ニュース郵送料並びに６／１７ＨＰサーバ更新料及び送金手数料３万１７２５円ｄ６／１５区議団ニュース郵送料３万５１２０円ｅ６／３０しんぶん赤旗折込料前期分１５万円ｆ７／１５区議団ニュース郵送料３万２３３０円- 9 -ｇ８／９区議団ニュース郵送料並びに８／２３ＨＰサーバ更新料及び送金手数料３万５５６５円ｈ９／２２区議団ニュース郵送料３万２４１５円ｉ１１／１１区議団ニュース郵送料３万２０６５円ｊ１２／１６郵便局送料３万１６７５円ｋ１／１ サーバ更新料及び送金手数料３万５５６５円ｈ９／２２区議団ニュース郵送料３万２４１５円ｉ１１／１１区議団ニュース郵送料３万２０６５円ｊ１２／１６郵便局送料３万１６７５円ｋ１／１０区議団ニュース郵送料３万１５３５円ｌ１／１０区議団ニュース折込料２４万６５３４円ｍ２／９区議団ニュース送料３万１７６０円ｎ３／１０区議団ニュース送料３万１０１５円ｏ３／２８しんぶん赤旗折込料後期分１５万円上記実績報告書には，資料作成費として，区議団ニュースの原稿執筆(エ)料に係る支出について，次のとおりの記載があった。（乙１０）ａ７／１９区議団ニュース原稿執筆料Ｐ１医師原稿執筆料上半期分３万円ｂ１２／２８区議団ニュース原稿執筆料Ｐ１医師原稿執筆料下半期分３万円上記実績報告書には，研修費として，「生活相談会（月２０回開催）(オ)会場借上，ビラ作成等経費」に係る支出について，平成１７年４月から同１８年３月まで，毎月１６万円ずつ記載されていた。（乙１０）イ本件会派の代表者は，墨田区議会議長に対し，平成１９年６月２０日，前記アの収支報告書の広報費３９３万００２３円を３９５万６６９３円(ア)に修正する旨の「墨田区議会政務調査費収支報告書（修正申告）」と題す- 10 -る書面を提出した。その内容は，前記アｃを６／１０区議団ニュース郵(ウ)送料３万２３７５円並びに６／１７ＨＰサーバ更新料及び送金手数料１万０６０５円に，アｄを６／１５区議団ニュース郵送料４万３３７５円に，(ウ)前記アｇを８／９区議団ニュース郵送料３万２１２０円並びに８／２３(ウ)ＨＰサーバ更新料及び送金手数料１万０６０５円に，それぞれ修正するものであった。（乙７）( )ア原告らは，墨田区監査委員に対し，平成１９年４月２５日，住民監査 ３万２１２０円並びに８／２３(ウ)ＨＰサーバ更新料及び送金手数料１万０６０５円に，それぞれ修正するものであった。（乙７）( )ア原告らは，墨田区監査委員に対し，平成１９年４月２５日，住民監査請 求をした。（乙１１）イ墨田区監査委員は，被告に対し，平成１９年６月２５日，区議団ニュースに掲載された日本共産党墨田地区委員会名義の東京都議会議員選挙の結果報告，日本共産党墨田地区委員会が主催する「日本共産党創立８３周年記念」の「すみだ納涼の夕べ」の案内，東京都議会議員選挙の共産党候補者の手記の内容等がいずれも使途基準外の使用であり，また，区議団ニュースの広告料及び広告料会計の繰越金は墨田区に返還されるべきであるとして，前記( )ア及びの合計３４７万６１０３円のうちの３２万９３ (イ)(ウ)７０円並びに区議団ニュースの広告料収入等１５万２５７５円の合計４８万１９４５円の返還に係る必要な措置を講ずべきことを勧告し，その余の請求を棄却する旨の決定をした。（甲１）( )原告らは，平成１９年７月２３日，本件訴えを提起した。（当裁判所に顕 著な事実）( )ア被告は，墨田区監査委員から前記勧告を受けたことから，本件会派に対 し，平成１９年７月３０日，前記４８万１９４５円のうち本件会派が自己- 11 -負担したと認められる１４万８７１７円を控除した３３万３２２８円につき，同年８月１３日までにその返還をするよう命じた。（乙５）イ本件会派は，墨田区に対し，平成１９年７月３１日，３３万３２２８円を返還した。（乙６） 争点 本件会派がした支出が区政に関する調査研究に資するために必要な経費以外の経費に係る支出であり，本件会派が当該支出に係る金額につき不当な利得を得たということができるか。 当事者の主張の要旨（原告らの主張） した支出が区政に関する調査研究に資するために必要な経費以外の経費に係る支出であり，本件会派が当該支出に係る金額につき不当な利得を得たということができるか。 当事者の主張の要旨（原告らの主張）( )広報費及び資料作成費に係る支出について ア区議団ニュースには，「会派が行う議会活動及び区政に関する政策等の広報活動」とは無関係な内容が掲載されている。このような紙面の客観的内容からすれば，区議団ニュースは，形式的には本件会派のニュースという体裁を取っているものの，その実態は日本共産党（以下「共産党」という。）の選挙活動や政党活動を伝えるものであって，実質的には共産党の機関誌そのものというべきである。 したがって，区議団ニュースの印刷経費及びその郵送料等を広報費から支出するのは，目的外支出であり許されない。 イ広報費として認められるのは，会派が主体的に行った議会活動や区政に関する政策など，それを広報することにより区民から新たな陳情又は意見等のフィードバックが予想され，そこから新たな視点又は観点の政務調査- 12 -活動の開始が見込まれるものであることを要するものである。 