- 1 -逗子市が，同市，国及び神奈川県との間でされた合意に基づいて，国に，逗子市と横浜市にまたがって所在する「池子住宅地区及び海軍補助施設」のうち横浜市域に所在する土地において，米軍家族住宅を建設してはならない義務及び「緑地の現況」を変更してはならない義務があることの確認を求める訴えは，裁判所法３条１項の「法律上の争訟」に当たらず，不適法であるとされた事例。 平成１８年３月２２日判決言渡平成１６年（行ウ）第５１号米軍家族住宅を追加建設してはならない義務等確認請求事件口頭弁論の終結の日平成１７年１２月１４日主文 本件訴えをいずれも却下する。 訴訟費用は原告の負担とする。 事実 及び理由第１請求 被告に，別紙物件目録記載の土地上に米軍家族住宅を建設してはならない義務があることを確認する。 被告に，別紙物件目録記載の土地について，「緑地の現況」を変更してはならない義務があることを確認する。 第２事案の概要 事案の骨子本件は，原告が，平成６年１１月１７日に原告，被告及び神奈川県の間でされた合意（以下「本件合意」という。）に基づいて，被告に，逗子市と横浜市にまたがって所在する「池子住宅地区及び海軍補助施設」のうち横浜市域に所在する別紙物件目録記載の土地（以下「本件土地」という。）において，米軍家族住宅を建設してはならない義務及び「緑地の現況」を変更してはならない- 2 -義務（以下「本件各義務」という。）があることの確認を求めた事案である。 本判決は，本件訴訟における本案前の争点（本件訴えが適法であるかどうか）についての当裁判所の判断を示すものである。 基礎となる事実(1)「池子住宅地区及び海軍補助施設」についてア「池子住宅地区及び海軍補助施設」（以下「池子住宅地区」という。）は，逗子市の北 ）についての当裁判所の判断を示すものである。 基礎となる事実(1)「池子住宅地区及び海軍補助施設」についてア「池子住宅地区及び海軍補助施設」（以下「池子住宅地区」という。）は，逗子市の北東部から横浜市の南西部にまたがって位置する総面積約２８８ヘクタールの地域であり，その土地の約８７％は逗子市域内に所在し，残りの約１３％（本件土地）は横浜市域内に所在する（甲１号証）。 イ池子住宅地区に所在する土地の大部分は被告が所有する国有地であり，一部に被告が賃借している民有地がある（甲１号証，弁論の全趣旨）。 (2)池子住宅地区に関する事実経過についてア(ア)池子住宅地区は，昭和１３年ころから，旧日本軍が倉庫や工場を設置し，弾薬庫として使用していたが，昭和２０年に連合軍に接収され，その後，米軍によって弾薬庫として使用されるようになった。 なお，池子住宅地区は，昭和６０年１１月２９日に，「池子住宅地区及び海軍補助施設」に名称が変更されるまでは「池子弾薬庫」と呼ばれていた（甲５号証）。 (イ)原告，横浜市及び神奈川県は，昭和２０年代から池子住宅地区を含む米軍提供地域の返還運動を行っており，昭和４１年から同５７年までの間に，その一部が順次返還されるなどした。 イ池子住宅地区は，昭和５２年末ころには弾薬庫としての使用は休止され，補給品置場などとして使用されるようになった。そこで，原告は，被告に対し，池子住宅地区の早期返還を要求するなどしていた。 ところが，昭和５５年５月ころから，池子住宅地区に米軍家族住宅を建設する計画のあることが報道されるようになった（甲６号証，弁論の全趣- 3 -旨）。 そして，横浜防衛施設局長は，昭和５７年８月２６日付けの「米軍家族住宅の建設について」と題する文書（甲７号証）により，逗子市長に対し，池子住宅地区を横須 た（甲６号証，弁論の全趣- 3 -旨）。 そして，横浜防衛施設局長は，昭和５７年８月２６日付けの「米軍家族住宅の建設について」と題する文書（甲７号証）により，逗子市長に対し，池子住宅地区を横須賀地区における米軍家族住宅建設の有力候補とし，住宅の規模，配置，工事計画等のための調査，環境影響評価のための調査等を進める考えであるとして，協力を要請した。 ウ横浜防衛施設局長は，昭和５８年７月２０日付けの「米軍家族住宅の建設について」と題する文書（甲８号証）により，逗子市長に対し，調査の結果，池子住宅地区が米軍家族住宅建設の適地であるとの結論に達し，池子住宅地区の一部（逗子市域部分）に住宅１０００戸程度及び関連施設を建設する計画（以下「本件住宅建設計画」という。）であるとして，協力を要請した。 エ上記のような横浜防衛施設局（被告）の意向に対して，原告は反対の意思を表明し，市民からも反対の意思表示があった。 しかし，当時の逗子市長であったＡ（以下「Ａ市長」という。）は，諸般の事情から，昭和５９年６月５日付け「米軍家族住宅の建設について（回答）」と題する文書（甲９号証）で，横浜防衛施設局長に対し，３３項目からなる条件（以下「本件各条件」という。）を付して本件住宅建設計画に協力する旨回答した。 これに対し，横浜防衛施設局長は，昭和５９年９月５日付け「ＦＡＣ３０８７池子弾薬庫における米軍家族住宅の建設について（回答）」と題する文書（甲３号証）で，逗子市長に対し，本件各条件について回答した（以下「本件回答」という。）。 オ(ア)しかし，Ａ市長は同年１０月に辞職し，新たに逗子市長に就任した（以下「Ｂ市長」という。）は，昭和６０年１月，被告に対し，本件各条件付きで本件住宅建設計画に協力する旨のＡ市長の対応はすべて白紙- 4 -とする旨通知した。 に辞職し，新たに逗子市長に就任した（以下「Ｂ市長」という。）は，昭和６０年１月，被告に対し，本件各条件付きで本件住宅建設計画に協力する旨のＡ市長の対応はすべて白紙- 4 -とする旨通知した。 その後，原告においては，本件住宅建設計画の受入れについて市民の間でも意見が分かれ，市議会が解散するなどした。 (イ)また，昭和６２年３月２５日及び同年４月２６日に，Ｂ市長，当時神奈川県知事であったＣ（以下「Ｃ知事」という。）及び防衛施設庁長官による三者会談が開かれたが，合意には至らなかった。 さらに，Ｃ知事は，Ｂ市長及び防衛施設庁長官に対し，同年５月８日付けの文書（甲１０号証）で調停案を提示したが，Ｂ市長は，同年１０月２７日，Ｃ知事に対し，上記調停案を返上する旨回答した。 (ウ)そして，被告は，昭和６２年９月，池子住宅地区における米軍家族住宅の建設に着工した。 カ(ア)その後も原告は，本件住宅建設計画に反対の立場を表明していたが，平成４年に逗子市長に当選したＤ（以下「Ｄ市長」という。）は，平成６年５月２６日付け「池子米軍家族住宅建設事業に係る解決について（要請）」と題する文書（乙１０号証）で，Ｃ知事に対し，以下の５項目を基本として被告と話合いをすることを希望し，その仲介を要請した。 ａ緑地の保全住宅の高層化により，東側部分の緑地の拡大を図る。 ｂ返還米軍家族住宅が不要となった場合は，全面返還に努めるものとし，当面は，米軍家族住宅用地以外の地域について，逗子市が計画している池子の森生態園の実現に向け協議する。 ｃＡ市長受入れ表明時の３３条件（現実には２７項目）については，その後の状況を加味しながら実現を図る。 ｄシロウリガイ類化石及び埋蔵文化財のための資料館を建設する。 ｅ地域社会における良好な関係の形成と親善交流の促進のため，逗子 実には２７項目）については，その後の状況を加味しながら実現を図る。 ｄシロウリガイ類化石及び埋蔵文化財のための資料館を建設する。 ｅ地域社会における良好な関係の形成と親善交流の促進のため，逗子- 5 -市と日米当局の間で適当な協議機関を設置する。 (イ)上記要請を受けたＣ知事は，同年８月２３日付け「池子米軍家族住宅建設事業について（依頼）」と題する文書（乙１１号証）で，防衛施設庁長官に対し，上記原告の要請を伝え，本件住宅建設計画について，原告，被告及び神奈川県による三者会談を開催するように依頼した。 その結果，原告，被告及び神奈川県によって，同月３１日から同年１１月１７日までの間に，２回の三者会談と６回の検討会議（以下「本件検討会議等」という。）が開催された（乙１２号証の１ないし８）。 キそして，原告，被告及び神奈川県との間において，平成６年１１月１７日，「合意書」と題する書面（以下「本件合意書」という。甲２号証）が取り交わされ，本件合意が成立した（甲２号証）。 本件合意書の記載は以下のとおりである。 「合意書防衛施設庁，逗子市及び神奈川県は，「池子住宅地区及び海軍補助施設」の米軍家族住宅をめぐる懸案の円満な解決のため，本住宅建設事業に係る逗子市要請事項につき協議を進めてきたところ，次のとおり合意した。 １．防衛施設庁は，平成７年度予算により建設を予定している低層住宅１４６戸のうち，１０８戸を高層化し，東側地区の緑地の拡大を図る。 ２．本施設の返還は難しい現状にあるが，将来返還された場合には，逗子市を含めた関係諸機関で意見を調整し，緑の保全その他土地利用に関する諸条件にも配慮し，適切な利用計画を策定する。 防衛施設庁は，本施設の米国への提供にあたって，施設・区域内の緑地の現況保全に配慮する。 ３．防衛施設庁は，逗子市要望のいわゆ 保全その他土地利用に関する諸条件にも配慮し，適切な利用計画を策定する。 防衛施設庁は，本施設の米国への提供にあたって，施設・区域内の緑地の現況保全に配慮する。 ３．防衛施設庁は，逗子市要望のいわゆる３３項目について，次によ- 6 -るほか，将来必要が生じたとき，昭和５９年の横浜防衛施設局長回答を基本とし，事情の変更を考慮しつつ対応する。 防衛施設庁は，施設・区域入口からａ地区方面への進入路以西の運動施設の逗子市民による利用につき，米国政府及び逗子市とその使用形態を協議の上，必要な措置をとる。 防衛施設庁は，ａ小中学校共同運動場への近道を確保するため，米国政府及び逗子市とその具体的位置等につき協議の上，必要な措置をとる。 施設・区域内から排出されるごみについては，施設・区域内において分別されたものを，逗子市は，同市の焼却場において処理する。 施設・区域内から排出される汚水については，施設・区域内において一次処理されたものを，逗子市は，同市の下水処理場において処理する。 逗子市及び神奈川県は，ごみ及び汚水の処理に必要となる事務を遅滞なく行う。 ４．防衛施設庁は，シロウリガイ類化石及び文化財の一部を施設・区域内において保管・展示するため，逗子市及び神奈川県の協力を得て必要な措置をとる。 ５．地域社会における日米の良好な関係の形成と親善交流の促進のため，逗子市，在日米軍，防衛施設庁及び神奈川県による協議機関を設ける。」クそして，原告は，池子住宅地区の逗子市域部分における米軍家族住宅の建設を受け入れ，平成１０年３月までに，合計８５４戸の米軍家族住宅が完成し，約３３００名の米軍人及びその家族が入居した。 ケ平成１５年７月１８日，日米合同委員会第２回施設調整部会における「神奈川県における在日米軍施設・区域の整理等に関する協議」において，- が完成し，約３３００名の米軍人及びその家族が入居した。 ケ平成１５年７月１８日，日米合同委員会第２回施設調整部会における「神奈川県における在日米軍施設・区域の整理等に関する協議」において，- 7 -池子住宅地区の横浜市域部分（本件土地）に米軍家族住宅を建設することについて日米両国間の認識が一致したとされ，８００戸程度の建設計画が発表された（甲１６号証，弁論の全趣旨）。 上記発表を受けて，原告は，平成１６年４月２６日付け「池子住宅地区及び海軍補助施設に係る米軍家族住宅建設計画について（照会）」と題する文書（甲１７号証）で，防衛施設庁長官に対し，上記建設計画の白紙撤回を求めるとともに，本件合意の合意内容に関する被告の認識について照会した。 これに対し，横浜防衛施設局長は，平成１６年６月２２日付け「池子住宅地区及び海軍補助施設に係る米軍家族住宅建設計画について（回答）」と題する文書（甲１８号証）で，逗子市長に対し，住宅建設を撤回する考えはないこと，上記建設計画に基づく住宅建設が本件合意の合意内容及びその成立に至る経緯に反しているものとは考えていないことなどを回答した。 そこで，原告は，平成１６年８月３日付け「米軍家族住宅追加建設計画について（通知）」と題する文書（甲１９号証）で，防衛施設庁長官に対し，改めて，上記建設計画を白紙撤回する意向の有無について回答を求めたが，横浜防衛施設局長は，同年８月２３日付け「池子住宅地区及び海軍補助施設における米軍家族住宅の建設について（回答）」と題する文書（甲２０号証）で，逗子市長に対し，上記建設計画を撤回する意思のない旨を回答した。 争点 本件の本案前の争点は，以下の各点である。 ①本件訴えが，裁判所法３条１項の「法律上の争訟」に当たるかどうか。 ②本件訴えに，確認の利益があるかどうか。 る意思のない旨を回答した。 争点 本件の本案前の争点は，以下の各点である。 ①本件訴えが，裁判所法３条１項の「法律上の争訟」に当たるかどうか。 ②本件訴えに，確認の利益があるかどうか。 争点に関する当事者の主張- 8 -(1)争点①について【被告の主張】ア「法律上の争訟」の意義について(ア)行政事件を含む民事事件において，裁判所がその固有の権限に基づいて審判することのできる対象は，裁判所法３条１項にいう「法律上の争訟」，すなわち当事者間の具体的な権利義務ないし法律関係の存否に関する紛争であって，かつ，それが法令の適用により終局的に解決することができるものに限られる（最高裁判所昭和５６年４月７日第三小法廷判決・民集３５巻３号４４３頁参照）。 (イ)ａ最高裁判所昭和４９年５月３０日第一小法廷判決（民集２８巻４号５９４頁。以下「昭和４９年最高裁判決」という。）及び最高裁判所平成１３年７月１３日第二小法廷判決（判例地方自治２２３号２２頁。以下「平成１３年最高裁判決」という。）からすると，判例は，行政主体が原告となる訴訟につき法律上の争訟性を肯定するためには，行政作用を担当する行政主体としての地位ではなく，自己の主観的な権利利益に基づいて保護救済を求めるものであることが必要との考え方を採用しているものということができる。 ｂ最高裁判所平成１４年７月９日第三小法廷判決（民集５６巻６号１１３４頁。以下「平成１４年最高裁判決」という。）は，上記の判例理論をより明確にして，「国又は地方公共団体が提起した訴訟であって，財産権の主体として自己の財産上の権利利益の保護救済を求めるような場合には，法律上の争訟に当たるというべきであるが，国又は地方公共団体が専ら行政権の主体として国民に対して行政上の義務の履行を求める訴訟は，法規の適 て自己の財産上の権利利益の保護救済を求めるような場合には，法律上の争訟に当たるというべきであるが，国又は地方公共団体が専ら行政権の主体として国民に対して行政上の義務の履行を求める訴訟は，法規の適用の適正ないし一般公益の保護を目的とするものであって，自己の権利利益の保護救済を目的とするものということはできないから，法律上の争訟として当然に裁判所の審判の- 9 -対象となるものではなく，法律に特別の規定がある場合に限り，提起することが許されるものと解される。」と判示している。 同判決の趣旨は，国又は地方公共団体等の行政主体が行政上の義務の履行を求める訴訟だけでなく，行政主体が行政権の主体たる地位において提起する争訟全般において妥当するということができる。 