主文 １ 原告らの請求をいずれも棄却する。 ２ 訴訟費用は，原告らの負担とする。 事実及び理由 第１ 請求 令和元年７月２１日に行われた参議院（選挙区選出）議員選挙の東京都選挙区，茨城県選挙区，栃木県選挙区，群馬県選挙区，埼玉県選挙区，千葉県選挙区，神奈川県選挙区，新潟県選挙区，山梨県選挙区，長野県選挙区及び静岡県選挙区（これらを併せて，以下「本件各選挙区」という。）における選挙をいずれも無効とする。 第２ 事案の概要 １ 本件は，令和元年７月２１日施行の参議院議員の通常選挙（以下「本件選挙」という。）について，本件各選挙区の選挙人である原告らが，平成３０年法律第７５号（以下「平成３０年改正法」という。）による改正（以下「平成３０年改正」という。）後の公職選挙法１４条１項及び別表第３の参 議院（選挙区選出）議員の議員の定数の配分に関する規定（以下，数次の改正の前後を通じ，平成６年法律第２号による改正前の別表第２を含め，「定数配分規定」という。）は，人口比例に基づかず憲法に違反するなどと主張して，公職選挙法２０４条の規定に基づき，本件各選挙区における選挙を無効とすることを求める事案である。 ２ 前提事実本件選挙は，令和元年７月２１日，平成３０年改正後の公職選挙法１４条１項及び別表第３の定数配分規定（以下「本件定数配分規定」という。）の下での初めての参議院議員の通常選挙（以下「通常選挙」という。）として施行された（顕著な事実）。 原告らは，本件各選挙区の選挙人である（弁論の全趣旨）。 総務省発表平成３０年９月登録日現在における選挙人名簿登録者数に基づく選挙区間における議員１人当たりの選挙人数の最大較差（以下，第２において，選挙人数を 挙人である（弁論の全趣旨）。 総務省発表平成３０年９月登録日現在における選挙人名簿登録者数に基づく選挙区間における議員１人当たりの選挙人数の最大較差（以下，第２において，選挙人数を基準とした上記の最大較差を単に「最大較差」といい，人口を基準としたそれを「最大較差（人口）」という。）は，上記の数が最少の福井県選挙区と同じく最大の宮城県選挙区とで１対２． ９８４であった（当事者間に争いがない）。 本件選挙において，選挙の期日である令和元年７月２１日の選挙区間における議員１人当たりの選挙人数の最大較差は，選出される議員１人当たりの選挙人数が最少の福井県選挙区を１とした場合，最大の宮城県選挙区は３．００２（以下，概数で「３．００」と表記し，最大較差に 関する数値は同様に概数で表記する。）であった（乙１の１）。 また，原告Ａ の属する東京都選挙区は２．９４，原告Ｂの属する茨城県選挙区は１．８８，原告Ｃ の属する栃木県選挙区は２．５３，原告Ｄ の属する群馬県選挙区は２．５２，原告Ｅ の属する埼玉県選挙区は２．３７，原告Ｆ の属する千葉 県選挙区は２．７０，原告Ｇ の属する神奈川県選挙区は２．９６，原告Ｈ の属する新潟県選挙区は２．９７，原告 Ｉ の属する山梨県選挙区は１．０７，原告 Ｊ の属する長野県選挙区は２．７０，原告Ｋ の属する静岡県選挙区は２．３８であった（乙１の１）。 ３ 当事者の主張の要点 原告らア憲法５６条２項，１条，前文第１項第１文冒頭は，民意を反映する人口比例選挙を要求するものである（統治論）。 「主権」を有する国民は，「両議院の議事」につき，憲法前文第１項第１文冒頭の定めに従って，「正当に選挙された国会における代表者を 民意を反映する人口比例選挙を要求するものである（統治論）。 「主権」を有する国民は，「両議院の議事」につき，憲法前文第１項第１文冒頭の定めに従って，「正当に選挙された国会における代表者を 通じて」，「出席議員の過半数でこれを決」（５６条２項）するという方 法で，「主権」を行使する。 憲法前文第１項第１文冒頭（「日本国民は正当に選挙された国会における代表者を通じて行動し，」）の「行動」の概念は，国民が，主権者として，「国会における代表者を通じて」，「主権」を行使することを含むと解される。 一方で，非人口比例選挙の場合は，（国民の半数未満から選出されたにすぎない）「国会議員の過半数」の投票が，（「「主権」を有する国民の過半数」から選出された）国会議員の半数未満の投票に優越して，「主権」の内容の一たる各議院の議事の可決・否決を決定し得る。したがって，非人口比例選挙の場合，「主権」を有する国民ではなく，「主 権」を有しない国会議員が，「主権」（即ち，「国政のあり方を最終的に決定する権力」）を行使し得ることになる。 この非人口比例選挙の結果は，憲法１条（「主権の存する日本国民」）及び前文第１項第１文（「主権が国民に存する」）の各明文の規範に違反する。 他方で，人口比例選挙の場合は，憲法５６条２項に基づき，「主権」を有する国民が，人口比例選挙で選出された国会議員を通じて，「出席議員の過半数で」，「両議院の議事」を決定するという方法で，「主権」を行使することになる。人口比例選挙は，１条（「主権の存する日本国民」）及び前文第１項第１文（「主権が国民に存する」）の各明文の規範 に合致する。 上記のとおり，憲法５６条２項，１条，前文第１項第１文冒頭は，人口比例選挙を要求しているも 権の存する日本国民」）及び前文第１項第１文（「主権が国民に存する」）の各明文の規範 に合致する。 上記のとおり，憲法５６条２項，１条，前文第１項第１文冒頭は，人口比例選挙を要求しているものである。 本件選挙の１票の投票価値の選挙区間の最大較差は，３．００であり，本件選挙は，人口比例選挙（１人１票選挙）とはいえない。 よって，本件選挙は，憲法５６条２項，１条，前文第１項第１文冒 頭の定めによる人口比例選挙の要求に違反しており，９８条１項の明文により無効である。 なお，上記のような原告らの主張（統治論）を採用しない理由を従前の最高裁判所の大法廷判決が判決文中に記述しないことは，違憲違法である。 イ本件選挙は，最高裁平成２９年（行ツ）第４７号同年９月２７日大法廷判決・民集７１巻７号１１３９頁（以下「平成２９年大法廷判決」という。）の投票価値の較差についての判断基準に従えば，違憲状態である。 平成２９年大法廷判決は，公職選挙法の一部を改正する法律（平 成２７年法律第６０号。以下「平成２７年改正法」といい，同法による公職選挙法の改正を「平成２７年改正」という。）の附則７条が，「次回の通常選挙に向けて選挙制度の抜本的な見直しについて引き続き検討を行い必ず結論を得る旨を定めており，これによって，今後における投票価値の較差の更なる是正に向けての方向性と立 法府の決意が示され（ている）」と「評価」し，関係する事情を総合して，平成２８年７月１０日に施行された通常選挙（以下「平成２８年選挙」という。）の基準日たる投票日の時点での「選挙区間における投票価値の不均衡は，違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態にあったものとはいえ（ない）」旨判示した。同判決は， 平成２７年改正法は， いう。）の基準日たる投票日の時点での「選挙区間における投票価値の不均衡は，違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態にあったものとはいえ（ない）」旨判示した。同判決は， 平成２７年改正法は，その附則によって，「更なる是正に向けての方向性と立法府の決意」を示しており，「再び上記のような大きな較差を生じさせることのないよう配慮」しており，そうすると，平成２７年改正は更なる較差の是正を指向するものと評価することができるとして，平成２８年選挙は違憲状態に該当しない旨判示し たのであるから，同判決の同判示は，仮に，基準日たる平成２８年 選挙の選挙投票日の時点で，平成２７年改正法の示す「更なる是正に向けての方向性と立法府の決意」が存在しないと「評価」される場合は当該選挙を違憲状態と判示する趣旨であると解される。 本件選挙の選挙区割り平成３０年改正法は，参議院の選挙区選出の議員の定数を２人分 増加（埼玉県２増）し，かつ，比例代表制選出の議員の定数を，政党が決めた順位に従って当選者が決まる「特定枠」を設けて，４人分増加したが，その結果，平成２８年選挙当時の選挙区間の投票価値の最大較差（３．０８倍。ただし，平成２２年実施の国政調査結果による人口に基づく選挙区間の投票価値の最大較差は，２．９７ 倍）は，平成３０年改正で，福井県と宮城県の間の３．００倍（ただし，総務省発表平成３０年９月登録日現在における選挙人名簿登録者数によるものでは２．９８４倍）にわずかに縮小したにすぎない。 上記平成３０年改正法の内容は，平成２７年改正法附則７条の次 回通常選挙に向けて選挙制度の抜本的な見直しについて引き続き検討を行い必ず結論を得るとの定めを遵守していない。けだし，平成３０年改正法は，平成２７年改正法の鳥取県と島根県の 正法附則７条の次 回通常選挙に向けて選挙制度の抜本的な見直しについて引き続き検討を行い必ず結論を得るとの定めを遵守していない。けだし，平成３０年改正法は，平成２７年改正法の鳥取県と島根県の合区（参議院（選挙区選出）議員の選挙区として２の都道府県の区域を区域とするものをいう。以下同じ。）と徳島県と高知県の合区の合計２ 個の合区をそのまま維持するにとどまるものであって，平成２９年大法廷判決に先立つ各最高裁判所大法廷判決が判示したところに従った都道府県を単位とする選挙区割りの抜本的な見直しがなされていないからである。 さらに，選挙区間の投票価値の最大較差の変化をみても，上記の ような微細なものに止まり，この点でも，選挙区割りの抜本的な見 直しから程遠いことが認められる。 これに加えて，平成３０年改正法附則は，平成２７年改正法附則７条の「平成３１年に行われる参議院議員の通常選挙に向けて，（中略）抜本的な見直しについて引き続き検討を行い，必ず結論を得る」との文言に相当する文言を欠いている。 以上のとおり，平成３０年改正法は，平成２７年改正法が示す「更なる是正の方向性と立法府の決意」を全く欠如している。 そもそも，平成３０年改正法は，平成２７年改正法附則７条の定めを受けて立法されたものであるが，これは，上記抜本的な見直しとしては極めて不十分である。 上記の平成２９年大法廷判決の投票価値の較差についての判示に忠実に従ったとしても，本件選挙は，違憲状態であると解される。 ウ参議院の選挙であること自体から直ちに投票価値の平等が後退してよいと解すべき理由は見いだし難い。 最高裁平成２３年（行ツ）第５１号同２４年１０月１７日大法廷判 決・民集６６巻１０号３３５７頁（以下「平成２４年大法廷判決」 直ちに投票価値の平等が後退してよいと解すべき理由は見いだし難い。 最高裁平成２３年（行ツ）第５１号同２４年１０月１７日大法廷判 決・民集６６巻１０号３３５７頁（以下「平成２４年大法廷判決」という。）及び最高裁平成２６年（行ツ）第１５５号，第１５６号同年１１月２６日大法廷判決・民集６８巻９号１３６３頁（以下「平成２６年大法廷判決」という。）は，いずれも「参議院議員の選挙であること自体から，直ちに投票価値の平等の要請が後退してよいと解すべき理 由は見いだし難い。」と判示し，平成２９年大法廷判決も同旨を判示する。平成２４年大法廷判決及び平成２６年大法廷判決は，いずれも「参議院は衆議院とともに国権の最高機関として適切に民意を国政に反映する責務を負っていることは明らかであ」るとし，上記判示はこれを前提としているところ，平成２９年大法廷判決は，上記各大法廷判決 につき判例変更をするものではなく，その効力もないと解されるから， 投票価値の平等の要請は衆議院同様に働き，国において「参議院の選挙であること自体」以外の合理的理由の存在を立証できない限り，参議院（選挙区選出）議員の選挙の投票価値の最大較差は衆議院（小選挙区選出）議員の選挙のそれに劣後しない。 