1 令和５年１２月７日判決言渡 令和２年（行ウ）第４２８号 在留資格変更不許可処分取消等請求事件（第１事件） 令和２年（行ウ）第４３７号 在留資格変更不許可処分取消等請求事件（第２事件） 令和２年（行ウ）第４３８号 在留期間更新不許可処分取消等請求事件（第３事件） 令和２年（行ウ）第４３９号 在留期間更新不許可処分取消等請求事件（第４事件） 5 主 文 １ 本件各訴えのうち、在留期間更新許可申請の特別受理をしなかったことの取 消しを求める部分をいずれも却下する。 ２ 第１事件原告及び第２事件原告のその余の各請求をいずれも棄却する。 ３ 東京出入国在留管理局長が令和２年５月１４日付けで第３事件原告に対して 10 した在留期間の更新を許可しない旨の処分を取り消す。 ４ 東京出入国在留管理局長が令和２年５月１４日付けで第４事件原告に対して した在留期間の更新を許可しない旨の処分を取り消す。 ５ 訴訟費用は、被告に生じた費用の４分の１と第１事件原告に生じた費用を第 １事件原告の負担とし、被告に生じた費用の４分の１と第２事件原告に生じた 15 費用を第２事件原告の負担とし、被告に生じたその余の費用と第３事件原告及 び第４事件原告に生じた各費用を被告の負担とする。 事実及び理由 第１ 請求 １ 第１事件 20 東京出入国在留管理局長が令和２年５月１４日付けで第１事件原告に対し てした在留資格の変更を許可しない旨の処分を取り消す。 東京出入国在留管理局長が令和２年７月２１日にした第１事件原告の在留 期間更新許可申請を特別受理しない処分を取り消す。 ２ 第２事件 25 東京出入国在留管理局長が令和２年５月１４日付けで第２事件原告に対し 2 てした在留資格の変更を許可しない旨の処分を取り消す。 東京出入国在留管理局長が令和２年７月２ ２ 第２事件 25 東京出入国在留管理局長が令和２年５月１４日付けで第２事件原告に対し 2 てした在留資格の変更を許可しない旨の処分を取り消す。 東京出入国在留管理局長が令和２年７月２１日にした第２事件原告の在留 期間更新許可申請を特別受理しない処分を取り消す。 ３ 第３事件 主文３項と同旨 5 東京出入国在留管理局長が令和２年７月２１日にした第３事件原告の在留 期間更新許可申請を特別受理しない処分を取り消す。 ４ 第４事件 主文４項と同旨 東京出入国在留管理局長が令和２年７月２１日にした第４事件原告の在留 10 期間更新許可申請を特別受理しない処分を取り消す。 第２ 事案の概要 本件は、①エチオピア連邦民主共和国（以下「エチオピア」という。）の国籍 を有する外国人である第１事件原告及びその妻である第２事件原告が、法務大 臣に対して出入国管理及び難民認定法（以下「入管法」という。）２０条２項に 15 基づく在留資格変更許可申請をしたところ、法務大臣から権限の委任を受けた 出入国在留管理庁長官から更に権限の委任を受けた東京出入国在留管理局長 （以下「東京入管局長」という。）からそれぞれ不許可処分を受けたため、同各 不許可処分の取消しを求め、また、同各不許可処分後に東京入管局長に対して 同法２１条２項に基づく在留期間更新許可申請をしたところ、同各申請が受理 20 されなかったため、その取消しをそれぞれ求める事案（第１事件及び第２事件） と、②第１事件原告と第２事件原告との間の子である第３事件原告及び第４事 件原告（いずれもエチオピア国籍）が、法務大臣に対して同項に基づく在留期 間更新許可申請をしたところ、上記と同様の権限の委任を受けた東京入管局長 からそれぞれ不許可処分を受けたため、同各不許可処分の取消しを求め、また、 25 ア国籍）が、法務大臣に対して同項に基づく在留期 間更新許可申請をしたところ、上記と同様の権限の委任を受けた東京入管局長 からそれぞれ不許可処分を受けたため、同各不許可処分の取消しを求め、また、 25 同各不許可処分後に東京入管局長に対して同項に基づく在留期間更新許可申請 3 をしたところ、同各申請が受理されなかったため、その取消しをそれぞれ求め る事案（第３事件及び第４事件）である。 １ 法務省における難民認定制度の運用の推移 当事者間に争いがない事実、後掲各証拠及び弁論の全趣旨によれば、法務省 における難民認定制度の運用は、以下のとおり推移してきたことが認められる。 5 平成２２年３月以降の運用 法務省入国管理局（平成３０年法律第１０２号による改正後の入管法の下 においては出入国在留管理庁。以下、同改正の前後を問わず「入管当局」と いう。）は、平成２２年３月以降、正規滞在者から難民認定申請があった場合 に、難民認定手続中の生活の安定に配慮して、難民認定申請から６か月経過 10 後、難民認定手続が完了するまでの間、原則として本邦での就労を認める運 用を行っていた（甲１８の２）。 平成２７年９月の運用の見直し 上記 の運用の下、難民認定申請者数は急増した。入管当局は、上記 の 運用が、我が国での就労等を企図する外国人に誤った形で伝わり、難民認定 15 制度を濫用・誤用する外国人の増加に繋がっているものと分析し、上記 の 運用を見直す必要があると判断し、平成２７年９月、濫用・誤用的な難民認 定申請については迅速に処理するとともに、我が国での就労等を目的として 難民認定申請を繰り返すような申請者に対しては、申請の内容に応じて、在 留することは認めるものの就労は許可しない措置（就労制限）や、在留自体 20 を認めない措置（在留制限）を執るこ 労等を目的として 難民認定申請を繰り返すような申請者に対しては、申請の内容に応じて、在 留することは認めるものの就労は許可しない措置（就労制限）や、在留自体 20 を認めない措置（在留制限）を執ることとした。具体的には、入国管理局は、 同月以降は、複数回にわたり難民認定申請を行っている者で、①難民の地位 に関する条約（以下「難民条約」という。）上の迫害事由に明らかに該当しな い事情を繰り返し主張して再度申請を行っている者、②正当な理由なく迫害 事由について同様の内容を繰り返し主張して、今次申請を含めて３度以上の 25 申請を行っている者に対しては、特定活動の在留資格を付与しないこととし、 4 また、特定活動の在留資格を付与される条件を満たす者であっても、正当な 理由なく迫害事由について同様の主張を繰り返す再申請者に対しては、報酬 を受ける活動の指定は行わないこととした。 そうしたところ、平成２７年の難民認定申請数７５８６人に対する複数回 申請数が１４２５人（全体の申請数のうちの約１８．８％）であったのに対 5 し、平成２８年の難民認定申請数１万０９０１人に対する複数回申請数が１ ４９７人（同約１３．７％）、平成２９年の難民認定申請数１万９６２９人に 対する複数回申請数が１５６３人（同約８．０％）となるなど、難民認定申 請者数に対する複数回申請者数の割合は減少した。他方、上記措置は、初回 の難民認定申請者には適用がないところ、初回の難民認定申請者による濫 10 用・誤用的な申請を含む申請者数が急増し、平成２９年における難民認定申 請者数は、対前年比約８０％増の１万９６２９人となった。 （甲１８の２、乙１２） 平成３０年１月の更なる運用の見直し 入管当局は、難民認定申請者数の急増が真の難民の迅速な保護に支障を生 15 じさせる事態となっているとし 万９６２９人となった。 （甲１８の２、乙１２） 平成３０年１月の更なる運用の見直し 入管当局は、難民認定申請者数の急増が真の難民の迅速な保護に支障を生 15 じさせる事態となっているとして、難民認定制度の適正化に向けた更なる運 用の見直しを行うこととし、平成３０年１月以降は、以下のとおり、申請の 受付後に案件の内容を振り分ける期間（２か月を超えない期間）を設け、振 り分け結果を踏まえて速やかに在留資格上の措置（在留許可、在留制限、就 労許可、就労制限）を執ることとした（以下「本件運用」という。）