イ本件訴えが不適法であること(ア)本件合意書の文言ａ本件合意書の「２」の２項には，「防衛施設庁は，本施設の米国への提供にあたって，施設・区域内の緑地の現況保全に配慮する。」と記載されているが，防衛施設庁が緑地の現況を保全するために何らかの措置を執るか否か，何らかの措置を執るとして具体的にいかなる措置を執るか，という点について明記されていない。したがって，被告に対して具体的な義務を負わせたものと解することはできない。 むしろ，「配慮する」という文言が端的に示すとおり，あくまで，緑地の現況保全という原告の一般公益に配慮するとの行政上の施策ないし方針を表明したもので，その実施は，防衛施設庁の判断にゆだねられているものである。 ｂ本件合意書の「３」の１項には，「防衛施設庁は，逗子市要望のいわゆる３３項目について，次によるほか，将来必要が生じたとき，昭和５９年の横浜防衛施設局長回答を基本とし，事情の変更を考慮しつつ対応する。」と記載されているが，将来の事情変更のいかんを問わず，防衛 わゆる３３項目について，次によるほか，将来必要が生じたとき，昭和５９年の横浜防衛施設局長回答を基本とし，事情の変更を考慮しつつ対応する。」と記載されているが，将来の事情変更のいかんを問わず，防衛施設庁が本件回答に沿った措置を執る旨が明記されているわけではない。したがって，被告に対して具体的な義務を負わせたものと解することはできない。むしろ，本件合意書の「３」の１項は，あくまで，本件各条件について，本件回答を基本とし，事情の変更を考慮した対応を執るとの行政上の施策ないし方針を表明したもので，そ- 10 -の実施は，防衛施設庁の判断にゆだねられているものである。 また，本件各条件及び本件回答は，その内容からも明らかなとおり，原告の自然環境の保護，基地関係交付金の増額，地域経済の振興，住民の墓参，医療施設・運動施設・文化施設等の確保，水害の防止，汚水・ごみ処理の方法，交通・治安・防災・防火対策等に関するものであって，専ら原告の一般公益の維持・確保を目的とするものにほかならない。したがって，本件合意書の「３」の１項も，専ら原告の一般公益の維持・確保を目的とするものであることが明らかである。 ｃさらに，本件合意書の他の内容を見ても，「３」の２項及び３項は，いずれも「防衛施設庁は・・・（関係機関と）協議の上，必要な措置をとる」とされているにすぎないし，「４」においても，「防衛施設庁は・・・逗子市及び神奈川県の協力を得て必要な措置をとる」としているにすぎず，防衛施設庁が行うべき事項を具体的に定めてはいない。 また，本件合意書が引用する本件回答の他の内容においても，その多くは「調整いたしたい」，「協議いたしたい」，「努力する」などとされているにすぎない。 (イ)本件合意に関する事実経過ａ本件合意成立に至る検討会議において提供中の施設・区域 容においても，その多くは「調整いたしたい」，「協議いたしたい」，「努力する」などとされているにすぎない。 (イ)本件合意に関する事実経過ａ本件合意成立に至る検討会議において提供中の施設・区域に制約を加えるのは極めて困難である旨明らかにされていること本件検討会議等のうち，第１回検討会議において，Ｄ市長が「住宅が不要となった場合の全面返還を望むが，全面返還への第１歩として，これ以上転用されることのないよう，残余地が森として残される保証が欲しい。」，「そのため，返還跡地の利用計画である生態園構想の実現を要望する。」などと要望したのに対し，被告側は，「昭和６２年の知事調停を基本に協議を進める。」との基本認識を示した上で，- 11 -「池子の森生態園は具体的内容が明らかでないが，提供中の施設・区域に制約を加えるのは極めて困難。」などと回答し，また，第２回検討会議において，原告側が，米軍家族住宅が建設された後の「残余地」について，原告の生態園の名前を使用したいとの希望を表明するとともに，「市民に緑が３分の２守られたと言いたい。」などと要望したのに対し，被告側は「当面，残余地での住宅建設計画はないが，将来を縛る約束は不可」，「提供中の施設・区域の管理は米軍であり，制約を加えるのは極めて困難。米側の意向に大きく関わる問題で，この要請に応ずるのは不可能。」などと回答しているのであるから，被告が，本件合意において，今後米軍家族住宅の建設を一切行わないとか，緑地の現状を一切変更しないなどと合意することはあり得ない。 また，第６回検討会議において，原告側が，合意書案の第２項第２文に関して，「保全」の前に「現況」を入れてほしい旨要望したため，案文は「防衛施設庁は，本施設の米国への提供にあたって，施設・区域内の緑地の現況保全に配慮する。」と修正され が，合意書案の第２項第２文に関して，「保全」の前に「現況」を入れてほしい旨要望したため，案文は「防衛施設庁は，本施設の米国への提供にあたって，施設・区域内の緑地の現況保全に配慮する。」と修正されたが，仮に，被告が原告側の要望を受け入れ，現状保存を確約したのであれば，あえて「配慮する」との文言を使用するはずはなく，被告が原告側の要望を全面的には受け入れ難いとの姿勢を固持したことは明らかである。 ｂ本件合意が私法上の和解に当たらないこと等をＤ市長が明言していることＤ市長は，本件合意が行われた直後である平成６年１１月２５日に開催された逗子市議会の基地対策特別委員会において，Ｅ委員からの「『施設区域内の緑地の現況保全に配慮する。』と，この配慮するという表現になっていますけれども，どうして保全するという形で終わらなかったんでしょうか。」との質問に対し，「その言葉そのものに関しましては，保全するというと現況の米軍提供施設というものに対- 12 -して制限を加えることになるということで言い切るという形は無理だということでございました。」と答弁している。また，Ｄ市長は，同委員会において，Ｆ委員から本件合意の法的性質について質問されたのに対し，「これは裁判があってとか，あるいはということの中での和解ということではございません。そういう意味では法的な位置付けという直接の契約ということではない。話し合い協議の結果の合意文書ということでございます。」と答弁している。 以上のように，本件合意の当事者であるＤ市長自身が，本件合意は私法上の和解に当たる法的合意などではないことを認識し，その認識を外部に表明している。 (ウ)小括上記のところからすると，本件合意は，法的な合意ではなく，防衛施設庁において，その所管事項について執るべき行政上の施策ないし方針 どではないことを認識し，その認識を外部に表明している。 (ウ)小括上記のところからすると，本件合意は，法的な合意ではなく，防衛施設庁において，その所管事項について執るべき行政上の施策ないし方針を表明し，これに対し，原告が，逗子市域の緑地の現況保全や逗子市民の生活の利便等，原告の一般公益の維持・確保の観点から，上記防衛施設庁の行政上の施策ないし方針の受入れを表明したものというべきであり，原告は，行政権の主体たる地位において本件合意をしたことが明らかであるといえる。 そうすると，本件合意における被告の義務の確認を求める本件訴えは，原告が，行政権の主体たる地位において，防衛施設庁に行政上の施策ないし方針を遂行する義務があることの確認を求めるものと解するのが相当である。 したがって，本件訴えは，行政主体が行政権の主体たる地位において一般公益の維持・確保のために提起したものにほかならないから，本件訴えは法律上の争訟に当たらず不適法である。 