エ衆議院の多数意見と参議院の多数意見が対立した１５個の法律の立 法事案の全てにおいて，参議院の多数意見が法律の成立・不成立を決定した。 昭和２２年ないし平成１７年の間に，法案についての衆議院議員の多数の意見と参議院議員の多数の意見が異なったことが，少なくとも１５回あるところ，それらの場合，必ず，参議院議員の多数の意見が 衆議院議員の多数の意見に優越して，各法律が成立したり，又は廃案となっている。そのような歴史上の事実に照らせば，「参議院議員の選挙 回あるところ，それらの場合，必ず，参議院議員の多数の意見が 衆議院議員の多数の意見に優越して，各法律が成立したり，又は廃案となっている。そのような歴史上の事実に照らせば，「参議院議員の選挙の投票価値の平等の憲法の要請が，「参議院議員の選挙であるということ自体」を理由として，衆議院議員の選挙のそれに劣後してよい」とは到底解されないものである。そうすると，参議院（選挙区選出） 議員の選挙の投票価値の最大較差が，衆議院（小選挙区選出）議員の選挙のそれに劣後していることは，当該参議院（選挙区選出）議員の選挙区割りが，憲法の投票価値の平等の要求に反しており，違憲であると解される。 オ平成２９年大法廷判決における投票価値の較差についての２段階の 判断枠組みの最初の段階の審査の判断基準は，平成２４年大法廷判決及び平成２６年大法廷判決における上記の判断枠組みの各段階の審査の判断基準の判例に反する。 平成２４年大法廷判決及び平成２６年大法廷判決は，いずれも，「参議院議員の選挙における投票価値の較差の問題について，当裁判所大 法廷は，これまで，①当該定数配分規定の下での選挙区間における投 票価値の不均衡が，違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態に至っているか否か，②上記の状態に至っている場合に，当該選挙までの期間内にその是正がされなかったことが国会の裁量権の限界を超えるとして当該定数配分規定が憲法に違反するに至っているか否かといった判断の枠組みを前提として審査を行ってき」たと判示して，２段階 の判断枠組みを採用しているところ，これによれば，較差是正のための立法措置などの投票価値の較差是正に関する要素は，②段階の審査で，基準日たる投票日の時点で較差が是正されなかったことが国会の裁量権の限界を超えたか 採用しているところ，これによれば，較差是正のための立法措置などの投票価値の較差是正に関する要素は，②段階の審査で，基準日たる投票日の時点で較差が是正されなかったことが国会の裁量権の限界を超えたか否かを判断する際に考慮すべきものである。 ところが，平成２９年大法廷判決が採用した判断基準は，②段階の審 査で考慮すべき較差是正に関するものを，①段階の審査で，先取りして考慮して，その結果，当該選挙は違憲状態に該当しない旨の結論を導くに至るものである。このような判断基準の変更は，判例変更した旨及び従前の判例がどの点で誤っていて新判例がどの点で正しいのかとの判例変更についての判示のない平成２９年大法廷判決においてす ることは，許されないものである。ちなみに，平成２４年大法廷判決及び平成２６年大法廷判決の②段階の審査の判断基準も，憲法９８条１項の明文に反する法理であり効力を有しない。 カ最高裁昭和４９年（行ツ）第７５号同５１年４月１４日大法廷判決・民集３０巻３号２２３頁（以下「昭和５１年大法廷判決」という。）の 判例としての事情判決の法理によれば，違憲状態の瑕疵は本件選挙全体に及ぶ。 昭和５１年ないし令和元年までの４３年間，選挙無効訴訟についての事情判決は，昭和５１年大法廷判決及び最高裁昭和５９年（行ツ）第３３９号同６０年７月１７日大法廷判決・民集３９巻５号１１００ 頁の二つの大法廷判決のみであるため，上記４３年間に言い渡された その他の各最高裁判決は，いずれも，事情判決の判例を変更する判断をしていない。 したがって，昭和５１年大法廷判決の「事情判決」の判例は，今日においても有効であり，裁判官を拘束するところ，違憲状態の方式により決定された議員定数を配分された選挙区の違憲状態の瑕疵は，全 選 したがって，昭和５１年大法廷判決の「事情判決」の判例は，今日においても有効であり，裁判官を拘束するところ，違憲状態の方式により決定された議員定数を配分された選挙区の違憲状態の瑕疵は，全 選挙区割り全体の「不可分の一体」の性質から，全体の選挙区割りに及び，全選挙区の選挙全体が，違憲状態の瑕疵を帯びることになるとするのが昭和５１年大法廷判決である。これによれば，違憲状態の瑕疵を帯びる本件選挙は，憲法９８条１項の規定に反し，無効である。 キ選挙を無効とする判決がされても，社会的混乱を生むことはない。 本件選挙を無効とする判決を言い渡した場合，同選挙は，将来に向かって形成的に無効となる（昭和５１年大法廷判決）。よって，（同選挙で当選した議員が，当該「選挙無効」判決言渡し時以前に，国会で投票したことで成立した）各法律は，選挙無効判決によっても，なお有効であり，さらに，同選挙で当選した議員である内閣総理大臣の地 位も，当該選挙無効判決により，将来に向かって形成的に無効となるにすぎず，当該選挙無効判決言渡し時以前に行われた内閣総理大臣の行政権の行使は，選挙無効判決によっても，なお有効である。その他の事情も考慮すると，選挙無効判決の言渡しにより，社会的混乱は生じない。 ク人口比例選挙による選挙区割りは，技術的に可能な限度で行えば足りる。 憲法５６条２項，１条，前文第１項第１文冒頭の要求する人口比例選挙は，実務を踏まえた上での技術的観点からみて，合理的に実施可能な限りでの人口比例選挙であれば足りると解される。 平成２３年４月１５日に開催された第２回選挙制度の改革に関す る検討会において，西岡武夫参議院議長（当時）は，参議院選挙制度につき，投票価値の最大較差１対１・０６６倍の比例９ブロッ 平成２３年４月１５日に開催された第２回選挙制度の改革に関す る検討会において，西岡武夫参議院議長（当時）は，参議院選挙制度につき，投票価値の最大較差１対１・０６６倍の比例９ブロック制の西岡試案を参議院の各会派に交付した（甲４８）。 いったん人口に比例する区割りが実施されれば，以後，５年ごとの簡易国勢調査及び１０年ごとの正規国勢調査の実施により得られた人 口に比例して選挙区割りが見直されていれば，当該５年ごとの選挙区割りの見直しの実施は，特別な事情のない限り，人口比例選挙の１票の投票価値からの乖離の合理性を裏付ける有力な証拠となり得ると解される。 ケ当該選挙の各選挙区の投票価値の平等（１人１票等価値）からの乖 離が合理的であることの立証責任は，国にある。 裁判所は，選挙無効請求訴訟の裁判において，①投票価値の平等からの乖離の合理性の存在の問題又は②是正のための合理的期間の未徒過の問題につき，立証責任がいずれの当事者（即ち，選挙人又は選挙管理委員会）にあるのか，判断するよう求められる。 けだし，選挙無効請求訴訟が裁判である以上，各当事者間に争いのある場合は，裁判所は，主張立証責任が，いずれの当事者に帰属するかという論点の判断を避けないよう求められるからである。 被告らア本件訴訟の判断枠組み 憲法は投票価値の平等を要求しているが，選挙制度の仕組みの決定については国会に広範な裁量が認められているのであるから，投票価値の平等は，国会が正当に考慮することのできる他の政策的目的ないし理由との関連において調和的に実現されるべきものである。 憲法が二院制を採用した趣旨及び定数の偶数配分という参議院議員 の選挙制度における技術的制約等に照らすと，国会の定めた定数配分 規定 連において調和的に実現されるべきものである。 憲法が二院制を採用した趣旨及び定数の偶数配分という参議院議員 の選挙制度における技術的制約等に照らすと，国会の定めた定数配分 規定が憲法１４条１項等の規定に違反して違憲と評価されるのは，参議院の独自性その他の政策的目的ないし理由を考慮しても，投票価値の平等の見地からみて違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態が生じており，かつ，当該選挙までの期間内にその是正がされなかったことが国会の裁量権の限界を超える場合に限られるものと解すべきで ある。 イ本件選挙時において，選挙区間における投票価値の不均衡は違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態に至っていたとはいえないこと国会が，選挙区間における投票価値の不均衡が違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態に至っていた旨判断した平成２４年大法廷判 決及び平成２６年大法廷判決の趣旨に沿い，一部の選挙区について２つの県を合わせた合区を創設することなどを内容とする平成２７年改正を行ったことにより，選挙区間の最大較差（人口）は２．９７倍（平成２２年実施の国勢調査結果による人口に基づくもの）となり，前記不平等状態は解消された。 同改正後の定数配分規定に基づいて施行された平成２８年選挙に係る平成２９年大法廷判決においても，選挙区間の最大較差が３．０８倍であった平成２８年選挙当時，投票価値の不均衡は，違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態にあったものとはいえず，平成２７年改正後の定数配分規定が憲法に違反するに至っていたということはで きない旨判示された。 さらに，平成３０年改正は，参議院（選挙区選出）議員の選挙に関しては，平成２７年改正による選挙区割りを維持しつつ，埼玉県選挙区の定数を２人増員するものであり ことはで きない旨判示された。 さらに，平成３０年改正は，参議院（選挙区選出）議員の選挙に関しては，平成２７年改正による選挙区割りを維持しつつ，埼玉県選挙区の定数を２人増員するものであり，その結果，平成２８年選挙時の選挙区間の最大較差である３．０８倍から，平成２７年実施の国勢調 査結果による人口に基づく選挙区間の最大較差（人口）として２．９ ８５倍にまで縮小した。 平成２７年改正法に続いて，平成３０年改正法においても，参議院（選挙区選出）議員について都道府県を構成する住民の意思を集約的に反映させるという意義ないし機能を原則として維持したことは，両議院の選挙制度が同質的なものとなっている中で，参議院（選挙区選 出）議員の選出基盤について衆議院議員のそれとは異なる要素を付加し，地方の民意を含む多角的な民意の反映を可能とするものであるから，憲法が二院制を採用した趣旨に沿うものといえる。 さらに，そもそも，選挙権は，民主主義国家において，治者でもあり被治者でもある国民が自らの意見等を国政に反映させることを可能 にする極めて重要な権利であるところ，人口の多い都市部に居住する多数者のみならず，山間部などのいわゆる過疎地域を含む地域に住む少数者の意見も十分に国政に届くような定数配分規定を定めることもまた，国会において正当に考慮することができる政策的目的ないし理由となるものというべきである。 平成２９年大法廷判決においても，選挙制度の仕組みを決定するに当たり，政治的に一つのまとまりを有する単位である都道府県の意義や実体等を一つの要素として考慮することについては，投票価値の平等の要請との調和が保たれる限りにおいて，直ちに国会の合理的な裁量を超えるとは解されない旨判示されている。 