。（甲１ 20 ８の１・２、甲４３、乙１３） ア 難民条約上の難民である可能性が高いと思われる申請者又は本国情勢 等により人道上の配慮を要する可能性が高いと思われる申請者等（以下 「難民該当可能性の高い申請者等」という。）について 申請案件の振り分け後、速やかに「特定活動（就労可）」（６月）を付与 25 する。 5 イ 難民条約上の迫害事由に明らかに該当しない事情を申し立てる申請者及 び再申請者（上記アに該当する者を除く。）について 在留制限の措置を執り、「特定活動」の在留資格を付与しない。 ウ 本来の在留資格に該当する活動を行わなくなった後に難民認定申請をし た者及び出国準備期間中に難民認定申請をした者について 5 「特定活動（就労不可）」（３月）を付与する。 なお、上記のうち「本来の在留資格に該当する活動を行わなくなった後 に難民認定申請をした者」の就労を制限する理由及び具体例は以下のとお りである。 就労を制限する理由 10 本来の在留資格に該当する活動（技能実習、留学など）を続けながら でも難民認定申請ができるにもかかわらず、当該活動を止めて、在留す る根拠を喪失した後に申請していることから、就労や在留の継続を目的 本来の在留資格に該当する活動（技能実習、留学など）を続けながら でも難民認定申請ができるにもかかわらず、当該活動を止めて、在留す る根拠を喪失した後に申請していることから、就労や在留の継続を目的 とした濫用・誤用的な申請の可能性が高い。 具体例 15 「技能実習」の在留資格を有する者が失踪・所在不明となり、又は技 能実習計画を終了した後に難民認定申請を行った場合や、「留学」の在留 資格を有する者が、留学先の教育機関を退学、除籍となり、又は卒業し た後に難民認定申請を行った場合 エ 上記アないしウ以外の者について 20 申請等から６か月以内であれば「特定活動（就労不可）」（３月）を２回 付与し、申請等から６か月経過した後は「特定活動（就労可）」（６月）を 付与する。 ２ 前提事実（当事者間に争いがないか後掲各証拠及び弁論の全趣旨により認め られる事実並びに当裁判所に顕著な事実） 25 原告らの身分事項等 6 ア 第１事件原告（以下「原告父」という。）は、▲年▲月▲日にエチオピア において出生した、同国の国籍を有する外国人男性である。 原告父は、エチオピアにおいて、１９９８年７月から２００４年６月ま で農業省の農業専門家、２００５年２月から２００９年２月までＡの販売 推進専門家、同月から２０１５年４月まで連邦協同組合機関の訓練コーデ 5 ィネーター及び上級専門家、同年２月から２０１６年７月まで政府健康管 理官の計画部長及びプロジェクト・チームリーダーの職にそれぞれ従事し た。原告父は、２００１年９月１日から２０１６年９月１日まで、エチオ ピアの首都であるアディスアベバに居住していた（乙３の１）。 イ 第２事件原告（以下「原告母」といい、原告父と併せて「原告父母」と 10 いう。）は、▲年▲月▲日にエチオピアにおいて出生した、同 オ ピアの首都であるアディスアベバに居住していた（乙３の１）。 イ 第２事件原告（以下「原告母」といい、原告父と併せて「原告父母」と 10 いう。）は、▲年▲月▲日にエチオピアにおいて出生した、同国の国籍を有 する外国人女性である。原告父母は、第３事件原告及び第４事件原告を含 む３人の男子をもうけたが、二男は２０１７年頃にエチオピアで死亡した。 原告母は、エチオピアにおいて、学校の教員の仕事に約５年間、登録等 の仕事に約２年間、病院の広報の仕事に約１年間それぞれ従事した。