【原告の主張】- 13 -ア「法律上の争訟」の意義について(ア)ａ地方公共団体は，住民の福祉の増進を図ることを基本として，地域における行政を自主的かつ総合的に実施する役割を広く担う（地方自治法１条の２第１項）存在であり，そのような「公益」を目的とする法人（同法２条１項）であるところ，このような立場にある行政主体が様々な形で私人，あるいは他の行政主体と契約関係に入ることは広く存在し，行政主体間においても，民法上の契約関係が成立することがある。 そして，行政主体が，地方自治法に規定するその役割を広く担う立場から一般公益の維持・確保を目的として契約関係に入ったとしても，当該契約関係について紛争が発生した場合には，当該紛争は「当事者間の具体的な権利義務ないし法律関係の存否に関する紛争であって，かつ， 場から一般公益の維持・確保を目的として契約関係に入ったとしても，当該契約関係について紛争が発生した場合には，当該紛争は「当事者間の具体的な権利義務ないし法律関係の存否に関する紛争であって，かつ，それが法令の適用により終局的に解決することのできるもの」であり，「法律上の争訟」であるから，司法審査の対象となる。 ｂ平成１４年最高裁判決は，「財産権の主体として自己の財産上の権利利益の保護救済を求めるような場合には，法律上の争訟に当たる」と判示しているが，上記「財産権」とはすべての財産的権利をいうのであり，債権がこれに含まれることはいうまでもない。また，「財産権」の性格によって，法律上の争訟性が否定されることはない。 そして，最高裁判所平成６年２月８日第三小法廷判決（民集４８巻２号１２３頁）は，国による国民金融公庫に対する不当利得返還請求権の存否について実体判断をしており，また，東京地方裁判所昭和５４年２月１９日判決（行裁集３０巻２号２４９頁）は，国が横田基地の一部として米軍に提供してきた土地の使用許可の更新の拒否処分に対してした審査請求について，都知事が何らの裁決を行わなかったの- 14 -で，その不作為の違法確認を求めて国が出訴した事案であるが，この事案において裁判所は，国の請求を「国が私人と同様の立場で普通地方公共団体の行政財産の使用を求め」る場合であるとし，その請求を認めている。さらに，福岡地方裁判所昭和５５年６月５日判決（判例タイムズ４１７号５１頁）は，大牟田市が，国に対して，電気課税権を根拠に，減収相当分の金銭の支払を求めた事案であるが，このような事案においても，裁判所は法律上の争訟性を否定することなく，実体判断を行っているし，東京高等裁判所昭和５５年７月２８日判決（行裁集３１巻７号１５５８頁）は，摂津市が，国に対して， あるが，このような事案においても，裁判所は法律上の争訟性を否定することなく，実体判断を行っているし，東京高等裁判所昭和５５年７月２８日判決（行裁集３１巻７号１５５８頁）は，摂津市が，国に対して，地方財政法，児童福祉法，同法施行令を根拠に，補助金の支払を求めた事案であるが，これについても，法律上の争訟性は疑われていない。 (イ)昭和４９年最高裁判決と平成１３年最高裁判決についてａ昭和４９年最高裁判決は，自立性・独立性が認められた地方公共団体であっても，市町村等が「国の事務を法の規定に基づいて遂行している」，「専ら法の命ずるところにより国の行政作用を担当する」場合には，上級・下級の行政組織法理が適用され，裁判所への訴えが認められないことがあり得るということを判示しているものであり，一般的に，地方公共団体の訴訟が，「自己の主観的な権利利益に基づき保護救済を求めている場合に限り法律上の争訟性を肯定することができる」と判示してはいない。また，平成１３年最高裁判決は，行政主体の提起した訴訟について法律上の争訟性が肯定されるのは，「自己の主観的な権利利益に基づき保護救済を求めている場合に限られる」などと判示していない。これらの事案に共通しているのは，国又は地方公共団体という「行政主体」が提訴した訴訟であるという点のみであって，内容も争点も全く異なっているから，被告が主張するような「判例理論」を導くことは不可能である。 - 15 -ｂそして，平成１４年最高裁判決は，国又は地方公共団体が「専ら行政権の主体として」私人に対し，法令又は法令に基づく行政処分により私人に課した「行政上の義務の履行を求める場合」である事案について判示したものであって，「行政主体が，自己の主観的な権利利益に基づき保護救済を求めている場合に限り，法律上の争訟性を肯定す 処分により私人に課した「行政上の義務の履行を求める場合」である事案について判示したものであって，「行政主体が，自己の主観的な権利利益に基づき保護救済を求めている場合に限り，法律上の争訟性を肯定することができる」などとは判示していない。昭和４９年最高裁判決及び平成１３年最高裁判決の各判示と併せて考慮したとしても，平成１４年最高裁判決の「国又は地方公共団体が専ら行政権の主体として国民に対して行政上の義務の履行を求める訴訟は法律上の争訟性が認められない」旨の判示が，「行政主体が，行政権の主体たる地位において提起する争訟全般」に妥当し，法律上の争訟性が認められないことになるなどということはできない。 イ本件訴えが「法律上の争訟」に当たること(ア)本件合意書の文言ａ本件合意は，独立した法的主体が互いに合意事項についてその意思を確認した「合意」であり，原告と被告との間における「池子住宅地区及び海軍補助施設の米軍家族住宅をめぐる懸案の円満な解決のため」に合意されたものであることが，本件合意書の文言そのものからも明らかである。したがって，本件合意は，単に，「行政上の施策ないし方針を表明したもの」ではなく，「懸案の円満な解決のため」，「合意した」ものであることは，本件合意書の文言上も明らかである。また，本件合意は，本件合意成立時に，被告が原告に対して表明した事項について，原告がこれを受け入れて同意することによって「合意した」合意事項であるから，被告が主張するように「その実施は，防衛施設庁の判断にゆだねられているもの」ではない。 - 16 -ｂ本件合意における合意内容の根幹部分は，池子住宅地区には，米軍家族住宅の計画区域に８５４戸の住宅が建設されるほかは，米軍家族住宅の追加建設がなく，池子住宅地区全体について「緑地の現況保全」がなさ 本件合意における合意内容の根幹部分は，池子住宅地区には，米軍家族住宅の計画区域に８５４戸の住宅が建設されるほかは，米軍家族住宅の追加建設がなく，池子住宅地区全体について「緑地の現況保全」がなされるということであった。したがって，本件合意書の「２」の第２項「施設・区域内の緑地の現況保全に配慮する。」とは，池子住宅地区の緑地の現況を保全するということであり，また，本件合意書の「３」の第１項「昭和５９年の横浜防衛施設局長回答を基本とし，事情の変更を考慮しつつ対応する。」とは，住宅建設戸数の限度を遵守することについては，池子住宅地区にこれ以上の家族住宅を追加建設する考えはない（甲３号証）ということなのである。 (イ)本件合意に関する事実経過ａ本件合意は，原告が池子住宅地区での米軍家族住宅の建設に強く反対し，池子住宅地区の返還を受けてこれを自然公園として活用していくことを希望して活動してきた経緯を踏まえて，被告が本件各義務の存在とその遵守を認めるという事実を受けて，原告が池子住宅地区に米軍家族住宅８５４戸の建設を容認するに至ったことを確認した合意である。 すなわち，本件合意が成立した時点では，すでに住宅建設の工事が被告によって開始されており，このような切迫した時期に，被告に対する歯止めをかけようとして，池子住宅地区の全面返還を求めてきた原告が，残余地について緑の保全や追加建設がないことを被告に約束させ，この約束の拘束力を確実なものにしようとして成立させた合意が，本件合意である。