さらに，立 の意義や実体等を一つの要素として考慮することについては，投票価値の平等の要請との調和が保たれる限りにおいて，直ちに国会の合理的な裁量を超えるとは解されない旨判示されている。 さらに，立法府においては，参議院政治倫理の確立及び選挙制度に関する特別委員会の附帯決議として，平成３０年改正後も参議院選挙制度改革に向けた検討を継続していく決意を表明しており，このことは，再び過去にあったような大きな較差を生じさせないという配慮がなされているものとして評価すべきである。 以上の諸点に，参議院議員については，憲法上，３年ごとに議員の 半数を改選するものとされ（４６条），定数の偶数配分が求められるなどの技術的制約があること等を併せ考慮すると，本件選挙当時，本件定数配分規定の下での選挙区間における投票価値の不均衡は，投票価値の平等の重要性に照らして看過し得ない程度に達しているとはいえず，違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態に至っていたとはい えない。 ウ仮に，違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態に至っていたと判断されたとしても，本件選挙までの期間内に本件定数配分規定を改正しなかったことが国会の裁量権の限界を超えるものとはいえないこと 憲法秩序の下における司法権と立法権との関係に照らすと，当該定数配分規定の下での選挙区間における投票価値の不均衡が違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態に至っている場合において，当該選挙までの期間内にその是正をしなかったことが国会の裁量権の限界を超えるといえるか否かを判断するに当たっては， 単に期間の長短のみならず，是正のために採るべき措置の内容，そのために検討を要する事項，実際に必要となる手続や作業等の諸般の事情を総合考慮して，国会における是正の実現に 断するに当たっては， 単に期間の長短のみならず，是正のために採るべき措置の内容，そのために検討を要する事項，実際に必要となる手続や作業等の諸般の事情を総合考慮して，国会における是正の実現に向けた取組が司法の判断の趣旨を踏まえた裁量権の行使の在り方として相当なものであったといえるか否かという観点に立って評価すべき である。 そうすると，当該選挙までの期間内にその是正をしなかったことが国会の裁量権の限界を超えるか否かは，裁判所において当該定数配分規定の下での選挙区間における投票価値の不均衡が違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態に至っているとの判断が 示されるなど，国会が，違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等 状態となったことを認識し得た時期を基準（始期）として，前記の諸般の事情を総合考慮して判断されるべきである。 これを本件についてみると，平成２９年大法廷判決において，都道府県単位の選挙区を一部改めて合区を創設した平成２７年改正後の定数配分規定に基づき施行された平成２８年選挙当時，選挙 区間における投票価値の不均衡について違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態に当たらない旨判断が示された。本件選挙は，同大法廷判決後，さらには，最大較差の更なる縮小を目指した平成３０年改正による定数配分規定に基づく初めての参議院議員通常選挙である上，本件選挙当時における選挙区間の最大較差は３． ００倍であり，平成２８年選挙当時の３．０８倍から更に縮小したことなどを踏まえると，国会において，本件選挙までの間に前記状態に至っていたことを認識し得たとは到底いえない。 そうすると，仮に本件定数配分規定の下での選挙区間における投票価値の不均衡について違憲の問題が生ずる程度の著しい不平 等状態に至ってい 記状態に至っていたことを認識し得たとは到底いえない。 そうすると，仮に本件定数配分規定の下での選挙区間における投票価値の不均衡について違憲の問題が生ずる程度の著しい不平 等状態に至っていたと評価されたとしても，国会における是正の実現に向けた取組が司法の判断の趣旨を踏まえた裁量権の行使の在り方として相当なものでなかったとは認められないから，本件選挙までの期間内に本件定数配分規定の改正がされなかったことをもって国会の裁量権の限界を超えるものとはいえない。 第３ 当裁判所の判断 １ 前記前提事実に加え，証拠（各認定事実の末尾に摘記した）及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実が認められる。 平成２６年大法廷判決までの経緯ア参議院議員選挙法（昭和２２年法律第１１号）は，参議院議員の選 挙について，参議院議員２５０人を全国選出議員１００人と地方選出 議員１５０人とに区分し，全国選出議員については，全都道府県の区域を通じて選出されるものとする一方，地方選出議員については，その選挙区及び各選挙区における定数を別表で定め，都道府県を単位とする選挙区において選出されるものとした。そして，選挙区ごとの定数については，憲法が参議院議員につき３年ごとにその半数を改選す ると定めていることに応じて，各選挙区を通じその選出議員の半数が改選されることとなるように配慮し，定数を偶数として最小２人を配分する方針の下に，各選挙区の人口に比例する形で，２人ないし８人の偶数の定数を配分した。昭和２５年に制定された公職選挙法の定数配分規定は，上記の参議院議員選挙法の定数配分規定をそのまま引き 継いだものであり，その後に沖縄県選挙区の定数２人が付加されたほかは，平成６年法律第４７号による公職選挙法の改正（以下「平成６ 配分規定は，上記の参議院議員選挙法の定数配分規定をそのまま引き 継いだものであり，その後に沖縄県選挙区の定数２人が付加されたほかは，平成６年法律第４７号による公職選挙法の改正（以下「平成６年改正」という。）まで，上記定数配分規定に変更はなかった。なお，昭和５７年法律第８１号による公職選挙法の改正（以下「昭和５７年改正」という。）により，参議院議員２５２人は各政党等の得票に比例 して選出される比例代表選出議員１００人と都道府県を単位とする選挙区ごとに選出される選挙区選出議員１５２人とに区分されることになったが，この選挙区選出議員は，従来の地方選出議員の名称が変更されたものにすぎない。その後，平成１２年法律第１１８号による公職選挙法の改正（以下「平成１２年改正」という。）により，参議院議 員の総定数が２４２人とされ，比例代表選出議員９６人及び選挙区選出議員１４６人とされた。 イ参議院議員選挙法制定当時，選挙区間における議員１人当たりの人口の最大較差（以下，各立法当時の「選挙区間の最大較差」というときは，この人口の最大較差をいう。）は２．６２倍であったが，人口変 動により次第に拡大を続け，平成４年に施行された通常選挙（以下「平 成４年選挙」という。）当時，選挙区間における議員１人当たりの選挙人数の最大較差（以下，各選挙当時の「選挙区間の最大較差」というときは，この選挙人数の最大較差をいう。）が６．５９倍に達した後，平成６年改正における７選挙区の定数を８増８減する措置により，平成２年１０月実施の国勢調査結果による人口に基づく選挙区間の最大 較差は４．８１倍に縮小した。その後，平成１２年改正における３選挙区の定数を６減する措置及び平成１８年法律第５２号による公職選挙法の改正（以下「平成１８年改正 による人口に基づく選挙区間の最大 較差は４．８１倍に縮小した。その後，平成１２年改正における３選挙区の定数を６減する措置及び平成１８年法律第５２号による公職選挙法の改正（以下「平成１８年改正」という。）における４選挙区の定数を４増４減する措置の前後を通じて，平成７年から平成１９年までに施行された各通常選挙当時の選挙区間の最大較差は５倍前後で推移 した。 しかるところ，最高裁判所大法廷は，定数配分規定の合憲性に関し，最高裁昭和５４年（行ツ）第６５号同５８年４月２７日大法廷判決・民集３７巻３号３４５頁（以下「昭和５８年大法廷判決」という。）において後記の基本的な判断枠組みを示し，また，「制定の当初に おいては憲法に適合するものと認められた本件参議院議員定数配分規定による議員定数の各選挙区への配分」として参議院議員選挙法制定当時の定数配分規定の下での選挙区間の最大較差については憲法に適合するものであるとの認識も示した後，平成４年選挙について，違憲の問題が生ずる程度の投票価値の著しい不平等状態が生じていた旨判 示したが（最高裁平成６年（行ツ）第５９号同８年９月１１日大法廷判決・民集５０巻８号２２８３頁），平成６年改正後の定数配分規定の下で施行された２回の通常選挙については，上記の状態に至っていたとはいえない旨判示した（最高裁平成９年（行ツ）第１０４号同１０年９月２日大法廷判決・民集５２巻６号１３７３頁，最高裁平成１１ 年（行ツ）第２４１号同１２年９月６日大法廷判決・民集５４巻７号 １９９７頁）。その後，平成１２年改正後の定数配分規定の下で施行された２回の通常選挙及び平成１８年改正後の定数配分規定の下で平成１９年に施行された通常選挙のいずれについても，最高裁判所大法廷は，上記の状態に至って の後，平成１２年改正後の定数配分規定の下で施行された２回の通常選挙及び平成１８年改正後の定数配分規定の下で平成１９年に施行された通常選挙のいずれについても，最高裁判所大法廷は，上記の状態に至っていたか否かにつき明示的に判示することなく，結論において当該各定数配分規定が憲法に違反するに至っていたとは いえない旨の判断を示した（最高裁平成１５年（行ツ）第２４号同１６年１月１４日大法廷判決・民集５８巻１号５６頁，最高裁平成１７年（行ツ）第２４７号同１８年１０月４日大法廷判決・民集６０巻８号２６９６頁，最高裁平成２０年（行ツ）第２０９号同２１年９月３０日大法廷判決・民集６３巻７号１５２０頁）。もっとも，上掲最高裁 平成１８年１０月４日大法廷判決においては，投票価値の平等の重要性を考慮すると投票価値の不平等の是正について国会における不断の努力が望まれる旨の，上掲最高裁平成２１年９月３０日大法廷判決においては，当時の較差が投票価値の平等という観点からはなお大きな不平等が存する状態であって，選挙区間における投票価値の較差の縮 小を図ることが求められる状況にあり，最大較差の大幅な縮小を図るためには現行の選挙制度の仕組み自体の見直しが必要となる旨の指摘がそれぞれされるなど，選挙区間の最大較差が５倍前後で常態化する中で，較差の状況について投票価値の平等の観点から実質的にはより厳格な評価がされるようになっていた。 ウ平成２２年７月１１日，選挙区間の最大較差が５．００倍の状況において施行された通常選挙（以下「平成２２年選挙」という。）