しかし，区議団ニュースに掲載されているＰ２の新会長のインタビュー記事は，同人の抱負が述べられているにすぎず，本件会派が主体的に行った区政に関する政策などとは全く関係がないものであって，区民がかかる記事を読んだとしても，本件会派に陳情をし，又は意見を述べることはおよそ考えられない。 したがって，本件会派が同人から聴取すること自体は政務調査活動に該当するとしても，それを紙面に載せてその印刷費用を政務調査費から支出することは，広報費の範囲を逸脱するものであるから，この部分に係る政務調査費をあん分して墨田区に返還すべきである。 ウ本件会派は，区議団ニュースに掲載されて に載せてその印刷費用を政務調査費から支出することは，広報費の範囲を逸脱するものであるから，この部分に係る政務調査費をあん分して墨田区に返還すべきである。 ウ本件会派は，区議団ニュースに掲載されている「医療と健康シリーズ」というコラムについて，「生活に役立つ知識の提供」で「広報活動たる区議団ニュースを興味深く読んでもらうための工夫」である旨主張するが，これらの内容を政務調査費の広報費として支出することは許されない。 したがって，この部分に係る政務調査費をあん分して墨田区に返還すべきである。 エ本件会派は，「医療と健康シリーズ」というコラムを掲載したＰ１医師に対して，年間合計６万円を「資料作成費」として支出しているが，このコラムの内容は，政務調査活動とは全く無関係である以上，これを「資料作成費」として支出することは，目的外支出であり許されない。 ( )「研修費」に係る支出について ア本件会派は，「生活相談会（月２０回開催）」の「会場借上，ビラ作成- 13 -等経費」が研修費であるとして，毎月１６万円を定額支出しており，平成１７年度において合計１９２万円を支出している。 イしかし，研修費の支出として認められるのは実費だけであり，そもそもこのような定額払での支出は認められない。 ウ生活相談会が各議員の事務所で開催されているのであれば，「会場借上」費用は全くかからないはずである。 エ生活相談会のためのビラも現物が確認されたことはなく，生活相談会が，毎月２０回，実際に開催されているかどうか疑わしい。また，生活相談会において，議員がその場に居合わせず，議員でない者が相談に応じていたとの事実もある。 Ｐ３区議は，平成１７年６月，１１月，同１８年１月から３月までにおいては，生活相談会を実施したのは２回だけであり，同１７年９月は１回だけ， 合わせず，議員でない者が相談に応じていたとの事実もある。 Ｐ３区議は，平成１７年６月，１１月，同１８年１月から３月までにおいては，生活相談会を実施したのは２回だけであり，同１７年９月は１回だけ，更に同年１０月は１回も実施していない。このＰ３区議の生活相談会の実態からすると，Ｐ３区議の生活相談会の経費として２万５０００円を計上するのは過大である。 オ会派として調査活動をしたといえるためには，会派としての意思統一がされ，当該調査活動が会派として行うものであるとの会派の了承が存在することが必要であり，そのためには，調査報告書の作成が不可欠である。 したがって，本件会派が行った生活相談会の経費を政務調査費の「研修費」として支出するためには，調査報告書を提出した上で，上記事情を具体的に主張立証すべきである。 カ本件会派の各議員の事務所は，政務調査活動のほか，共産党の政党活動，- 14 -政治活動，選挙活動及び各議員の政治活動に使用されているのであり，生活相談会の場所として使用することについて，実際に事務所の経費の一部としていくら負担するかは，共産党関係者の内部で取り決められているにすぎない。 （被告の主張）( )ア区議団ニュースの記事の大半は，本件規則別表の広報費であり，「会派 が行う議会活動及び区政に関する政策等」に該当するものであるから，共産党の機関誌そのものであるということはできない。 イ会派が発行する広報誌において，「会派が行う議会活動及び区政に関する政策等」に直接関係しない健康に係るコラム記事等が掲載されたとしても，そのことのみによって，会派の広報誌全体が党の機関誌に変ずることはあり得ない。区議団ニュースの大半の記事は，「会派が行う議会活動及び区政に関する政策等」に該当するものであるから，読者への日常生活知識に関する情報 よって，会派の広報誌全体が党の機関誌に変ずることはあり得ない。区議団ニュースの大半の記事は，「会派が行う議会活動及び区政に関する政策等」に該当するものであるから，読者への日常生活知識に関する情報提供，あるいは，魅力ある紙面作りという観点からすれば，このような記事が挿入されたとしても，社会通念上許容されるものというべきである。 ( )ア研修費を定額で支出してはならないとの根拠はなく，当該支出の性質， 内容等から，調査研究に資するため必要な経費とそれ以外の経費とを明確に区分できない場合も当然考えられるところであり，このような場合に，社会通念に照らして，その比率をあん分して算出し，当該算出した額を政務調査費として支出したとしても，法の許容するところである。 