また，本件合意の締結に至るまでの過程及びその締結後において，原告では市長が何度も代わるなど，原告にとって池子住宅地区に関する本件合意は極めて重大かつ深刻な課題であった。 したがって，本件合意が，防衛施設庁の行政上の施策ないし方針と原- 17 -告におけるその では市長が何度も代わるなど，原告にとって池子住宅地区に関する本件合意は極めて重大かつ深刻な課題であった。 したがって，本件合意が，防衛施設庁の行政上の施策ないし方針と原- 17 -告におけるその受入れをそれぞれ表明したものなどではないことは明らかである。 ｂ本件検討会議等での交渉・協議について本件検討会議等のうち，第２回検討会議において，被告が「将来を縛る約束は不可」，「提供中の施設・区域・・・（に）制約を加えるのは極めて困難」と発言した理由は，同会議の会議録に記載されているとおり，「提供中の施設・区域の管理は米軍であり」，「米側の意向に大きく関わる問題」であったからである。 そして，第４回検討会議では，被告から，生態園について，「市の緑の保全という意向に配慮して」原告の要望を米国側に伝えたとの報告がなされているが，その後，防衛施設庁長官が訪米し，ハワイにおける米軍太平洋軍総司令部副司令官等との面会で，「地元との融和を大切に考えている。最大限，好意的に対応すべく努力する。」という米軍側の感触を得ており（乙１２号証の６），また，ワシントンでのホワイトハウス大統領特別補佐官らとの会談では，「ハワイからのものと同様」との感触が得られ，「近々回答がある予定」ということであった（乙１２号証の６）。 その後，米軍からの「回答」が得られ，第６回検討会議において，被告は，「住宅地以外の緑地の保全への配慮」等について「ほぼ満足できる回答を得た」，「市側の要望をほとんど満足させられたと思う」などと説明している。さらに，「『本提供施設内に米軍住宅の追加建設はない。』ということについては，国としては，提供中の施設・区域に制限を加えることは難しいが，いわゆる３３項目に含まれている」として，既に本件回答において，約束されている事項であることを確認する旨 はない。』ということについては，国としては，提供中の施設・区域に制限を加えることは難しいが，いわゆる３３項目に含まれている」として，既に本件回答において，約束されている事項であることを確認する旨を回答している。なお，その際，「提供中の施設・区域に制限を加えることは難しい」と説明されているの- 18 -は，生態園構想に関しての発言であって，追加建設がないことについての言及ではない。 以上のとおり，被告が「将来を縛る約束は不可」，「提供中の施設・区域・・・（に）制約を加えるのは極めて困難」と発言していた理由ないし障害であった米軍の意向については，防衛施設庁長官による訪米などによって問題のないことが確認され，障害が克服されたからこそ，本件回答中の「追加建設する考えはない」という回答が本件合意に盛り込まれたのである。したがって，被告が上記のように発言していた事実は，逆に，そのような困難・障害が克服されて成立した本件合意の法的拘束力を認める根拠となる事実というべきである。 ｃＤ市長の逗子市議会の基地対策特別委員会での答弁等について(a)本件合意の締結後である平成６年１１月２５日及び同月２８日に開かれた逗子市議会の基地対策特別委員会において，Ｄ市長は「緑地からきますと，いわゆる事業用地外の残余地と言われるところにつきまして，現況の緑地保全，つまり２０６ヘクタール現況緑地保全という形で残ったということは私は非常に大きいことであると思っております。」，「もう一つ３３項目にも追加建設はないということございまして，このことも一つは返上していたのをもう一度確認したということがあるわけでございますから，やはりそういう意味でいけば今後追加建設されることはなく，緑地は現況のまま残ると，そして返還された場合にはその後の利用については協議をしていくとい 度確認したということがあるわけでございますから，やはりそういう意味でいけば今後追加建設されることはなく，緑地は現況のまま残ると，そして返還された場合にはその後の利用については協議をしていくということで出ているわけですから，私はこれは大きな返還への道筋というふうにとらえております。」，「緑地の面からいいましても，いわゆる住宅地外の残余地と呼ばれるところの部分につきましては，現況の緑地保全という形で，合意書に改めてこの項が載せることができたということは，私は非常に大きな成果だった- 19 -と思っております。」，「まず，実質的には現況の緑地保全というところからと，もう一つは３３項目調停案にもございました，米軍家族住宅の追加建設はないということを，これも返上していたものを改めて確認をして入っておりますので，このことからこの残余地についてもほかに住宅としても使うことはない，現況の緑地保全でいくということがとれたということは，非常に私としては大きいというふうに思っております。」などと答弁している。 また，本件検討会議等のうち，第６回検討会議において，「緑地の保全を強調するために，『保全』の前に『現況』を入れてほしい。」という原告の要望が受け入れられて，実際に「現況」という文言が本件合意に取り入れられたという経緯がある。 以上のような事実は，Ｄ市長が，施設・区域内の緑地の現況保全がなされ，そのことについて法的な拘束力があると認識していたこと，そして，本件合意書の文言は，そのような認識を反映するものとして作成されたという事実を示している。 (b)なお，上記【被告の主張】イ(イ)ｂの，Ｆ氏の質問に対するＤ市長の答弁は，「自治法の第９６条の第１２項ですか，の中にだけ和解というような言葉が入っているんですよね。だけれども，これはちょっとこの場 なお，上記【被告の主張】イ(イ)ｂの，Ｆ氏の質問に対するＤ市長の答弁は，「自治法の第９６条の第１２項ですか，の中にだけ和解というような言葉が入っているんですよね。だけれども，これはちょっとこの場合に当てはまりませんし，そういうことでいくとこの正確な位置付けというものを，この際きちっと御見解を示していただきたいと存じます。」という質問に対する答弁であり，本件合意が地方自治法９６条１２項が規定する和解ではないと認識しているという趣旨の答弁ではあっても，法的効力を否定する趣旨の答弁ではない。また，Ｄ市長は，その直後の答弁で，法的効力が認められるか否かという観点からは，「これは公にされた合意内容でございますから，双方ともに履行する責任があるというものだと思い- 20 -ます。」と答弁している。 さらに，当時の逗子市都市政策室長であり，本件合意の経過と成立に事務担当者として関与したＧ氏も，「法的な拘束力というようなことにつきましてはあれですけれども，やはり行政の長がその責任において相手の機関と約束事をしたわけですから，やはりそう軽いものではないはずでありますし，それから法律的な効果を欲して行った行為でもありますし，法的な効果について疑いを持つようなものじゃないと思っております。」と答弁しているのであって，本件合意に法的拘束力があると認識していたことは明らかである。 ｄ小学校建設を巡る交渉・協議での被告の見解被告は，池子住宅地区における小学校建設に関して，逗子市長にあてた平成１３年７月９日付け「ＦＡＣ３０８７池子住宅地区及び海軍補助施設における小学校の建設について」と題する文書（甲２４号証の４）において，「今回の協議において確認された別紙の項目並びにいわゆる３３項目及び合意５項目の未達成事項について，誠実に履行する旨通知します。」とし 小学校の建設について」と題する文書（甲２４号証の４）において，「今回の協議において確認された別紙の項目並びにいわゆる３３項目及び合意５項目の未達成事項について，誠実に履行する旨通知します。」