につき，平成２４年大法廷判決は，結論において同選挙当時の定数配分規定が憲法に違反するに至っていたとはいえないとしたものの，長年にわたる制度及び社会状況の変化を踏まえ，参議院議員の選挙であること自 につき，平成２４年大法廷判決は，結論において同選挙当時の定数配分規定が憲法に違反するに至っていたとはいえないとしたものの，長年にわたる制度及び社会状況の変化を踏まえ，参議院議員の選挙であること自 体から直ちに投票価値の平等の要請が後退してよいと解すべき理由は 見いだし難く，都道府県が政治的に一つのまとまりを有する単位として捉え得ること等の事情は数十年間にもわたり投票価値の大きな較差が継続することを正当化する理由としては十分なものとはいえなくなっており，都道府県間の人口較差の拡大が続き，総定数を増やす方法を採ることにも制約がある中で，都道府県を各選挙区の単位とする仕 組みを維持しながら投票価値の平等の要求に応えていくことはもはや著しく困難な状況に至っているなどとし，それにもかかわらず平成１８年改正後は投票価値の大きな不平等がある状態の解消に向けた法改正が行われることのないまま平成２２年選挙に至ったことなどの事情を総合考慮すると，同選挙当時の最大較差が示す選挙区間における投 票価値の不均衡は，違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態にあった旨判示するとともに，都道府県を単位として各選挙区の定数を設定する現行の方式をしかるべき形で改めるなど，現行の選挙制度の仕組み自体の見直しを内容とする立法的措置を講じ，できるだけ速やかに違憲の問題が生ずる上記の不平等状態を解消する必要がある旨を指 摘した。 エ平成２４年大法廷判決の言渡し後，平成２４年１１月１６日に公職選挙法の一部を改正する法律案が成立し（平成２４年法律第９４号。 以下「平成２４年改正法」という。），同月２６日に施行された（以下，同法による改正後，平成２７年改正法による改正前の定数配分規定を 「平成２７年改正前の定数配分規定」という。）。平 第９４号。 以下「平成２４年改正法」という。），同月２６日に施行された（以下，同法による改正後，平成２７年改正法による改正前の定数配分規定を 「平成２７年改正前の定数配分規定」という。）。平成２４年改正法の内容は，平成２５年７月に施行される通常選挙に向けた改正として選挙区選出議員について４選挙区で定数を４増４減するものであり，その附則には，平成２８年に施行される通常選挙に向けて，選挙制度の抜本的な見直しについて引き続き検討を行い，結論を得るものとする 旨の規定が置かれていた。 平成２５年７月２１日，平成２７年改正前の定数配分規定の下での初めての通常選挙（以下「平成２５年選挙」という。）が施行された。 同選挙当時の選挙区間の最大較差は４．７７倍であった。 オ平成２５年９月，参議院において平成２８年に施行される通常選挙に向けた参議院選挙制度改革について協議を行うため，選挙制度の改 革に関する検討会の下に選挙制度協議会が設置された。同協議会においては，平成２６年４月に選挙制度の仕組みの見直しを内容とする具体的な改正案として座長案が示され，その後に同案の見直し案も示された。これらの案は，基本的には，議員１人当たりの人口の少ない一定数の選挙区を隣接区と合区してその定数を削減し，人口の多い一定 数の選挙区の定数を増やして選挙区間の最大較差を大幅に縮小するというものであるところ，同協議会において，同年５月以降，上記の案や参議院の各会派の提案等をめぐり検討と協議が行われた（上記各会派の提案の中には，上記の案を基礎として合区の範囲等に修正を加える提案のほか，都道府県に代えてより広域の選挙区の単位を新たに創 設する提案等が含まれており，「将来的には，投票者数による議員定数配分も選択肢の一つとして考えら として合区の範囲等に修正を加える提案のほか，都道府県に代えてより広域の選挙区の単位を新たに創 設する提案等が含まれており，「将来的には，投票者数による議員定数配分も選択肢の一つとして考えられる」等とする意見（乙５の１）も示された。）。そして，同協議会において，更に同年１１月以降，意見集約に向けて協議が行われたが，各会派の意見が一致しなかったことから，同年１２月２６日，各会派から示された提案等を併記した報告 書が参議院議長に提出された。 カこのような協議が行われている状況の中で，平成２５年選挙につき，平成２６年大法廷判決は，平成２４年大法廷判決の判断に沿って，平成２４年改正法による前記４増４減の措置は，都道府県を各選挙区の単位とする選挙制度の仕組みを維持して一部の選挙区の定数を増減す るにとどまり，現に選挙区間の最大較差については上記改正の前後を 通じてなお５倍前後の水準が続いていたのであるから，投票価値の不均衡について違憲の問題が生ずる程度の投票価値の著しい不平等状態を解消するには足りないものであったといわざるを得ず，したがって，平成２４年改正法による上記の措置を経た後も，選挙区間における投票価値の不均衡は違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態にあっ た旨判示するとともに，都道府県を単位として各選挙区の定数を設定する現行の方式をしかるべき形で改めるなどの具体的な改正案の検討と集約が着実に進められ，できるだけ速やかに，現行の選挙制度の仕組み自体の見直しを内容とする立法的措置によって上記の不平等状態が解消される必要がある旨を指摘した。 平成２７年改正法の成立に関する経緯ア平成２７年改正法の成立 報告書の提出を受けて協議を行ったが，各会派が一致する結論を得られ 解消される必要がある旨を指摘した。 平成２７年改正法の成立に関する経緯ア平成２７年改正法の成立 報告書の提出を受けて協議を行ったが，各会派が一致する結論を得られなかったことから，平成２７年５月２９日，各会派において法案化作業を行うこととされ た。その後，各会派における検討が進められた結果，各会派の見解は，人口の少ない選挙区について合区を導入することを内容とする①「４県２合区を含む１０増１０減」の改正案と②「２０県１０合区による１２増１２減」の改正案とにおおむね集約され，同年７月２３日，上記各案を内容とする公職選挙法の一部を改正する法律案がそれぞれ国 会に提出された。そして，同月２８日，上記①の改正案に係る平成２７年改正法が成立し，同年１１月５日から施行された。平成２７年改正の結果，平成２２年１０月実施の国勢調査結果による人口に基づく選挙区間の最大較差は２．９７倍となった（乙５の１）。 イ平成２７年改正法の内容等 平成２７年改正法は，参議院創設以来，初めて，都道府県を各選挙 区の単位とする仕組みの一部について合区（合同選挙区）を設けたものであり，具体的には，参議院（選挙区選出）議員の選挙区及び定数について，鳥取県及び島根県，徳島県及び高知県をそれぞれ合区とし，定数２人の選挙区とした上で，定数４人の県の選挙区のうち，議員１人当たりの人口の少ない３県（宮城県，新潟県及び長野県）の選挙区 の定数を２人ずつ減員するとともに，議員１人当たりの人口の多い１都１道３県（東京都，北海道，愛知県，兵庫県及び福岡県）の選挙区の定数を２人ずつ増員すること等を内容とするものであった。 合区を設けた理由について，平成２７年改正法の法律案の発議者からは，都道府県単位の選挙制度が地方の 海道，愛知県，兵庫県及び福岡県）の選挙区の定数を２人ずつ増員すること等を内容とするものであった。 合区を設けた理由について，平成２７年改正法の法律案の発議者からは，都道府県単位の選挙制度が地方の意見を国政に反映させる重要 な役割を果たしてきたことを十分に踏まえ，平成２６年大法廷判決の判示に沿って較差是正を目指すという考え方に基づくものである旨説明された（乙５の１・２）。また，合区の対象を鳥取県，島根県，高知県及び徳島県とした理由については，人口の少ない都道府県は，少ない方から順に鳥取県，島根県，高知県，徳島県であり，これらは互い に隣接する人口の少ない県同士での組合せが可能である一方で，徳島県の次に人口の少ない都道府県は福井県であり，福井県に隣接する府県の人口はいずれもそれほど少ないわけではなく，これらの府県と福井県とを合区することとした場合には，これらの府県と人口のより少ない県との間で不公平さを生じさせることとなるためと説明された （乙５の２）。 他方で，平成２７年改正法の法律案と同時に審議された「２０県１０合区」などを内容とする法律案（同法律案については，平成２７年改正法の法律案の可決により，議決を要しないものとなった。）については，参議院本会議において，「合区の対象は２０県と全体の４割に及 んでおり，単独の県と合区対象の県の不公平感は一層顕著に」なる， 「歴史的，地理的，社会的なつながり，条件がほとんどない合区による様々な矛盾を生じる」ことになるといった意見が示されていた（乙５の２）。 ウ平成２７年改正法附則７条の定め平成２７年改正法附則７条には，「平成３１年に行われる参議院議員 の通常選挙に向けて，参議院の在り方を踏まえて，選挙区間における議員１人当たりの人口の較差の是正 平成２７年改正法附則７条の定め平成２７年改正法附則７条には，「平成３１年に行われる参議院議員 の通常選挙に向けて，参議院の在り方を踏まえて，選挙区間における議員１人当たりの人口の較差の是正等を考慮しつつ選挙制度の抜本的な見直しについて引き続き検討を行い，必ず結論を得るものとする。」との規定が置かれていた。 エ平成２７年改正前後の各種の反応 平成２７年改正に当たり，合区の創設の提案等に対しては，「東京一極集中を是正し，地方の活性化を図るためには当事者である地方の意見が最大限に活かされることが必要であり，人口により単純に区割りを決定することは，地方創生に逆行し，適当ではない」などとして，参議院については都道府県単位による代表が国政に参加する仕組みを 維持することを提言する福井県知事，山形県知事ほか６県の知事による平成２７年７月８日付け「地方創生にふさわしい参議院選挙制度改革に係る緊急提言」（乙２８の１）が示されたほか，例えば，鳥取県議会は，「衆議院とは違った視点でものごとを見ることができる参議院の存在は必要であり，一票の格差是正に当たっては，全国比例区の議席 数を選挙区へ移管するなど参議院選挙全体の改革として議論し，最低１県に１議員を確保すべきこと。」，「一票の格差を論じるときに，人口や有権者数で論じるならば，投票しなかった人の投票価値まで考慮することになる。投票機会の平等に加え，実際に投票した価値に目を向けて，人口ではなく投票数をもとに格差を是正すべきであること。」な どの意見を記載した平成２７年６月２６日付け意見書を地方自治法９ ９条の規定に基づき参議院議長に提出した（乙２８の６２）。その当時合区の検討対象とされていたその他の地方公共団体の議会からも，地方自治法９９条の規定に基 ２６日付け意見書を地方自治法９ ９条の規定に基づき参議院議長に提出した（乙２８の６２）。その当時合区の検討対象とされていたその他の地方公共団体の議会からも，地方自治法９９条の規定に基づき，「選挙制度は，人口だけでなく，面積や行政区画のほか，地方が有する自然環境保護や食料供給基地等の多面的機能等を総合的に考慮する必要がある」，「合区案は，人口過疎の 上に，政治過疎を引き起こすものであり，これらが国策として強行されるならば，地方切り捨てにつながり，国・地方全体の衰退を招く」などとする意見が提出されたほか，各地方公共団体からは，合区の創設に反対し都道府県単位の選挙区の維持を求める旨の意見が多数提出された（乙２８の８・１０ないし１２・２３・２９・３１ないし３４・ ５７・６１・６２・６４ないし７１・１００・１０１・１２６ないし１４４・１５０・１５２・１６９・１７１ないし２００）。全国知事会や全国町村会からも，平成２７年改正に関し，人口の多寡に関わらず都道府県単位の代表が国政に参加する仕組みや，地域の実情や声が国会に反映できる選挙制度の検討等を求める意見が示された（乙２１の １，２５の１）。 