イ本件会派の生活相談会は，飽くまで本件会派全体の活動として行われて- 15 -いるものであり，たとえ生活相談会の実施場所が各議員の事務所であったとしても，少なくとも生活相談会又は生活相談会に係る事務に従事している間，各議員による個人的な政治活動は制約され，本件会派の事業に拘束されていると考えられるから，本件会派固有の経費も当然観念され，したがって，会派としての会場借上げ費用が全くかからないということにはならない。 ウ生活相談会を本件会派の各議員本人が行わなければならない理由はなく，議会開催中は，本件会派が雇用する者などが代わりに対応すればよいから，原告らが指摘する点は，生活相談会の実態があいまいであるとの根拠とならず，現に，本件会派から，各議員が毎週水曜日の定例相談会を始め，不定期にも生活相談会を実施しており，党派を超えて寄せられる相談は，年間１０００件に及んでいるとの報告を受けている。また，本件会派からは，事務所の家賃，光熱水費，電話料，コピー機代等の合計額は，政務調査費 も生活相談会を実施しており，党派を超えて寄せられる相談は，年間１０００件に及んでいるとの報告を受けている。また，本件会派からは，事務所の家賃，光熱水費，電話料，コピー機代等の合計額は，政務調査費を充てた生活相談会に係る経費の２倍以上である旨，及び生活相談会による相談活動には様々な実績がある旨の報告を受けている。 エ本件規則別表にいう「その他の経費」，すなわち，「上記に掲げるもの以外の経費で，会派が行う調査研究のために必要な経費」には，事務所に係る経費が含まれており，このことは，他の地方公共団体の例及び政務調査費制度が創設された際に検討されたモデル条例案からも明らかである。 オ以上のことからすると，生活相談会に係る経費である合計１９２万円は，少なくとも本件規則別表の「調査研究費」，「広報費」又は「その他の経費」のいずれかに該当するものであることは明らかであり，使途基準に反- 16 -するものではなく，その金額も，各事務所の家賃，光熱水費，電話料，コピー機代等の合計金額の２分の１以下であるから，社会通念上相当なものであるということができる。 （被告補助参加人（本件会派）の主張）( )ア区議団ニュースの内容をつぶさに検討すると，これらの大半は，正に本 件会派の政務調査活動そのものというべきであり，「広報費」及び「資料作成費」として適切に支出されたものであることは明らかである。原告の主張は，政務調査活動を余りにも狭く解釈するものである。 イ区議団ニュースの内容は，極めて多彩であり，その上，区民の生活と営業に密着した内容を含んだものである。区議団ニュースを発行することは，本件会派の区議会活動そのものであるのみならず，その活動を支えている区民からの要望や悩みをくみ上げて政策に反映させ，区議会活動に生かし，更にそれらの諸活動の結果を区民 議団ニュースを発行することは，本件会派の区議会活動そのものであるのみならず，その活動を支えている区民からの要望や悩みをくみ上げて政策に反映させ，区議会活動に生かし，更にそれらの諸活動の結果を区民に報告するという重要な役割を果たしているものである。 ウ本件会派は，「議会活動及び区政に関する政策等」をその管理するホームページ上に載せているところ，「ＨＰサーバ更新料」の支払は，そのために支払われているものであるから，これが「広報費」に該当するものであることは明らかである。 ( )ア本件会派は，生活相談会の会場借上げ費を本件規則別表の研修費に該当 する支出として計上しているものであるが，生活相談会が，区政に関する調査研究活動の中でも，特に実践的かつ効果的な活動たる性質を有していることを考慮し，生活相談会の実施に係る経費が，「研修費」すなわち- 17 -「会派が行う研修会，講演会等の実施に必要な経費」に該当すると同時に，本件規則別表の「その他の経費」すなわち「会派が行う調査研究のために必要な経費」に該当するものであることは明らかである。 イ生活相談会は，本件会派のホームページに開催の案内が掲載されており，また，本件会派にあっては区政に関する調査研究活動の重要な柱として定例的に開催してきたものであって，その実態があいまいであるというものではない。 ウ本件会派が政務調査費をもって支出した生活相談会の会場借上げ費は，その金額において，実際に区政に関する調査研究活動のために支弁したと評価できる費用より控えめに設定しているのであるから，その定額での支払は認められるべきものである。 エ本件において，生活相談会は，他から賃借している本件会派所属議員の事務所において開催されているのであるから，会場確保のための経費が一切かからないとの原告の主張は 払は認められるべきものである。 エ本件において，生活相談会は，他から賃借している本件会派所属議員の事務所において開催されているのであるから，会場確保のための経費が一切かからないとの原告の主張は失当である。 オ本件会派が毎週水曜日に各議員の事務所で生活相談会を開催するとの意思統一をしていたことは明らかであるところ，このような会派としての意思統一や了承がされたことが明らかな本件のような事案においては，調査報告書の作成が不可欠であるということはできない。 