としており，その別紙では，「池子住宅地区における米軍家族住宅の追加建設については，昭和５９年のいわゆる３３項目の回答の中で，『家族住宅を建設する考えはない』と回答しており，現在でも同じ認識であります。」としている。 (ウ)小括上記のところからすると，本件合意は，本件土地を含む池子住宅地区に関する「懸案」の「円満な解決のため」に，被告が米軍家族住宅の建設戸数を遵守しなければならない義務を負うことを主な内容とし，他方，原告が米軍家族住宅の建設及び建設後の運営に関して協力する義務を負うことを主な内容として，それぞれが負担すべき義務内容を具体的に明らかにした上で合意された和解的な性格を有する私法的合意であり，原- 21 -告は，前記「住民の福祉の増進を図ることを基本として，地域における行政を自主的かつ総合的に実施する役割を広く担う」目的で，本件合意を行ったものである。 なお，被告が，本件合意に基づく義務を履行することによって，被告の行政権の行使内容が変容されるとしても，合意の当事者が自らの合意に拘束されることは，合意の当然の効果であり，私法上の義務と同様である。 したがって，本件訴えは，行政主体である原告が，本件合意において表明され，原告との間で合意された被告の個別的・具体的な義務の確認を求める訴えであり，裁判所法３条１項にいう「法律上の争訟」，すなわち当事者間の具体的な権利義務ないし法律関係の存否に関する紛争であって，かつ，それが法令の適用により終局的に解決することのできるもの（前記最高裁判所昭和５６年４月７日第三小法廷判決等参照）に該当する 当事者間の具体的な権利義務ないし法律関係の存否に関する紛争であって，かつ，それが法令の適用により終局的に解決することのできるもの（前記最高裁判所昭和５６年４月７日第三小法廷判決等参照）に該当する。 (2)争点②について【被告の主張】ア確認訴訟は，確認の利益がある場合，すなわち原告の権利又は法律的地位に不安が現に存在し，かつその不安を除去する方法として原告被告間でその訴訟物たる権利又は法律関係の存否の判決をすることが有効適切である場合に認められるところ，この点は，確認訴訟が民事訴訟として提起される場合と公法上の当事者訴訟として提起される場合とで異なるものではない。 イ本件において，原告は，公行政一般の公益と区別される自己の私法上の権利利益に対する不安を除去するために，本件合意に基づく義務の存在を確認することが必要であることについて何ら主張するものではないから，本件訴えは確認の利益がないというべきである。 - 22 -ウまた，普通地方公共団体は，その区域（地方自治法５条１項）を限界として種々の公法上の権限が認められるから，その区域外の他の普通地方公共団体の公益上の問題にまで容喙することができないことが原則である。 今回被告が住宅建設を予定しているのは池子住宅地区の横浜市域部分であって，原告の権限の及ばない地域であり，当該地域における住宅建設に伴う自然環境の保護等の公益上の問題は，横浜市等の他の普通地方公共団体等が決定すべき問題で，原告が容喙できる問題ではない。 したがって，原告が本件訴えにおいて保護を求めようとする事項は，本来原告の権利又は法律的地位には何ら影響を及ぼすものではないから，本件訴えにつき，原告の権利又は法律的地位に不安が現に存在し，かつその不安を除去する方法として原告被告間でその訴訟物たる権利又は法律関係の存否 利又は法律的地位には何ら影響を及ぼすものではないから，本件訴えにつき，原告の権利又は法律的地位に不安が現に存在し，かつその不安を除去する方法として原告被告間でその訴訟物たる権利又は法律関係の存否の判決をすることが有効適切であるなどということはできず，確認の利益はない。 【原告の主張】ア確認の利益が認められるためには，原告の法的地位に不安や危険が現存し，これを解消するために，当該請求につき確認判決を得ることが必要かつ適切であることを要するとされ，通常は，原告の法的地位を被告が否定したり，原告の法的地位と抵触する法的地位を主張したりする場合に原告に不安・危険が生じると解されている本件において，原告は，本件合意の当事者として，当該合意によって，被告から池子住宅地区において米軍家族住宅を追加建設しない旨の確約を得ているにもかかわらず，本件合意の対象は逗子市域に限定されており本件土地は対象外であるとする被告によって，その具体的・現実的な固有の法的地位を否定され，原告の法的地位に不安や危険が現存するため，これを解消するために本件訴えを提起している。 したがって，原告の本件訴えには確認の利益が認められる。 - 23 -イ被告は，本来原告が容喙できない地域について本件訴えを提起している旨主張している。 しかし，本件各義務は，本件合意の当事者である原告と被告との間における義務であり，かつ，被告の所有地（一部借地を含む。）である本件土地の利用方法に関するものであるから，本来原告が容喙できない地域について本件訴えを提起しているものではない。 第３当裁判所の判断 争点①について(1)司法審査の対象裁判所がその固有の権限に基づいて審判することのできる対象は，裁判所法３条１項にいう「法律上の争訟」，すなわち当事者間の具体的な権利義務ないし法律 の判断 争点①について(1)司法審査の対象裁判所がその固有の権限に基づいて審判することのできる対象は，裁判所法３条１項にいう「法律上の争訟」，すなわち当事者間の具体的な権利義務ないし法律関係の存否に関する紛争であって，かつ，それが法令の適用により終局的に解決することができるものに限られる（前記最高裁判所昭和５６年４月７日第三小法廷判決）。 そして，本件訴えは，原告が，原告，被告及び神奈川県との間でされた本件合意により，被告は原告に対し本件各義務を負っているとして，その確認を求めるというものである。 そこで，本件訴えが，原告と被告との間の具体的な権利義務ないし法律関係の存否に関する紛争であって，かつ，それが法令の適用により終局的に解決することができるものであるかどうか，すなわち，本件合意が，原告と被告との間に，上記のような具体的な権利義務ないし法律関係を発生させるものであるかどうかについて検討することとする。 (2)検討ア本件合意がされるに至った経緯について前記第２，２(2)のとおり，原告は，昭和２０年代から池子住宅地区の返還運動を行い，本件住宅建設計画が計画されてからは，同計画の受入れ- 24 -の是非を巡って意見が対立し，これが原因で市長が何度も交代し，市議会も解散するなどしながら，基本的には本件住宅建設計画に反対の立場に立って，１０年以上にわたって被告と交渉を続けてきたが，最終的には，本件合意がされたことによって，本件住宅建設計画を受け入れている。したがって，原告が本件住宅建設計画を受け入れるについて，本件合意が成立したことが重要な意味をもっていたことは明らかである。 しかし，原告は池子住宅地区内の土地等について所有権等の具体的な権利を有していたわけではなく，上記のように本件住宅建設計画に反対の立場をとり，被告と ことが重要な意味をもっていたことは明らかである。 しかし，原告は池子住宅地区内の土地等について所有権等の具体的な権利を有していたわけではなく，上記のように本件住宅建設計画に反対の立場をとり，被告と交渉してきたのは，池子住宅地区の緑地を保全し，自然公園等として整備するとともに，返還跡地を市民のために有効利用したい等，行政主体として，いわば公益を図るための活動であったことも明らかである。 