また，株式会社静岡新聞社，株式会社岩手日報社等が加盟する日本世論調査会が平成２７年１２月に実施した世論調査においては，将来的に参議院の選挙制度をどうするべきかという点について，合区での較差是正を進めるとした意見の割合は１９．８パーセントで，都道府 県単位で代表を選ぶことを優先するとした意見の割合が３６．５パーセントと最多であった（乙１８の９・１０，２０）。 各地方公共団体からは，平成２７年改正後，合区の解消や，都道府県単位の選挙区制の堅持などを強く求める意見が，多数にわたり，継続的に表明され続けた（乙２８の７２・ った（乙１８の９・１０，２０）。 各地方公共団体からは，平成２７年改正後，合区の解消や，都道府県単位の選挙区制の堅持などを強く求める意見が，多数にわたり，継続的に表明され続けた（乙２８の７２・７３・７９ないし８３・２０ １・２０２）。 衆議院議員の定数削減と衆議院選挙に係る一票の較差是正を図るための衆議院議員選挙区画定審議会設置法及び公職選挙法の一部を改正する法律（平成２８年法律第４９号。以下「区画審設置等改正法」という。）の成立等平成２８年５月２０日，区画審設置等改正法が成立したところ（乙３ １の５），同法には，「この法律の施行後においても，全国民を代表する国会議員を選出するための望ましい選挙制度の在り方については，民意の集約と反映を基本としその間の適正なバランスに配慮しつつ，公正かつ効果的な代表という目的が実現されるよう，不断の見直しが行われるものとする。」とする規定が置かれた（同法附則５条）。この規定は，同 法に係る国会での審議に先立ち衆議院議員の選挙制度に関する調査検討を行った「衆議院選挙制度に関する調査会」（乙３１の１）による答申（乙３１の２）の内容を踏まえて定められたものであるところ（乙３１の６・７），同答申４項においては，前記の規定と同様の文言に加え，「憲法の定める二院制の下において，衆参両議院にはそれぞれ期待される役割や 機能があり，今後も，将来における我が国の代表民主制のあるべき姿を念頭に，「国権の最高機関」としての国会の在り方や「全国民を代表する」議員を選出するための望ましい選挙制度の在り方を，広く国民の意見を踏まえ，明治以来長い歴史とともに発展してきた我が国民主政治における意思決定過程の制度と運用を見据えて，国会として継続的に考えてい くべきである。」と しい選挙制度の在り方を，広く国民の意見を踏まえ，明治以来長い歴史とともに発展してきた我が国民主政治における意思決定過程の制度と運用を見据えて，国会として継続的に考えてい くべきである。」と述べられていた（乙３１の２）。 同法の法律案に関し，平成２８年４月２２日の衆議院の本会議においては，法律案の提出者から，「本法律案では（中略）衆参両議院選挙制度のあり方についても，答申が述べるとおり見直しを進めることが重要であるとの立場から，（中略）見直し条項を置いた」などと，前記見直し条 項が対象とする選挙制度は衆議院のみならず参議院の選挙制度も含むこ とを前提とした説明がされていた（乙３１の３）。 平成２８年選挙の結果等ア以上のような協議が行われている状況の中で平成２８年７月１０日に平成２７年改正後の定数配分規定の下で施行された平成２８年選挙における選挙区間の最大較差は，１対３．０８であった（乙４，５の ３）。合区とされた鳥取県，島根県，徳島県及び高知県の平成２８年選挙における投票率は，島根県を除く各県で低下し，当時における過去最低の投票率であった（乙５の４，１８の８）。島根県においては，投票率は６２．２０パーセントで，平成２５年選挙に比し１．３１パーセント上昇したが，それまで投票率は連続して全国１位であったとこ ろ，平成２８年選挙においては全国３位となった（乙５の４・９）。上記の各県における無効投票率（当時）は，島根県（２．０３パーセント）を除いて全国平均（２．６５パーセント）を上回り，高知県は６． １４パーセントと全国で最高となった（乙５の５）。 高知県で投票率が低下した原因については，合区により選挙区が拡 大し，候補者と有権者の距離が遠くなったと感じられたこと，特に高知県においては，地元 ーセントと全国で最高となった（乙５の５）。 高知県で投票率が低下した原因については，合区により選挙区が拡 大し，候補者と有権者の距離が遠くなったと感じられたこと，特に高知県においては，地元である同県出身の候補者がいなかったため，選挙への関心が高まらなかったことによるものとの報道があった（乙５の９）。この点に関連し，徳島県及び高知県の合同選挙区では，３名の候補者全員が徳島県出身であったところ，当選した候補者の徳島県に おける得票率よりも高知県における得票率がかなり低く，その原因につき高知県において同候補は有権者に浸透しきれなかった旨の報道があった（乙１８の８）。また，島根県と鳥取県においては，いわゆる現職で当選した候補者が島根県出身，次点のいわゆる新人の候補者が鳥取県出身であったところ，次点の候補者の島根県における得票率が２ ９．４パーセントであったのに対し，同人の鳥取県における得票率は ４２．０パーセントであったとの報道があった（乙１８の８）。 イ各地方公共団体からは，平成２８年選挙後も，合区の解消や，都道府県単位の選挙区制の堅持などを強く求める意見が，多数にわたり，継続的に表明され続けた（乙２８の３ないし７・９・１４ないし２２・２４ないし２８・３０・３５ないし５６・５８ないし６０・６３・７ ４・７６ないし７８・８４ないし９９・１０２ないし１２５・１４５ないし１４９・１５１・１５３ないし１６８・１７０・２０３ないし２３５）。例えば，徳島県板野町議会は，平成２８年選挙につき，「徳島県及び高知県選挙区においては，広範囲にわたる選挙区における選挙活動の困難さや，有権者が直接候補者の政見に接する機会が減少す るなど，民主主義の根幹に関わる幾多の問題点が明らかになるとともに，有権者の投票意欲の減 いては，広範囲にわたる選挙区における選挙活動の困難さや，有権者が直接候補者の政見に接する機会が減少す るなど，民主主義の根幹に関わる幾多の問題点が明らかになるとともに，有権者の投票意欲の減退による投票率の低下が生じ，地方の民意を国政に反映させる上で深刻な課題を残したといわざるを得ない。」などの意見を記載した平成２８年１２月９日付け意見書を地方自治法９９条の規定に基づき衆議院及び参議院の各議長ら宛てに提出した（乙 ２８の１５３）。 平成２９年大法廷判決の要旨以上のような状況の中で，平成２８年選挙につき，平成２９年９月２７日に言い渡された平成２９年大法廷判決は，判示し，平成２７年改正につき，「都道府県を各選挙区の単位とする選挙 制度の仕組みを改めて，長年にわたり選挙区間における大きな投票価値の不均衡が継続してきた状態から脱せしめるとともに，更なる較差の是正を指向するものと評価することができる」と述べ，平成２８年選挙当時，平成２７年改正後の定数配分規定の下での選挙区間における投票価値の不均衡は，違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態にあったも のとはいえず，平成２７年改正後の定数配分規定が憲法に違反するに至 っていたということはできないとした。 平成３０年改正法の成立に関する経緯ア平成３０年改正に向けた検討平成２７年改正法た附則７条の定めが置かれたことを踏まえ，平成２８年選挙後の平成２９年２月，参議院の組織及び運 営に関する諸問題を調査検討するため，各会派代表による「参議院改革協議会」が設置され，同年４月，同協議会の下に，参議院の選挙制度の改革について集中的に調査検討を進めるために，各会派代表による「選挙制度に関する専門委員会」（以下「専門委員会」という。）が設置 革協議会」が設置され，同年４月，同協議会の下に，参議院の選挙制度の改革について集中的に調査検討を進めるために，各会派代表による「選挙制度に関する専門委員会」（以下「専門委員会」という。）が設置された（乙６ないし１０，１１の１・２，１６）。 専門委員会では，同年５月から平成３０年４月にかけて１７回にわたり参議院の選挙制度に関する協議が行われ，その協議においては，平成２８年選挙に関する評価について，参考人合計７人から意見を聴取したり，参議院の選挙制度の改革に対する考え方について論点整理を行ったりしつつ，参議院の在り方との関係，１票の較差，選挙制度 の枠組み，議員定数の在り方などについて意見交換が行われた。 参考人からの意見として，全国知事会総合戦略・政権評価特別委員会委員長である徳島県知事からは，全国知事会における議論等を踏まえて，県代表がいないことの具体的な問題点としては，県間で利害が反する場合の代表がいなくなる，都道府県単位の各種団体の考えの受 け皿の混乱，災害への対応があるとの意見が示された。その他，大学教授及び弁護士等６人から，諸外国における二院制の在り方等についての意見が示されたが，その中には，「投票価値の平等について，平等選挙原則としての一人一票の考え方は間違いないが，等価的価値については，１人区と中選挙区で意味合いが変わるというような難しい問 題があり，等価的価値のみを重視した場合，人口過密地の利益が多数 派になりやすい。各地域を均衡的に代表することの積極的規範的意味を再度確保しなければならないと思う。」とするものもあった。 これらの参考人からの意見の聴取を踏まえ，専門委員会において協議が行われ（乙１１の２），選挙制度の枠組みについては，選挙区及び比例代表の２本立てとする場合並 ならないと思う。」とするものもあった。 これらの参考人からの意見の聴取を踏まえ，専門委員会において協議が行われ（乙１１の２），選挙制度の枠組みについては，選挙区及び比例代表の２本立てとする場合並びに選挙区及び比例代表の２本立て としない場合のそれぞれにつき検討がされるとともに，ブロック選挙区制や奇数配当の可否，連記制の導入などについて議論が行われた。 その中では，投票の影響力の平等について，「複数区で５～６人を選出する場合，１位になってほしい候補者に対する影響力はあっても，「この候補者には当選してほしくない」という影響力を行使することはで きない。仮に２人，３人の候補者に投票できるとすれば，名前を書かないことで，影響力を行使することができる。判例で言及されている投票の影響力とは何かということをしっかり解釈して立法につなげていくべきである。」などとする意見が示されたほか，選挙区を都道府県単位とすることに肯定的な立場からの意見として，「近時，大規模災害 が全国的に発生しており，被災地域は一市町村にとどまらず広域にわたることから，復旧復興に際しては，広域自治体である都道府県が重要な役割を果たしていることもある。国から都道府県に対して行われる財政措置，国と基礎自治体である市町村をつなぐ役割として，都道府県は重要な役割を果たしている。こうした都道府県レベルの課題に 対しては，参議院議員が意見調整を行い国につなぐ必要があり，参議院の選挙区選出議員は，他にない独自の性格を有している。」などとするものが示される一方，これに否定的な立場からの意見として，「一票の価値の平等こそ憲法の要請であって，不平等を容認してまで都道府県単位の選挙区を維持するというのは違う。都道府県単位の選出がで きなくなれば，地方，少数の声を切り捨 場からの意見として，「一票の価値の平等こそ憲法の要請であって，不平等を容認してまで都道府県単位の選挙区を維持するというのは違う。都道府県単位の選出がで きなくなれば，地方，少数の声を切り捨てることになるという意見も あるが，反映すべき少数の声とは，地域的少数者の声のみではない。」