第３当裁判所の判断 政務調査費の制度趣旨等( )ア地方自治法１００条は，政務調査費の交付につき，「普通地方公共団体 は，条例の定めるところにより，その議会の議員の調査研究に資するため- 18 -必要な経費の一部として，その議会における会派又は議員に対し，政務調査費を交付することができる。この場合において，当該政務調査費の交付の対象，額及び交付の方法は，条例で定めなければならない。」（１３項）と規定した上，「政務調査費の交付を受けた会派又は議員は，条例の定めるところにより，当該政務調査費に係る収入及び支出の報告書を議長に提出するものとする。」（１４項）と規定している。これらの規定による政務調査費の制度は，地方分権の推進を図るための関係法律の整備等に関する法律の施行により，地方公共団体の自己決定権や自己責任が拡大し，その議会の担う役割がますます重要なものとなってきていることにかんがみ，議会の審議能力を強化し，議員の調査研究活動の基盤の充実を図るため，議会における会派又は議員に対する調査研究の費用等の助成を制度化し，併せてその使途の透明性を確保しようとしたものである（以上につき，最高裁平成１７年（行フ）第２号同年１１月１０日第一小法廷決定・民集５９巻９号２５０３頁参照）。 イ 査研究の費用等の助成を制度化し，併せてその使途の透明性を確保しようとしたものである（以上につき，最高裁平成１７年（行フ）第２号同年１１月１０日第一小法廷決定・民集５９巻９号２５０３頁参照）。 イ地方自治法１００条１３項の規定を受けて，本件条例は，政務調査費を墨田区議会の会派に対して交付することとし（本件条例２条），会派に対して交付する政務調査費の額は，月額１４万円に各会派の所属議員の数を乗じて得た額とし（本件条例３条），区長は，交付された政務調査費について，１会計年度を超えて残余が生じたとき，又は，交付された政務調査費が使途基準以外に使用されたときなどには，既に交付した政務調査費の返還を命ずるものとしている（本件条例１４条）。 ウまた，地方自治法１００条１４項の規定を受けて，本件条例は，政務調- 19 -査費の交付を受けた会派の代表者は，当該政務調査費に係る収入及び支出の報告書を，翌年度の４月末日までに議長に提出しなければならないとし（本件条例１２条２項），議長は，上記の収支報告書が提出されたときは，政務調査費の適正な使用に資するため，必要に応じ調査を行うことができるものとするとし（本件条例１３条１項），上記の収支報告書を，速やかに区長に送付するものとしている（同条２項）。 ( )アところで，地方自治法１００条１３項は，政務調査費は議員の調査研究 に資するため必要な経費の一部として交付するとしているものの，調査研究及び必要な経費に関する具体的な基準及び内容については規定していないが，これは，その具体的内容等については，各普通地方公共団体の実情に応じて定められる条例等にゆだねたものと解される。 そして，墨田区においては，本件条例１１条が，政務調査費の交付を受けた会派は，当該政務調査費を本件規則で定める使途基準に従って使用する 団体の実情に応じて定められる条例等にゆだねたものと解される。 そして，墨田区においては，本件条例１１条が，政務調査費の交付を受けた会派は，当該政務調査費を本件規則で定める使途基準に従って使用するものとし，区政に関する調査研究に資するため必要な経費以外のものに充ててはならないとし，これを受けて，本件規則８条及び別表が政務調査費を使用するに際して従うべき使途基準（以下「本件使途基準」という。）を定めている。 イこのように，墨田区においては，区政に関する調査研究に資するため必要なものに当たるか否かの基準は，本件使途基準において具体化されており，また，これらの内容が，前示の政務調査費の制度の趣旨に反するものであることをうかがわせる事情は見当たらないから，区政に関する調査研究に資するために必要な経費以外のものに係る支出であるか否かは，当該- 20 -支出が本件使途基準に反するか否かを基準に判断するのが相当である。 区議団ニュースの印刷経費等について( )ア前示のとおり，本件規則８条及び別表は，区政に関する調査研究に資す るため必要な経費として，広報費の項を設け，その内容を「会派が行う議会活動及び区政に関する政策等の広報活動に要する経費（広報紙・報告書等印刷製本費，送料，交通費等）」と規定しているところ，原告らは，区議団ニュースは実質的には共産党の機関誌そのものというべきであるとして，区議団ニュースの印刷経費及びその郵送料等に係る経費が広報費には該当しない旨主張する。 