このような経緯に照らすと，原告が本件合意をしたのは，当時の市政における懸案事項であり，既に建築工事が着工されていた本件住宅建設計画をめぐる行政上の問題を解決するのが目的であったということができる。 イ本件合意書の記載内容について(ア)まず，本件合意書に記載されている文言をみると，その内容は前記第２，２(2)キのとおりである。 これによれば，その記載は「防衛施設庁は・・・１０８戸を高層化し，東側地区の緑地の拡大を図る。」（「１」），「将来返還された場合には，逗子市を含めた関係諸機関で意見を調整し，緑の保全その他土地利用に関する諸条件にも配慮し，適切な利用計画を策定する。」，「防衛施設庁は，本施設の米国への提供にあたって，施設・区域内の緑地の現況保全に配慮する。」（以上「２」），「防衛施設庁は・・・将来必要が生じたとき，昭和５９年の横浜防衛施設局長回答を基本とし，事情の変更を考慮しつつ対応する。」，「防衛施設庁は・・・米国政府及び逗- 25 -子市とその使用形態を協議の上，必要な措置をとる。」，「防衛施設庁は・・・米国政府及び逗子市とその具体的位置等につき協議の上，必要な措置をとる。」（以上「３」），「防衛施設庁は・・・逗子市及び神奈川県の協力を得て必要な措置をとる。」（「４」）などというものであって，被告（防衛施設庁）が行うべき行為ないし措置の内容 の上，必要な措置をとる。」（以上「３」），「防衛施設庁は・・・逗子市及び神奈川県の協力を得て必要な措置をとる。」（「４」）などというものであって，被告（防衛施設庁）が行うべき行為ないし措置の内容は，すべてが抽象的に表現されていて，具体的な法的義務を規定したものと解するのは困難な表現振りとなっている。また，原告が行うべき行為ないし措置の内容についても，「施設・区域内から排出されるごみについては，施設・区域内において分別されたものを，逗子市は，同市の焼却場において処理する。」，「施設・区域内から排出される汚水については，施設・区域内において一次処理されたものを，逗子市は，同市の下水処理場において処理する。」，「逗子市及び神奈川県は，ごみ及び汚水の処理に必要となる事務を遅滞なく行う。」（以上「３」）などと記載されているだけであり，ある程度具体的な記載となってはいるものの，具体的な法的義務を規定したものとまでは認められない。 特に，原告が本件各義務の根拠であると主張する条項についてみてみると，本件合意書の「２」は，「防衛施設庁は，本施設の米国への提供にあたって，施設・区域内の緑地の現況保全に配慮する。」と記載されているだけであって，被告は「緑地の現況保全」のために何らかの措置を執らなければならないのか，執るとして具体的にいかなる措置を執るのか，などについて全く記載されておらず，上記の「配慮する」という文言から，この規定が被告に「緑地の現況を変更してはならない」という具体的な法的義務を負わせたものと解することは困難である。 また，本件合意書の「３」には，「防衛施設庁は，逗子市要望のいわゆる３３項目について，次によるほか，将来必要が生じたとき，昭和５９年の横浜防衛施設局長回答を基本とし，事情の変更を考慮しつつ対応- 26 -する。」と記載 には，「防衛施設庁は，逗子市要望のいわゆる３３項目について，次によるほか，将来必要が生じたとき，昭和５９年の横浜防衛施設局長回答を基本とし，事情の変更を考慮しつつ対応- 26 -する。」と記載されている。上記横浜防衛施設局長回答とは，前記第２，２(2)エのＡ市長が付した本件各条件に対する回答（本件回答）をいうものと認められるが，この回答自体がそこに記載された内容の法的義務を負う趣旨とは解し得ない上に，上記のとおり，本件合意書の「３」には，「将来必要が生じたとき」，昭和５９年の横浜防衛施設局長回答を「基本とし」，「事情の変更を考慮しつつ対応する。」と不確定な要素が多く，この記載自体が被告において常に本件回答に従った措置を執らなくてはならないことを表現しているとは読み難い。このような本件合意書の「３」の記載をもって，被告に「米軍家族住宅を建設してはならない」という具体的な法的義務を負わせたものと解することは困難である。 上記のように，本件合意書における記載には，不確定であいまいな表現が多用されており，一義的に明確であるべき法的な義務を規定したものとは解し難く，かえって，将来の状況の変化等に応じて柔軟に適宜の措置等が執れるように，関係者それぞれの行政的な責務を規定したものと理解する方が自然であるといえる。 (イ)原告が，行政主体としての立場で，その行政施策上の懸案を解決する目的で本件合意をしたものと認められることは，上記アのとおりである。そして，本件合意書の内容をみると，前記第２，２(2)キのとおり，本件合意書には，被告が池子住宅地区に米軍家族住宅を建設するに当たって，建設する米軍家族住宅の規模，池子住宅地区の土地の利用方法，排出されるごみ及び汚水の処理方法等について，原告，被告及び神奈川県が行うべき行為ないし措置等が定められてい 家族住宅を建設するに当たって，建設する米軍家族住宅の規模，池子住宅地区の土地の利用方法，排出されるごみ及び汚水の処理方法等について，原告，被告及び神奈川県が行うべき行為ないし措置等が定められているが，いずれも行政主体として行うべき行政上の施策であるとみるのが自然なものばかりである。 ウ原告が主張するその余の事実について(ア)原告は，本件検討会議等において，被告が当初「将来を縛る約束は- 27 -不可」，「提供中の施設・区域・・・（に）制約を加えるのは極めて困難」と発言していたが，その理由ないし障害であった米軍の意向について，防衛施設庁長官による訪米などによって問題のないことが確認され，障害が克服されたからこそ，本件回答中の「追加建設する考えはない」という回答が本件合意に盛り込まれたのであるから，被告が上記発言をしていた事実は，かえって本件合意の法的拘束力を認める根拠となる事実である旨主張する。 確かに，本件検討会議等のうち，第２回検討会議において，原告が，「残余地を転用しない，緑を守ることを確証するために，市の生態園の名前を使用したい。市民に緑が３分の２守られたと言いたい。」旨述べたのに対し，被告が「当面，残余地での住宅建設計画はないが，将来を縛る約束は不可。」，「提供中の施設・区域の管理は米軍であり，制約を加えるのは極めて困難。米側の意向に大きく関わる問題で，この要請に応ずるのは不可能。」と回答していること（乙１２号証の３），第４回検討会議において，被告が，上記生態園について，「市の緑の保全という意向に配慮して，市からの要望を（米国側に）伝えた。」旨述べていること（乙１２号証の５），第５回検討会議において，被告が，防衛施設庁長官の米軍太平洋軍総司令部副司令官等との面会で，「地元との融和を大切に考えている。最大限，好意的に 国側に）伝えた。」旨述べていること（乙１２号証の５），第５回検討会議において，被告が，防衛施設庁長官の米軍太平洋軍総司令部副司令官等との面会で，「地元との融和を大切に考えている。最大限，好意的に対応すべく努力する。」旨の反応を得たと報告していること（乙１２号証の６），第６回検討会議において，被告は，「住宅地以外の緑地の保全への配慮」等について米国側から「ほぼ満足できる回答を得たと思っている。」，「市側の要望をほとんど満足させられたと思う。」旨述べていること（乙１２号証の７）が認められる。 しかし，政治的，行政的な合意であっても，それが守られるべきことは当然なのであって，本件合意がされる過程で上記のような経過があっ- 28 -たとしても，このような事情は本件合意が原告と被告との間に法的な権利義務を発生させるものであることの根拠になるものではない。 (イ)原告は，Ｄ市長等の，本件合意の締結後に開かれた逗子市議会の基地対策特別委員会における答弁，及び，第６回検討会議において，「緑地の保全を強調するために，『保全』の前に『現況』を入れてほしい。」という原告の要望が受け入れられて，実際に「現況」という文言が本件合意に取り入れられたという経緯からすれば，Ｄ市長は本件合意に法的な拘束力があると認識しており，本件合意書の文言は，そのような認識を反映するものとして作成された旨主張する。 確かに，平成６年１１月２５日及び同月２８日に開かれた逗子市議会の基地対策特別委員会において，Ｄ市長は，「緑地からきますと，いわゆる事業用地外の残余地と言われるところにつきまして，現況の緑地保全，つまり２０６ヘクタール現況緑地保全という形で残ったということは私は非常に大きいことであると思っております。」，「もう一つ３３項目にも追加建設はないということございまして， まして，現況の緑地保全，つまり２０６ヘクタール現況緑地保全という形で残ったということは私は非常に大きいことであると思っております。」，「もう一つ３３項目にも追加建設はないということございまして，このことも一つは返上していたのをもう一度確認したということがあるわけでございますから，やはりそういう意味でいけば今後追加建設されることはなく，緑地は現況のまま残ると，そして返還された場合にはその後の利用については協議をしていくということで出ているわけですから，私はこれは大きな返還への道筋というふうにとらえております。」，「緑地の面からいいましても，いわゆる住宅地外の残余地と呼ばれるところの部分につきましては，現況の緑地保全という形で，合意書に改めてこの項が載せることができたということは，私は非常に大きな成果だったと思っております。」，「まず，実質的には現況の緑地保全というところからと，もう一つは３３項目調停案にもございました，米軍家族住宅の追加建設はないということを，これも返上していたものを改めて確認をして入って- 29 -おりますので，このことからこの残余地についてもほかに住宅としても使うことはない，現況の緑地保全でいくということがとれたということは，非常に私としては大きいというふうに思っております。」などと答弁し，また，Ｇ都市政策室長は，委員からの「（中略）実際には法的な拘束力もないんじゃないかと考えているんですけど，その見解をお伺いしたいと思います。」との質問に対して，「法的な拘束力というようなことにつきましてはあれですけれども，やはり行政の長がその責任において相手の機関と約束事をしたわけですから，やはりそう軽いものではないはずでありますし，それから法律的な効果を欲して行った行為でもありますし，法的な効果について疑いを持つような 政の長がその責任において相手の機関と約束事をしたわけですから，やはりそう軽いものではないはずでありますし，それから法律的な効果を欲して行った行為でもありますし，法的な効果について疑いを持つようなものじゃないと思っております。」と答弁していること（甲２６号証），本件検討会議等のうち，第６回検討会議において，本件合意書の「２」第２段落の文言について，原告が「緑地の保全を強調するために，『保全』の前に『現況』を入れてほしい。」と要望した結果，そのとおり上記文言が修正されていること（乙１２号証の７）が認められる。 しかし，Ｄ市長は，上記各答弁の中で，本件合意が法的拘束力を持つものかどうかについては何も述べていないし，また，上記Ｇ都市政策室長の答弁は，委員からの質問に答える形で本件合意についての自己の見解を述べたものに過ぎない。そして，上記第６回検討会議における経緯についても，原告が本件合意に法的拘束力を持たせることを要望した結果，その趣旨で修正が行われたというものでもない。 したがって，上記の各事実から，Ｄ市長が本件合意に法的な拘束力があると認識しており，本件合意書の文言がそのような認識を反映するものとして作成されたなどとは認められない。 (ウ)原告は，被告が，本件合意後に行われた池子住宅地区における小学校建設に関する交渉ないし協議において，本件回答に従い，池子住宅地- 30 -区に米軍家族住宅を追加建設しないことを明らかにしていた旨主張する。 確かに，横浜防衛施設局長が逗子市長にあてた平成１３年７月９日付「ＦＡＣ３０８７池子住宅地区及び海軍補助施設における小学校の建設について」と題する文書（甲２４号証の４）には，「今回の協議において確認された別紙の項目並びにいわゆる３３項目及び合意５項目の未達成事項について，誠実に履行する旨通知します 施設における小学校の建設について」と題する文書（甲２４号証の４）には，「今回の協議において確認された別紙の項目並びにいわゆる３３項目及び合意５項目の未達成事項について，誠実に履行する旨通知します。」と記載され，その別紙には，「池子住宅地区における米軍家族住宅の追加建設については，昭和５９年の貴市に対するいわゆる３３項目の回答の中で，『家族住宅を建設する考えはない』と回答しており，現在でも同じ認識であります。」と記載されている。 しかし，上記の各記載は，被告が本件回答や本件合意を守っていくことを明らかにしただけものであり，本件合意の内容が原告，被告間の法的権利義務を定めたものかどうかということと直接の関係はなく，これをもって被告が池子住宅地区に米軍家族住宅を追加建設しない法的義務を負っていることを認めたものと解することもできない。 (エ)原告が主張する上記(ア)ないし(ウ)の事実は，原告の主張を裏付けるものとは認められない。 エまとめ以上検討したところからすると，本件合意は，原告，被告及び神奈川県が，それぞれ行政主体としての立場で，今後執るべき行政上の施策ないし方針について合意したものであって，政治的，行政的意味での拘束力はあるとしても，原告と被告との間に本件各義務を含む法的な権利義務を発生させるものではないと認めるのが相当である。 原告は，本件合意は，独立した法的主体が互いに合意事項についてその意思を確認した「合意」であり，原告と被告との間における「懸案の円満な解決のため」に合意されたものである旨，再三強調して主張しているが，- 31 -問題は，そのような本件合意の内容であって，その内容が原告と被告間の法的権利義務を発生させるものであるかどうかということである。当裁判所は，この点について否定的に考えるものである。 そうすると -問題は，そのような本件合意の内容であって，その内容が原告と被告間の法的権利義務を発生させるものであるかどうかということである。当裁判所は，この点について否定的に考えるものである。 そうすると，本件は，原告が被告に対して，本件合意の対象となった地域は横浜市域に存する本件土地を含んでいるのに被告がこの点を争っているとして，被告が本件土地についても本件合意に基づく本件各義務を負っていることの確認を求めるものであるから，本件訴えは当事者間の具体的な権利義務ないし法律関係の存否に関する紛争ではなく，法令の適用により終局的に解決することができるものではないというべきであり，本件訴えは裁判所法３条１項の「法律上の争訟」に当たらない。 したがって，本件訴えはいずれも不適法である。 第４ 結論 以上のとおりであって，本件訴えはいずれも不適法であるから，これらを却下することとし，訴訟費用の負担について民事訴訟法６１条を適用して，主文のとおり判決する。 横浜地方裁判所第１民事部裁判長裁判官河村吉晃裁判官植村京子裁判官諸岡慎介- 32 -（別紙物件目録省略）
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