などとするものが示された。また，連記制については，「２人区以上の選挙区で連記制を導入すれば，複数人についてどう選ぶかという極めて大きな影響力を行使することになり，重要な考え方である。連記制の勉強をもう少し行ってもよいのではないか。」として積極的に評価す る意見のほか，公職選挙法が１人１票の原則を採用してきたことを指摘し，連記制のうちの一つの制度である「累積投票制が本当に民意を反映したものとなるか，より慎重な議論が必要である。」などとする意見が示された。 専門委員会での協議においては，参議院（選挙区選出）議員の選挙 に関し定数の奇数配分を可能とする前提で，都道府県を選挙区の単位とする選挙制度を維持する方策につき，種々条件を場合分けした上で，選挙区間の較差の試算がされたところ，例えば，ⓐ各選挙区の定数を最低２人とし，較差３．０８倍以下とする場合には，選挙区選挙の定数を３０人増加する必要があること，ⓑ各選挙区の定数を最低１人と し，全選挙区６年ごとに選挙をすることとして，定数を増減させずに較差を３．０８倍よりも引き下げる場合，最大較差が２．９５倍止まりであること，ⓒ各選挙区の定数を最低１人とし，定数１の選挙区のみ６年ごとに選挙をすることとして，定数を増減させず較差を３．０８倍よりも引き下げる場合，最大較差が２．９５倍止まりであること などの議論がされた（乙１１の２）。また，議員定数を１増やすごとに概算で年間７３００万 こととして，定数を増減させず較差を３．０８倍よりも引き下げる場合，最大較差が２．９５倍止まりであること などの議論がされた（乙１１の２）。また，議員定数を１増やすごとに概算で年間７３００万円強の歳出増となるところ，この歳出を抑制することと特定の地域から参議院に代表を出せないこととのバランスを勘案すると，議員定数増に向かわざるを得ないのではないかとの意見も示された（乙１１の２）。 その後，専門委員会は，平成３０年４月１３日及び同月２７日の協 議を経て，同年５月７日，参議院改革協議会に対し，専門委員会において議論を行った各論点ごとの意見を取りまとめ，参議院の選挙制度の改革に関する具体的な方向性についての各会派の意見を併記する形で作成した「参議院改革協議会選挙制度に関する専門委員会報告書」を提出した（乙８，１０，１１の１・２，１６）。 参議院改革協議会においては，専門委員会の委員長から上記の報告書の概要について報告を受けた後，自由民主党から，①参議院（選挙区選出）議員の定数を２人増加して１４８人とした上で，２人を埼玉県選挙区に配分してその改選定数を４人とし，平成２７年実施の国勢調査結果の人口に基づく選挙区間の最大較差を２．９８５倍とすると ともに，②参議院（比例代表選出）議員の定数を４人増加して１００人とし，比例代表選挙において，名簿にあらかじめ順位を付する拘束式の特定枠を設けることができる制度を導入することなどを内容とする制度の案（以下「自民党案」という。）が示され，同案についての意見交換がされた。その後，同年６月８日の協議会において，自民党案 につき，各会派からの意見や批判を含め，現段階での協議状況を参議院議長に報告することが了承された（乙１６）。 その後も，各会派代表者懇談会におけ の後，同年６月８日の協議会において，自民党案 につき，各会派からの意見や批判を含め，現段階での協議状況を参議院議長に報告することが了承された（乙１６）。 その後も，各会派代表者懇談会における協議及び参議院議長における各会派からの個別の意見聴取などが行われたが，各会派の意見には隔たりがある中，同年７月４日の各会派代表者懇談会において，議長 から，具体案のある会派は法律案を提出し，委員会において議論を進めることを要請する旨の発言があった（乙１６）。 これを受け，自民党案と同内容の自由民主党・こころ及び無所属クラブによる法律案（以下「自民・無ク案」という。）や，現行の制度に代えて全国を１１の区域に分けた選挙区制を採用する公明党による法 律案等の５法律案が７会派から発議され，いずれも参議院政治倫理の 確立及び選挙制度に関する特別委員会（以下「参議院倫選特委」という。）に付託され，同年７月６日以降，質疑が行われた（乙１３の１ないし３，１６）。自民・無ク案と平成２７年改正法附則７条の定めとの関係につき，同案の発議者は，同日，「合区対象県を拡大させずに，１票の較差が再び以前のように大きくならないように，投票価値が最も 軽くなっております埼玉県選挙区の定数を２増加し，選挙区間の最大較差を３倍未満の２．９８５倍に是正することとしたところであります。比例選挙区におきましては，現行の非拘束名簿について拘束式の特定枠を設けることができることといたしまして，全国的な支持基盤や知名度を有するとは言えないが国政上有為な人材や，また様々な意 味での少数意見や多様性を代表する者，政党が民意を反映するために必要な人材を当選しやすくすることで，人口的に少数派ともいうべき条件不利地域をも含めた地域の住民の生活や安全を守るという 々な意 味での少数意見や多様性を代表する者，政党が民意を反映するために必要な人材を当選しやすくすることで，人口的に少数派ともいうべき条件不利地域をも含めた地域の住民の生活や安全を守るという観点などからも，国政上有為と言い得る人材の当選の機会を高めることを可能といたしまして，合区問題にある程度対応し得るものといたしまし て活用できるようにしたところであります。このように見ていただきますれば，地方の声，多様な声を国政に反映させるという参議院の在り方を踏まえ，１票の較差を是正しております本改正案は次の通常選挙に向けての一つの抜本的な見直しに当たるものと，このように考えているところでございます。」と説明した（乙１３の１）。 そして，同月９日及び１１日にも，同委員会において各法律案に関する質疑が行われた後，自民・無ク案が可決された。その際，自由民主党及び公明党から，「今後の参議院選挙制度改革については，憲法の趣旨にのっとり，参議院の役割及び在り方を踏まえ引き続き検討を行うこと」，「参議院議員の定数の増加に伴い，参議院全体の経費が増大 することのないよう，その節減について必要かつ十分な検討を行うこ と」の実現に努めること等を内容とする附帯決議の提案がされ，併せて可決された（乙１３の２・３，１４ないし１６）。そして，同日の参議院本会議において，自民・無ク案について討論が行われ，同案が可決された（乙１３の４，１６）。 その後，自民・無ク案は，衆議院に送付され，同月１３日，衆議院 政治倫理の確立及び公職選挙法改正に関する特別委員会に付託されて質疑が行われ，同月１７日に可決された後，同月１８日，衆議院本会議において可決され，平成３０年改正法が成立し，同年１０月２５日から施行された（乙１３の５ないし７，１ 正に関する特別委員会に付託されて質疑が行われ，同月１７日に可決された後，同月１８日，衆議院本会議において可決され，平成３０年改正法が成立し，同年１０月２５日から施行された（乙１３の５ないし７，１４，１６）。 イ平成３０年改正法の法律案の提案趣旨の説明 平成３０年改正法の法律案の提案の趣旨について，発議者からは，アに述べたところのほか，「平成２７年改正法附則の検討条項を踏まえ，通常選挙が来年に迫っている中で，今国会中に公職選挙法の改正を行う必要性から，参議院選挙区選出議員の選挙について，選挙区間における議員１人当たりの人口の較差の縮小を図るため，参議院選挙区選 出議員の定数を増加して各選挙区において選挙すべき議員の数の是正を行うとともに，参議院比例代表選出議員の選挙について，全国的な支持基盤を有するとは言えないが国政上有為な人材又は民意を媒介する政党がその役割を果たす上で必要な人材が当選しやすくなることを目的とし，現行の非拘束名簿を基本的に維持しつつ，候補者の一部に ついて，他の候補者と明確に区分する形で拘束式の枠を設けることができるようにするため，（中略）特定枠の制度を導入し，及び参議院比例代表選出議員の定数を増加させることとし」たなどと説明された（乙１３の１，１４）。 また，平成２７年実施の国勢調査結果による人口に基づく選挙区間 の最大較差は，改正前の３．０８倍から，平成３０年改正法成立後は ２．９８５倍に縮小することとなる旨が説明された（乙１３の１，１４）。 上記の法律案の発議者は，全国六団体や多くの地方公共団体から合区解消や都道府県単位の代表を選出する選挙制度を求める動きが見られたことに関し，参議院倫選特委での質疑において，「地方六団体で行 われた合区解消に関する決議，ま 六団体や多くの地方公共団体から合区解消や都道府県単位の代表を選出する選挙制度を求める動きが見られたことに関し，参議院倫選特委での質疑において，「地方六団体で行 われた合区解消に関する決議，また現時点で３５もの県議会で採択された意見書を受けまして，都道府県単位の地方の声を国政に届けるとともに，現代社会においては様々な民意の多様化ということがございます。そうした少数意見や様々な意味での多様な民意を代表するそうした議員が参議院で働くことができることを可能にする，こうした目 的を達成しようとする趣旨でございます。」などと答弁した（乙１３の１）。 ウ平成３０年改正法の内容等平成３０年改正法の内容は，①参議院（選挙区選出）議員の定数を２人増加し１４８人とした上で，埼玉県選挙区の定数を２人増加し８ 人とするとともに，②参議院（比例代表選出）議員の定数を４人増加し１００人とした上で，参議院（比例代表選出）議員の選挙において，政党その他の政治団体が，候補者とする者のうちの一部の者について，優先的に当選人となるべき候補者として，その氏名及びそれらの者の間における当選人となるべき順位をその他の候補者とする者の氏名と 区分して名簿に記載することができるという特定枠の制度を導入するものであった。 平成３０年改正の結果，参議院（選挙区選出）議員の選挙区間の最大較差は，１対２．９８５（平成２７年実施の国勢調査結果による人口に基づくもの）となり，平成２８年選挙当時の選挙人数に基づく選 挙区間の最大較差である１対３．０８から縮小された（乙１４，１６， １７）。 エ附帯決議の存在平成３０年改正に関し，前記アのとおり，参議院倫選特委において，自民・無ク案につき可決された際，「今後の参議院選挙制度改革については （乙１４，１６， １７）。 エ附帯決議の存在平成３０年改正に関し，前記アのとおり，参議院倫選特委において，自民・無ク案につき可決された際，「今後の参議院選挙制度改革については，憲法の趣旨にのっとり，参議院の役割及び在り方を踏まえ引き 続き検討を行うこと」などを内容とする附帯決議がされた。 オ平成３０年改正前後の各種の反応全国知事会等の地方六団体や各地方公共団体からは，平成２８年選挙後から本件選挙に至るまでの間も，引き続き，合区の早期解消を求める意見や決議が示され続けており，例えば，全国知事会においては， 平成２８年７月２９日付けの「参議院選挙における合区の解消に関する決議」で，「投票率の低下や選挙区において自県を代表する議員が出せないことなど，合区を起因とした弊害が顕在化して」いる等と指摘した（ただし，上記知事会の決議に関しては，反対意見（大阪府）及び慎重意見（愛知県）があった。乙２１の２）。また，全国知事会は， 平成３０年改正につき，「次期参議院選挙を来年に控え，「各都道府県の代表が選出されない事態が回避できる」今回の改正公職選挙法は，あくまで緊急避難措置として，理解できる」などと評価した（乙２１の５）。 