イそこで検討すると，証拠（甲２の１から２の９まで，丙４７から４９まで，丙５０の１，５０の２，５０の５）によれば，平成１７年３月１５日付け区議団ニュース３５０号（丙４７）には，区議会定例会において本件会派に所属する区議会議員が述べた内容等が掲載されていること，同年４ 丙５０の１，５０の２，５０の５）によれば，平成１７年３月１５日付け区議団ニュース３５０号（丙４７）には，区議会定例会において本件会派に所属する区議会議員が述べた内容等が掲載されていること，同年４月１５日付け区議団ニュース３５１号（甲２の１）には，乳幼児医療費助成についての本件会派の対応等，区議会予算特別委員会及び本会議において本件会派に所属する区議会議員が述べた内容等，区議会に提出された請願についての本件会派に所属する区議会議員の主張内容及びこれに対する採択の結果等，墨田区基本構想の「中間のまとめ」に対して本件会派に所属する区議会議員が述べた内容等が掲載されていること，同年５月１５日付け区議団ニュース３５２号（甲２の２）には，本件会派が開催した「防災対策シンポジウム」の内容等，区議会臨時会の日程，新タワーに対する本件会派に所属する区議会議員の演説内容，本件会派に所属する区議会議- 21 -員等がしたα駅視察の内容等が掲載されていること，同年６月１５日付け区議団ニュース３５３号（甲２の３）には，本件会派に所属する区議会議員等がα駅の改善を申し入れたこと等，区議会定例会において本件会派に所属する区議会議員が述べた内容等，本件会派がした墨田区民に対するアンケートの結果，本件会派が開催した「教育問題シンポジウム」の内容等が掲載されていること，同年７月１５日付け区議団ニュース３５４号（甲２の４）には，本件会派に所属する区議会議員が原水爆禁止世界大会に参加すること等，区議会定例会において本件会派に所属する区議会議員が述べた内容等，本件会派がした墨田区民に対するアンケートの結果等が掲載されていること，同年８月１５日付け区議団ニュース３５５号（丙４８）には，本件会派がアスベストの緊急対策の実施について申入れをしたこと等が掲載されていること，同 区民に対するアンケートの結果等が掲載されていること，同年８月１５日付け区議団ニュース３５５号（丙４８）には，本件会派がアスベストの緊急対策の実施について申入れをしたこと等が掲載されていること，同年９月１５日付け区議団ニュース３５６号（甲２の５）には，区議会定例会において本件会派に所属する区議会議員が述べた内容等，墨田区の各施策に関する内容等が掲載されていること，同年１１月１５日付け区議団ニュース３５７号（丙４９）には，本件会派が平成１８年度予算についての要望書を提出したこと等，区議会決算特別委員会において本件会派に所属する区議会議員が述べた内容等が掲載されていること，同年１２月１５日付け区議団ニュース３５８号（甲２の６）には，区議会定例会において本件会派に所属する区議会議員が述べた内容等が掲載されていること，同１８年１月１５日付け区議団ニュース３５９号（甲２の７）には，本件会派に所属する区議会議員の新年のあいさつの内容，本件会派のこれまでの活動内容等が掲載されていること，同年２月- 22 -１５日付け区議団ニュース３６０号（甲２の８）には，墨田区の予算案の概要，区議会定例会の予定等，墨田区の各施策に関する内容等が掲載されていること，同年３月１５日付け区議団ニュース３６０号（甲２の９）には，区議会定例会において本件会派に所属する区議会議員が述べた内容等，墨田区の各施策に関する内容等，本件会派が開催した懇談会の内容等，本件会派に所属する区議会議員が出席した集会の内容等が掲載されていること，区議団ニュース同１７年４月号外（丙５０の１）及び同年６月号外（丙５０の５）には，本件会派が実施したアンケートについて掲載されていること，区議団ニュース同年５月号外（丙５０の２）には，本件会派が開催する「教育問題を考えるシンポジュウム」の日時，場所 ６月号外（丙５０の５）には，本件会派が実施したアンケートについて掲載されていること，区議団ニュース同年５月号外（丙５０の２）には，本件会派が開催する「教育問題を考えるシンポジュウム」の日時，場所等が掲載されていること，区議団ニュース同年１２月号外（丙５０の８）には，区議会地域都市委員会において本件会派に所属する区議会議員が述べた内容等が掲載されていることが認められる。 ウ上記認定事実のとおり，区議団ニュースには，本件会派が行う議会活動及び区政に関する政策等が掲載されていることからすると，区議団ニュースの印刷経費，郵送料，区議団ニュースが掲載されているホームページの更新料等は，広報費に該当するということができるのであって，これが実質的には共産党の機関誌そのものであるから広報費に該当しないという原告らの主張を採用することはできない。 ( )アこの点に関し，原告らは，平成１７年７月１５日付け区議団ニュース３ ５４号に，東京都議会議員選挙報告，日本共産党墨田地区委員会が主催する「日本共産党創立８３周年記念」の「すみだ納涼の夕べ」の案内，「視- 23 -点」と題するコラム，東京都議会議員選挙の共産党候補者の手記の内容，Ｐ２の新会長のインタビュー記事及び「しんぶん赤旗」等の広告が掲載されていることを理由に，区議団ニュースが実質的に共産党の機関誌そのものである旨主張する。 イしかし，区議団ニュースには，前記( )イ記載の記事が掲載されている ことが認められることからすると，平成１７年７月１５日付け区議団ニュース３５４号に上記記事等が掲載されていることを理由に，直ちに区議団ニュースが実質的に共産党の機関誌そのものであるということはできない。 