全国都道府県議会議長会においては，平成２８年選挙の結果，投票 率の低下や直接候補者と接する機会の減少などの合区を起因とした弊害が顕在化したことを指摘し，早急に合区を解消して都道府県単位による代表が国政に参加できる選挙制度を求めるとした（乙２１の２ないし６，２２の１ないし５）。 全国市長会においては，平成２８年１１月１７日付けの「参議院選 挙制度改革に関する決議」等で，平成２８年選挙の投票率について， 平成２５年参院選と「比較すると，全国平均が２％伸びている 市長会においては，平成２８年１１月１７日付けの「参議院選 挙制度改革に関する決議」等で，平成２８年選挙の投票率について， 平成２５年参院選と「比較すると，全国平均が２％伸びている中で，合区が実施された４県の合計では２％の減少となっており，国政への関心の低下が懸念される」などと指摘し（乙２３の１ないし３），全国市議会議長会，全国町村会及び全国町村議会議長会においては，合区を早急に解消して都道府県単位による代表が国政に参加することを可 能とする選挙制度を要請する旨の意見を提示した（乙２４の３ないし５，２５の３ないし６，２６の２ないし４）。 平成３０年４月２７日には，いわゆる地方六団体により，合区の早期解消促進大会が開催され，同様の意見が表明された（乙２７の１・２）。 その他の各地方公共団体からは，選挙後に，合区の解消や，都道府県単位の選挙区制の堅持などを強く求める意見が，多数にわたり，継続的に表明され続けた。 平成３０年改正法の成立前後の各報道機関による世論調査の結果においては，改正内容について十分に国民の理解が得られているとは いい難い状況にあるとの評価がされている（乙１６）。日本世論調査会が平成３０年１２月に実施した世論調査においては，合区を増やすとした意見の割合は３３．５パーセントに上昇したものの，都道府県単位で選べるよう憲法改正で合区を解消するとした意見の割合が３１． ９パーセントを示し，改憲せずに現行制度を抜本的に変更するとした 意見の割合も２６．４パーセントを示すなど，大きく意見が分かれた。 これを衆議院議員選挙比例代表の全国１１ブロック別に分析すると，合区の解消を求める回答が合区の対象である徳島県及び高知県がある四国において４５パーセントと最も高く，北陸信越が４０％，東北と中 た。 これを衆議院議員選挙比例代表の全国１１ブロック別に分析すると，合区の解消を求める回答が合区の対象である徳島県及び高知県がある四国において４５パーセントと最も高く，北陸信越が４０％，東北と中国（合区の対象である鳥取県及び島根県がある。）がそれぞれ３７パ ーセント，東京は２１パーセントで最小であった。東京では，合区を 増やすべきだとの回答が４８パーセントに上った（乙１８の９・１０）。 本件選挙の結果等令和元年７月２１日，本件定数配分規定の下での初めての通常選挙として，本件選挙が施行された。本件選挙当時における選挙区間の最大較差は，福井県選挙区と宮城県選挙区との間の１対３．００であり，福井 県選挙区と比べて較差が３倍以上となった選挙区は宮城県選挙区のみであった（乙１の１）。 本件選挙の投票率は，全体的に低下した（平成２８年選挙よりも全国平均で５．９０パーセント低下した。）。特に，合区の対象である県では，徳島県で全国最低の約３８．５９パーセントであったほか，鳥取県及び 島根県でもそれぞれの過去最低の投票率であった。なお，本件選挙において平成２８年選挙との比較で一番大きく投票率が低下したのは，青森県であり（１２．３７パーセント低下），次いで佐賀県（１１．４４パーセント低下）であった。また，本件選挙において最も投票率が低かったのは上記のとおり徳島県であったが，それに次ぐのは，宮崎県（４１． ７９パーセント），福岡県（４２．８５パーセント），青森県（４２．９４パーセント）であった（乙１の２，１９の６・７）。青森県の投票率の低下の原因については，人口減少等に伴い投票所を平成２８年選挙の際よりも６９か所減らしたことが原因となっている旨の指摘があった（乙１９の７）。 本件選挙における選挙区 ）。青森県の投票率の低下の原因については，人口減少等に伴い投票所を平成２８年選挙の際よりも６９か所減らしたことが原因となっている旨の指摘があった（乙１９の７）。 本件選挙における選挙区の選挙の無効投票率については，徳島県は全国平均（２．５３パーセント）を大きく上回る６．０４パーセントであり（平成２８年選挙においては２．９６パーセント），高知県は３．３０パーセントであった（平成２８年選挙においては６．１４パーセント。 乙１の３，１９の８・９）。このことに関し，上記の両県の合同選挙区で は高知県出身の自由民主党の候補者といわゆる野党統一候補の事実上の 一騎打ちであったこと，無効票のうち半数近くが白票で，「合区反対」「分からん」などと書かれたものもあったこと，徳島県の本件選挙の比例代表の選挙の無効投票率は３．２２パーセントで全国平均の３．０８パーセントと大差がなかったことなどを指摘する報道があった（乙１の３，１９の８・９）。 このような本件選挙の結果を受け，合区の対象である４県の知事は，令和元年７月２３日，合区を解消し，都道府県単位による選挙制度の実現を求める緊急共同声明を公表し（乙２８の２），全国知事会は，同月２４日，「徳島県が全国最低の投票率３８．５９％を記録するとともに，前回最下位だった高知県を除き，鳥取県，島根県，徳島県の３県では過去 最低の投票率を更新する結果を招くなど，合区を起因とした弊害はさらに深刻度を増している」と指摘し，合区の確実な解消を強く求める意見を表明する決議を行った（乙２１の７）。この決議に係る議論においては，合区の対象である４県以外の知事の中にも，日本の政治活動は都道府県単位であり，日常の活動と離れて合区が強いられるのは民主主義の発展 にマイナスであるとの指摘を 。この決議に係る議論においては，合区の対象である４県以外の知事の中にも，日本の政治活動は都道府県単位であり，日常の活動と離れて合区が強いられるのは民主主義の発展 にマイナスであるとの指摘をする者もあった（乙１９の３の３）。一方，愛知県（知事）は，憲法や最高裁判決との整合性を考えると賛同できないとする意見を示し，大阪府（副知事）も，投票価値の平等という憲法上の大原則を考えれば合区につき手法の一つとしては否定されるべきではないなどとする意見を示した（乙１９の３の３，１９の５，２１の７）。 なお，本件選挙の結果を受け，投票率の低迷について地元候補の不在や合区の影響を指摘する報道や，「地元から候補者を選べない制度はおかしい」という有権者の意見を掲載する報道など，合区を解消し都道府県単位の選挙区割りを求める各種意見が報じられた（乙１８の１２ないし１４，１９の１・６ないし１０）。 ２ 以上の事実を基に判断する。 参議院（選挙区選出）議員の議員定数配分規定と憲法との関係の考え方について，平成２９年大法廷判決は，次のように述べており，当裁判所も，同様に考えるものである。 ア憲法は，選挙権の内容の平等，換言すれば，議員の選出における各選挙人の投票の有する影響力の平等，すなわち投票価値の平等を要求 していると解される。しかしながら，憲法は，国民の利害や意見を公正かつ効果的に国政に反映させるために選挙制度をどのような制度にするかの決定を国会の裁量に委ねているのであるから，投票価値の平等は，選挙制度の仕組みを決定する唯一，絶対の基準となるものではなく，国会が正当に考慮することができる他の政策的目的ないし理由 との関連において調和的に実現されるべきものである。それゆえ，国会が具体的に定めたとこ を決定する唯一，絶対の基準となるものではなく，国会が正当に考慮することができる他の政策的目的ないし理由 との関連において調和的に実現されるべきものである。それゆえ，国会が具体的に定めたところがその裁量権の行使として合理性を有するものである限り，それによって投票価値の平等が一定の限度で譲歩を求められることになっても，憲法に違反するとはいえない。 憲法が二院制を採用し衆議院と参議院の権限及び議員の任期等に差 異を設けている趣旨は，それぞれの議院に特色のある機能を発揮させることによって，国会を公正かつ効果的に国民を代表する機関たらしめようとするところにあると解される。 においてみた参議院議員の選挙制度の仕組みは，このような観点から，参議院議員について，全国選出議員（昭和５７年改正後は比例代表選出議員）と地方 選出議員（同改正後は選挙区選出議員）に分け，前者については全国（全都道府県）の区域を通じて選挙するものとし，後者については都道府県を各選挙区の単位としたものである。昭和２２年の参議院議員選挙法及び同２５年の公職選挙法の制定当時において，このような選挙制度の仕組みを定めたことが，国会の有する裁量権の合理的な行使 の範囲を超えるものであったということはできない。しかしながら， 社会的，経済的変化の激しい時代にあって不断に生ずる人口変動の結果，上記の仕組みの下で投票価値の著しい不平等状態が生じ，かつ，それが相当期間継続しているにもかかわらずこれを是正する措置を講じないことが，国会の裁量権の限界を超えると判断される場合には，当該定数配分規定が憲法に違反するに至るものと解するのが相当であ る。 以上は，昭和５８年大法廷判決以降の参議院議員（地方選出議員ないし選挙区選出議員）選挙に関する累次の大 される場合には，当該定数配分規定が憲法に違反するに至るものと解するのが相当であ る。 以上は，昭和５８年大法廷判決以降の参議院議員（地方選出議員ないし選挙区選出議員）選挙に関する累次の大法廷判決の趣旨とするところであり，基本的な判断枠組みとしてこれを変更する必要は認められない。 イ憲法は，二院制の下で，一定の事項について衆議院の優越を認める反面，参議院議員につき任期を６年の長期とし，解散もなく，選挙は３年ごとにその半数について行うことを定めている（４６条等）。その趣旨は，立法を始めとする多くの事柄について参議院にも衆議院とほぼ等しい権限を与えつつ，参議院議員の任期をより長期とすること等 によって，多角的かつ長期的な視点からの民意を反映させ，衆議院との権限の抑制，均衡を図り，国政の運営の安定性，継続性を確保しようとしたものと解される。そして，いかなる具体的な選挙制度によって，上記の憲法の趣旨を実現し，投票価値の平等の要請と調和させていくかは，二院制の下における参議院の性格や機能及び衆議院との異 同をどのように位置付け，これをそれぞれの選挙制度にいかに反映させていくかという点を含め，国会の合理的な裁量に委ねられていると解すべきである。このことも，前記アと同様，累次の大法廷判決が基本的な立場として承認してきたところである。 ウ前記アのとおり，投票価値の平等は，選挙制度の仕組みを決定する 唯一，絶対の基準となるものではなく，国会が正当に考慮することが できる他の政策的目的ないし理由との関連において調和的に実現されるべきものであり，また，前記イのとおり，憲法が，国会の構成について二院制を採用し，衆議院と参議院の権限及び議員の任期等に差異を設けている趣旨に鑑みれば，二院制の下での参議院の いて調和的に実現されるべきものであり，また，前記イのとおり，憲法が，国会の構成について二院制を採用し，衆議院と参議院の権限及び議員の任期等に差異を設けている趣旨に鑑みれば，二院制の下での参議院の在り方や役割を踏まえ，参議院議員につき衆議院議員とは異なる選挙制度を採用し， 国民各層の多様な意見を反映させて，参議院に衆議院と異なる独自の機能を発揮させようとすることも，選挙制度の仕組みを定めるに当たって国会に委ねられた裁量権の合理的行使として是認し得るものと考えられる。