したがって，この点に関する原告らの主張を採用することはできない。 ウなお，原告らは，平成１７年７ いることを理由に，直ちに区議団ニュースが実質的に共産党の機関誌そのものであるということはできない。 したがって，この点に関する原告らの主張を採用することはできない。 ウなお，原告らは，平成１７年７月１５日付け区議団ニュース３５４号に広告が掲載されており，当該広告に係る広告料相当額を墨田区に対して返還すべきである旨主張するが，前記前提事実のとおり，墨田区監査委員が，上記広告料が墨田区に返還されるべきものであることを理由に，被告に対し，上記広告料相当額の返還に係る必要な措置を講ずべきことを勧告し，被告が本件会派に対し当該金額の返還を命じた結果，本件会派がこれを返還をしたことが認められるのであるから，本件会派が上記広告料相当額の不当な利得を得ているということはできない。 したがって，上記広告料を墨田区に対して返還すべきであるとする原告らの主張を採用することはできない。 ( )アまた，原告らは，広報費として認められるのは，会派が主体的に行った 議会活動や区政に関する政策など，それを広報することにより区民から新たな陳情又は意見等のフィードバックが予想され，そこから新たな視点又- 24 -は観点の政務調査活動の開始が見込まれるものであることを要するとして，平成１７年７月１５日付け区議団ニュース３５４号に掲載されているＰ２の新会長のインタビュー記事並びに「医療と健康シリーズ」及び「視点」と題する各コラムに係る印刷費を広報費として政務調査費から支出することは許されない旨主張する。 イしかし，前示のとおり，政務調査費の制度は，議会の審議能力を強化し，議員の調査研究活動の基盤の充実を図るため，議会における会派又は議員に対する調査研究の費用等の助成を制度化し，併せてその使途の透明性を確保しようとしたものであるところ，本件条例１１条，本件規則８条及び 員の調査研究活動の基盤の充実を図るため，議会における会派又は議員に対する調査研究の費用等の助成を制度化し，併せてその使途の透明性を確保しようとしたものであるところ，本件条例１１条，本件規則８条及び別表が，「会派が行う議会活動及び区政に関する政策等の広報活動に要する経費」を広報費として政務調査費をもって充てることとしたのは，会派が行う議会活動及び区政に関する政策等を広く区民に広報することが，議会の審議能力を強化し，議員の調査研究活動の基盤の充実を図ることにつながるものであるとの考えに基づくものであると解するのが相当である。 そうすると，前示のとおり，区議団ニュースには，本件会派が行う議会活動及び区政に関する政策等が掲載されていることが認められるところ，なるべく多くの区民に区議団ニュースに対する関心を持ってもらい，区議団ニュースを読んでもらうための１つの手段として，区議団ニュースに本件会派が行う議会活動及び区政に関する政策等以外の記事を掲載し，当該記事に係る経費に政務調査費を充てることも，それが合理的な範囲にとどまる限り，許されるものと解するのが相当である。したがって，広報することにより区民から新たな陳情又は意見等のフィードバックが予想され，- 25 -そこから新たな視点又は観点の政務調査活動の開始が見込まれるものに関する経費だけが広報費に該当し，政務調査費を充てることができるものと限定的に解する必要性は認め難く，原告の主張をにわかに採用することはできない。 ウこれを本件についてみると，証拠（甲２の４）によれば，Ｐ２の新会長のインタビュー記事は，墨田区民に対するインタビュー内容を記載した「人リレーインタビュー」と題する連載の１つであり，Ｐ２の新会長としての抱負等が記載されたものであること，「医療と健康シリーズ」と題するコラムは， 事は，墨田区民に対するインタビュー内容を記載した「人リレーインタビュー」と題する連載の１つであり，Ｐ２の新会長としての抱負等が記載されたものであること，「医療と健康シリーズ」と題するコラムは，Ｐ４のＰ１医師ががん患者と応対した際の状況等が記載されたものであること，「視点」と題するコラムは，郵政民営化法案に反対する意見等が記載されたものであること，いずれの記事等も区議団ニュースの紙面１ページのうちの一部を占めるものにすぎないことが認められることからすると，区議団ニュースにこれらの記事を掲載することが合理的な範囲を超えているとはいい難いから，これらの記事に係る印刷費に政務調査費を充てることが許されないということはできない。 原稿執筆料に係る経費について( )原告らは，「医療と健康シリーズ」と題するコラムを掲載したＰ１医師に 対する原稿執筆料である年間合計６万円の経費につき，資料作成費として政務調査費を充てたことが許されない旨主張する。 ( )しかし，前示のとおり，区議団ニュースにＰ１医師の執筆に係る「医療と 健康シリーズ」と題するコラムを掲載することが，なるべく多くの区民に区議団ニュースに対する関心を持ってもらい，区議団ニュースを読んでもらう- 26 -ための１つの手段として合理的な範囲を超えるものであるということはできず，ひいては，議会の審議能力を強化し，議員の調査研究活動の基盤の充実を図ることにつながるものであるということを否定し難いことからすると，同コラムを執筆したＰ１医師に対する執筆料が，本件規則８条及び別表において規定する資料作成費（会派が議会審議に必要な資料を作成するために必要な経費）に該当しないということはできない。 ( )したがって，上記執筆料に係る経費につき，資料作成費として政務調査費 を充てたこと する資料作成費（会派が議会審議に必要な資料を作成するために必要な経費）に該当しないということはできない。 ( )したがって，上記執筆料に係る経費につき，資料作成費として政務調査費 を充てたことが許されないとする原告らの主張を採用することはできない。 生活相談会に係る経費について( )前記前提事実に加え，証拠（各事実の後に付記する。）及び弁論の全趣旨 によれば，次の事実が認められる。 ア本件会派は，原則として，毎週水曜日の午後２時から午後６時まで，本件会派に所属する区議会議員の事務所において，生活相談会を開催していた。本件会派は，生活相談会に係る経費について，各議員の事務所の維持に要する経費の総額のおおむね２分の１の範囲内で，３万５０００円を上限として，政務調査費を充てることとしていた。（丙５６，６１，６８，８０，８８）イ平成１７年度における各区議会議員の事務所の維持に要した経費は，別紙１から５まで記載のとおりである。（丙５１から５４まで，５７から５９まで，６２，６３，６４の１から６４の７まで，６５の１，６５の２，６６の１から６６の１０まで，６９，７０の１から７０の８まで，７１の１から７１の１２まで，７２の１から７２の６まで，７３の１から７３の- 27 -１２まで，７４の１から７４の２４まで，７５の１，７５の２，７６，７７の１，７７の２，７８の１，７８の２，８１，８２の１から８２の２４まで，８３の１から８３の１１まで，８４の１から８４の５まで，８５の１から８５の９まで，８６の１から８６の６まで）ウ本件会派は，生活相談会に係る経費につき，平成１７年４月から同１８年３月まで毎月１６万円ずつ（Ｐ５区議，Ｐ６区議及びＰ７区議に係る生活相談会の経費として各３万５０００円，Ｐ８区議に係る生活相談会の経費として３万円，Ｐ３区議 る経費につき，平成１７年４月から同１８年３月まで毎月１６万円ずつ（Ｐ５区議，Ｐ６区議及びＰ７区議に係る生活相談会の経費として各３万５０００円，Ｐ８区議に係る生活相談会の経費として３万円，Ｐ３区議に係る生活相談会の経費として２万５０００円），政務調査費を充てていた。（乙１０）( )ア前示のとおり，本件会派は，生活相談会に係る経費について，平成１７ 年４月から同１８年３月まで毎月１６万円ずつ研修費として政務調査費を充てていたことが認められるところ，原告らは，定額払の方法により政務調査費を充てることが許されない旨主張する。 イしかし，前示のとおり，本件規則８条及び別表は，区政に関する調査研究に資するため必要な経費の１つとして，研修費の項目を設け，その内容を「会派が行う研修会，講演会等の実施に必要な経費並びに他の団体が開催する研修会，講演会等への所属議員及び会派の雇用する職員の参加に要する費用（会場費，機材借上げ費，講師謝金，会費，交通費，宿泊費等）」と規定しているところ，定額払の方法により政務調査費を充てることができないとする根拠を見いだし難いから，原告らの上記主張を採用することはできない。 ( )ア原告らは，生活相談会が各議員の事務所で開催されているのであれば， - 28 -会場借上げ費用は全くかからない旨主張する。 イところで，地方自治法１００条１３項は，議会における会派又は議員に対し，政務調査費を交付することができる旨規定しているところ，これを受けて，本件条例は，政務調査費の交付先を議員ではなく会派に限定し（本件条例２条），政務調査費の交付を受けた会派は，政務調査費を本件規則で定める本件使途基準に従って使用するものとし，区政に関する調査研究に資するために必要な経費以外のものに充ててはならない（本件条例１１条）としたこ 務調査費の交付を受けた会派は，政務調査費を本件規則で定める本件使途基準に従って使用するものとし，区政に関する調査研究に資するために必要な経費以外のものに充ててはならない（本件条例１１条）としたことを受けて，本件規則は，本件使途基準において，会派が行う調査研究のために必要な経費について規定している（本件規則８条，別表）。 このように，本件条例が政務調査費を議員個人に対してではなく会派に対して交付することとし，政務調査費の使用の主体を会派としたのは，区政に関する調査研究という本来の趣旨に使用されることを確保することや，会派において調査研究を組織的に行うことにより効率的な政務調査費の使用を期待し得ることなどの理由に基づくものであると解するのが相当である。 ウ以上のとおり，本件条例が，議員個人に対してではなく，会派に限定して政務調査費の交付先及びその使用の主体性を認めている以上，会派が行う研修会等につき，当該会派が会場等を借り上げた場合には，それが当該会派に所属する議員の事務所であったとしても，そこに会派自身の経費を認めることができるというべきである。 エしたがって，前示のとおり，本件会派が，自らが開催する生活相談会の- 29 -ために，その所属する議員の事務所を使用することとしていたことが認められるのであるから，本件会派が当該事務所を借り上げたことに係る経費を認めることができるのであって，議員の事務所で開催された場合には研修費を認めることができないとする原告らの主張を採用することはできない。 ( )ア原告らは，Ｐ３区議が，平成１７年６月，１１月，同１８年１月から３ 月までにおいては，生活相談会を実施したのは２回だけであり，同１７年９月は１回だけ，更に同年１０月は１回も実施していないことからすると，Ｐ３区議の生活相談会の経費とし １１月，同１８年１月から３ 月までにおいては，生活相談会を実施したのは２回だけであり，同１７年９月は１回だけ，更に同年１０月は１回も実施していないことからすると，Ｐ３区議の生活相談会の経費として２万５０００円を計上するのは過大である旨主張する。 イ確かに，証拠（丙８７）及び弁論の全趣旨によれば，Ｐ３区議は，生活相談会を，平成１７年６月，１１月，同１８年１月から３月までにおいては各月２回，同１７年９月は１回実施し，同年１０月には実施しなかったことが認められる。 しかし，前示のとおり，本件条例は，政務調査費の使用の主体を会派としているところ，生活相談会を開催している主体は各議員ではなく本件会派であり，本件会派が生活相談会を開催するために，原則として，毎週水曜日の午後２時から午後６時まで，本件会派に所属する議員の事務所を使用することとしていたことが認められる以上，そこには本件会派自身の経費の発生を観念できるのであり，そこで各議員が実際に生活相談会を行わなかったとしても，上記経費の発生を直ちに否定することはできないこと，会派に所属する議員が行う調査研究のために必要な事務所の設置及び管理- 30 -に要する費用も，本件条例及び本件規則が規定する「会派が行う調査研究のために必要な経費」に含まれないとはいい難い面があること，前示のとおり，平成１７年度においてＰ３区議の事務所において支出された経費は７２万２６６４円であることが認められるところ，Ｐ３区議に係る生活相談会の経費に充てた政務調査費の額は３０万円（２万５０００円×１２＝３０万円）であり，Ｐ３区議の事務所において支出された経費の２分の１に満たないことなどの事実からすると，本件会派が政務調査費を充てたＰ３区議に係る生活相談会の経費は，本件使途基準の「調査研究費」，「研修費」又は「その ３区議の事務所において支出された経費の２分の１に満たないことなどの事実からすると，本件会派が政務調査費を充てたＰ３区議に係る生活相談会の経費は，本件使途基準の「調査研究費」，「研修費」又は「その他の経費」に該当するということができ，その額も，過大であるとまでいうことはできない。 ウしたがって，Ｐ３区議に係る生活相談会の経費に充てた政務調査費の額が過大であるとする原告らの主張をにわかに採用することはできない。 ( )ア原告らは，会派として調査活動をしたといえるためには，会派としての 意思統一がされ，当該調査活動が会派として行うものであるとの会派の了承が存在することが必要であり，そのためには，調査報告書の作成が不可欠である旨主張する。 イしかし，政務調査費の交付を受けた会派の代表者は，当該政務調査費の交付を受けた年度に係る収入及び支出の収支報告書を議長に提出しなければならず（本件条例１２条２項），これに添付して，本件使途基準ごとに実績を記入した「墨田区議会政務調査費実績報告書」を提出しなければならない（墨田区議会政務調査費実績報告書に関する申し合わせ事項（乙４））とされているものの，各支出に係る調査活動についての報告書を作- 31 -成すべき旨の定めはなく，調査活動についての報告書の記載により会派としての調査活動か否かが決せられるものでもない。 ウそして，前示した事実に加え，証拠（丙８９の１から８９の１０まで，９４）及び弁論の全趣旨によれば，本件会派が生活相談会を開催していたことを認めることができるから，会派として調査活動をしたといえるためには，調査報告書の作成が不可欠である旨の原告らの主張を採用することはできない。 第４ 結論 よって，原告らの請求はいずれも理由がないから，これらをいずれも棄却することとし，訴訟費用（参加によ ためには，調査報告書の作成が不可欠である旨の原告らの主張を採用することはできない。 第４ 結論 よって，原告らの請求はいずれも理由がないから，これらをいずれも棄却することとし，訴訟費用（参加によって生じた費用を含む。）の負担につき行政事件訴訟法７条，民訴法６１条，６５条１項本文，６６条を適用して，主文のとおり判決する。 東京地方裁判所民事第３８部杉原則彦裁判長裁判官松下貴彦裁判官- 32 -島田尚人裁判官
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