そして，具体的な選挙制度の仕組みを決定するに当たり，一定の地域の住民の意思を集約的に反映させるという意義ないし機能 を加味する観点から，政治的に一つのまとまりを有する単位である都道府県の意義や実体等を一つの要素として考慮すること自体が否定されるべきものであるとはいえず，投票価値の平等の要請との調和が保たれる限りにおいて，このような要素を踏まえた選挙制度を構築することが直ちに国会の合理的な裁量を超えるものとは解されない。 平成２４年大法廷判決及び平成２６年大法廷判決は，上記のような選挙制度の構築についての国会の裁量権行使の合理性を判断するに当たって，長年にわたる制度及び社会状況の変化を考慮すべき必要性を指摘し，その変化として，参議院議員と衆議院議員の各選挙制度が同質的なものとなってきており，国政の運営における参議院の役割が増 大してきていることに加え，衆議院については投票価値の平等の要請に対する制度的な配慮として選挙区間の人口較差が２倍未満となることを基本とする旨の区割りの基準が定められていることなどを挙げて，これらの事情の下では，昭和５８年大法廷判決が長期にわたる投票価値の大きな較差の継続を許容し得る根拠として挙げていた諸点につき， を基本とする旨の区割りの基準が定められていることなどを挙げて，これらの事情の下では，昭和５８年大法廷判決が長期にわたる投票価値の大きな較差の継続を許容し得る根拠として挙げていた諸点につき， 数十年間にもわたり５倍前後の大きな較差が継続することを正当化す る理由としては十分なものとはいえなくなっている旨を指摘するとともに，都道府県を各選挙区の単位としなければならないという憲法上の要請はなく，むしろ，都道府県を各選挙区の単位として固定する結果，上記のように長期にわたり大きな較差が継続していた状況の下では，上記の都道府県の意義や実体等をもって上記の選挙制度の仕組み の合理性を基礎付けるには足りなくなっていたとしたものである。しかし，この判断は，都道府県を各選挙区の単位として固定することが投票価値の大きな不平等状態を長期にわたって継続させてきた要因であるとみたことによるものにほかならず，各選挙区の区域を定めるに当たり，都道府県という単位を用いること自体を不合理なものとして 許されないとしたものではない。 もとより，参議院議員の選挙について，直ちに投票価値の平等の要請が後退してよいと解すべき理由は見いだし難く，参議院についても更に適切に民意が反映されるよう投票価値の平等の要請について十分に配慮することが求められるものの，上記のような憲法の趣旨，参議 院の役割等に照らすと，参議院議員の選挙における投票価値の平等は，憲法上３年ごとに議員の半数を改選することとされていることなど，議員定数の配分に当たり考慮を要する固有の要素があることを踏まえつつ，二院制に係る上記の憲法の趣旨との調和の下に実現されるべきであることに変わりはないというべきである。 の考え方に基づいて，平成２８年選挙と憲法との関係 有の要素があることを踏まえつつ，二院制に係る上記の憲法の趣旨との調和の下に実現されるべきであることに変わりはないというべきである。 の考え方に基づいて，平成２８年選挙と憲法との関係について，次のように述べており，当裁判所も，同様に考えるものである。 平成２８年選挙は，平成２６年大法廷判決の言渡し後に成立した平成２７年改正法による改正後の定数配分規定の下で施行されたものである ところ，同法は，従前の改正のように単に一部の選挙区の定数を増減す るにとどまらず，人口の少ない選挙区について，参議院の創設以来初めての合区を行うことにより，都道府県を各選挙区の単位とする選挙制度の仕組みを見直すことをも内容とするものであり，これによって平成２５年選挙当時まで数十年間にもわたり５倍前後で推移してきた選挙区間の最大較差は２．９７倍（平成２８年選挙当時は３．０８倍）にまで縮 小するに至ったのである。 この改正は，長期間にわたり投票価値の大きな較差が継続する要因となっていた上記の仕組みを見直すべく，人口の少ない一部の選挙区を合区するというこれまでにない手法を導入して行われたものであり，これによって選挙区間の最大較差が上記の程度にまで縮小したのであるから， 同改正は，前記の参議院議員選挙の特性を踏まえ，平成２４年大法廷判決及び平成２６年大法廷判決の趣旨に沿って較差の是正を図ったものとみることができる。また，平成２７年改正法は，その附則において，次回の通常選挙に向けて選挙制度の抜本的な見直しについて引き続き検討を行い必ず結論を得る旨を定めており，これによって，今後における投 票価値の較差の更なる是正に向けての方向性と立法府の決意が示されるとともに，再び上記のような大きな較差を生じさせることのないよ を行い必ず結論を得る旨を定めており，これによって，今後における投 票価値の較差の更なる是正に向けての方向性と立法府の決意が示されるとともに，再び上記のような大きな較差を生じさせることのないよう配慮されているものということができる。 そうすると，平成２７年改正は，都道府県を各選挙区の単位とする選挙制度の仕組みを改めて，長年にわたり選挙区間における大きな投票価 値の不均衡が継続してきた状態から脱せしめるとともに，更なる較差の是正を指向するものと評価することができる。合区が一部にとどまり，多くの選挙区はなお都道府県を単位としたまま残されているとしても，そのことは上記の判断を左右するものではない。 平成３０年改正法は，合区の範囲等については平成２７年改正法の内 容を踏襲しつつ，その他の選挙区の議員の定数を改めるなどしたもので あるところ，被告らは，上記のような内容による平成３０年改正後の本件定数配分規定の下での本件選挙当時の選挙区間における投票価値の不均衡につき違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態にあったものとはいえないと主張するが，その趣旨とするところが，平成２９年大法廷判決の判示したところについて，都道府県を各選挙区の基本的な単位と する参議院議員の選挙制度の仕組みでの選挙区間における投票価値の不均衡につき平成２８年選挙におけるのと同程度の結果が得られる限りは憲法との関係でこれを問題としないとしたものとの理解に立脚するものであるとすれば，これを採用することはできないというべきである。 平成２４年大法廷判決及び平成２６年大法廷判決は，参議院議員の選 挙であること自体から直ちに投票価値の平等の要請が後退してよいと解すべき理由は見いだし難く，都道府県間の人口較差の拡大が続き，総定数を増や 法廷判決及び平成２６年大法廷判決は，参議院議員の選 挙であること自体から直ちに投票価値の平等の要請が後退してよいと解すべき理由は見いだし難く，都道府県間の人口較差の拡大が続き，総定数を増やす方法を採ることにも制約がある中で，都道府県を各選挙区の単位とする仕組みを維持しながら投票価値の平等の要求に応えていくことはもはや著しく困難な状況に至っている等の認識の下に，従来の方式 をしかるべき形で改めるなどのその仕組み自体の見直しを内容とする立法的措置を速やかに講ずることを促していたところ，平成２９年大法廷判決は，これらの大法廷判決の指摘を前提に，具体的な選挙制度の仕組みを決定するに当たり，一定の地域の住民の意思を集約的に反映させるという意義ないし機能を加味する観点から，政治的に一つのまとまりを 有する単位である都道府県の意義や実体等を一つの要素として考慮すること自体が否定されるべきものであるとはいえないとしつつも，参議院議員の選挙について，長年にわたる制度及び社会状況の変化も考慮すると，近時では都道府県の意義や実体等をもって従来の選挙制度の仕組みの合理性を基礎づけるには足りなくなっているとの平成２４年大法廷判 決及び平成２６年大法廷判決と同様の認識に立った上で，都道府県を単 位とする一部の選挙区について初めて合区を行うことを盛り込んだ平成２７年改正法について，その附則７条に述べられているような「選挙制度の抜本的な見直し」に向けての暫定的又は過渡的なものと理解し，立法府において更なる較差の是正を指向するものとして，このことを選挙区間における投票価値の不均衡の客観的状況に関わる要素と一体的に評 に述べたようなその時点での結論を得ているところであり，立法府の権能を尊重しつつその後の対応を注視する趣旨のも ，このことを選挙区間における投票価値の不均衡の客観的状況に関わる要素と一体的に評 に述べたようなその時点での結論を得ているところであり，立法府の権能を尊重しつつその後の対応を注視する趣旨のものであることは，その判示自体から明らかであるというべきである。 以上に述べたところから見た場合には，平成３０年改正法の内容については，平成２７年改正法附則７条の定めにいう「結論」に相当するよ うな「抜本的な見直し」に当たるものとは評価し難いとする原告らの指摘には耳を傾けるべきものがあると考えられる一方，１に見たような平成２５年以来の平成２７年改正法をめぐる一連の国会内外での議論の状況，平成２７年改正後の定数配分規定下で施行された平成２８年選挙について示された平成２９年大法廷判決の判断を踏まえてのその後の同種 の議論の状況等に照らすと，適切に民意が反映されるよう投票価値の平等の要請に配慮し，それとの調和が保たれるように政治的に一つのまとまりを有する単位である都道府県の意義や実体等を要素として考慮しながら，参議院議員の選挙における議員定数の配分に当たり考慮を要する固有の要素を踏まえつつ，二院制に係る各種の憲法の趣旨とも調和が保 たれた参議院議員の選挙制度の新しい仕組みを実現することは，かねて想定されていたところとはいえ，やはり必ずしも容易ではないことがうかがわれる。 このような状況の中で，平成３０年改正法は，合区の範囲等については平成２７年改正法の内容を踏襲しつつその他の選挙区の議員の定数を 改めるという方法によって，わずかではあるが，本件選挙当時の選挙区 間における投票価値の不均衡を平成２８年選挙の施行の当時よりも縮小させる結果を実現させており，立法府において，平成２４年大法廷判決以来の一連の大法廷判 ではあるが，本件選挙当時の選挙区 間における投票価値の不均衡を平成２８年選挙の施行の当時よりも縮小させる結果を実現させており，立法府において，平成２４年大法廷判決以来の一連の大法廷判決の趣旨に沿って較差の是正を図り，再び従前のような大きな較差を生じさせるようなことのないようにする配慮が継続されているということができる。また，参議院の委員会（参議院倫選特 委）における附帯決議によってではあるが，今後の参議院議員の選挙制度の改革につき引き続き検討を行うものとされており，更なる較差の是正に向けての立法府の決意もなお継続されているということができる。 これらの事情を総合すると，本件選挙当時，平成３０年改正後の本件定数配分規定の下での選挙区間における投票価値の不均衡は，違憲の問 題が生ずる程度の著しい不平等状態にあったものとはいえず，本件定数配分規定が憲法に違反するに至っていたということはできないというべきである。 ３ 以上によれば，本件定数配分規定に基づき施行された本件各選挙区における選挙を無効とすることはできない。 よって，原告らの請求を棄却することとして，主文のとおり判決する。 東京高等裁判所第１５民事部 裁判長裁判官八木一洋 裁判官柴 﨑 哲夫 裁判官今井弘晃
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