原告 15 母は、２００５年から２０１７年９月までアディスアベバに居住していた。 （乙３の２、原告父本人、原告母本人） ウ 第３事件原告（以下「原告長男」という。）は、▲年▲月▲日にエチオピ アにおいて原告父母の子として出生した、同国の国籍を有する外国人男性 である。 20 原告長男は、後記⑵イ のとおり本邦に上陸後、本邦の小学校に入学し、 小学校１年生の２学期以降の教育課程を受け、令和▲年▲月に本邦の中学 校に入学した（甲８、甲４７）。 エ 第４事件原告（以下「原告三男」といい、原告長男と併せて「原告子ら」 という。また、原告父母及び原告子らを併せて「原告ら」という。）は、▲ 25 年▲月▲日に本邦において原告父母の子として出生した、エチオピア国籍 7 を有する外国人男性である。 原告らの出入国及び在留の状況等 ア 原告父の出入国及び在留の状況等 原告父は、平成２５年１０月１４日、成田空港に到着し、東京入国管 理局（平成３０年法律第１０２号による改正後の入管法の下においては 5 東京出入国在留管理局。以下、同改正の前後を問わず「東京入管」とい う。）成田空港支局入国審査官から、在留資格「研修」、在留期間「３月」 とする上陸許可を受けて本邦に上陸した。原告 の下においては 5 東京出入国在留管理局。以下、同改正の前後を問わず「東京入管」とい う。）成田空港支局入国審査官から、在留資格「研修」、在留期間「３月」 とする上陸許可を受けて本邦に上陸した。原告父は、独立行政法人国際 協力機構（以下「ＪＩＣＡ」という。）α支局を受入機関とするマーケテ ィング及びマネジメントの研修を受けた後、同年１１月１６日、成田空 10 港から出国した。（乙１の１、原告父本人） 原告父は、平成２８年９月３日、成田空港に到着し、東京入管成田空 港支局審査官から、在留資格「留学」、在留期間「３年３月」とする上陸 許可を受けて本邦に上陸した。原告父のこの来日は、エチオピア政府の 要請を受けたＪＩＣＡから、アフリカの若者のための産業人材育成イニ 15 シアティブである「ＡＢＥイニシアティブ」の長期研修員として受け入 れられることとなり、その「修士課程及びインターンシップ」プログラ ムに参加するためのものであり、原告父は、同年１０月２１日、資格外 活動許可を受けた。（乙１の１、２５、２６、原告父本人） 原告父は、二男の葬儀に参列する目的でエチオピアに帰国するため、 20 みなし再入国許可を受けて、平成２９年２月３日、本邦から出国し、同 年３月３日、本邦にみなし再入国上陸した。 原告父は、平成２９年４月１日、Ｂ大学農学研究科の博士前期課程に 入学してバイオビジネス学を専攻し、卒業のために必要なデータを採取 する目的でエチオピアに帰国するために、みなし再入国許可を受けて、 25 ①同年８月２７日、本邦から出国し、同年９月２０日、本邦にみなし再 8 入国上陸し、②平成３０年６月２４日、本邦から出国し、同年７月２５ 日、本邦にみなし再入国上陸した。 原告父は、マレーシアで開催されたＣ会議に参加するため、みなし再 入国許可を受けて、平成３０ 入国上陸し、②平成３０年６月２４日、本邦から出国し、同年７月２５ 日、本邦にみなし再入国上陸した。 原告父は、マレーシアで開催されたＣ会議に参加するため、みなし再 入国許可を受けて、平成３０年１０月１１日、本邦から出国し、同月１ ６日、本邦にみなし再入国上陸した。 5 （甲５５、乙１の１、乙２７、原告父本人、原告母本人） 原告父は、平成３１年３月２０日、Ｂ大学農学研究科の博士前期課程 を修了し、修士号（国際バイオビジネス学）を得た。Ｂ大学は、同月３ １日、原告父の受入れを終了した。（甲５～７） 原告父は、令和元年６月１７日、法務大臣に対し、難民認定申請をし 10 た（以下「原告父難民認定申請」といい、同難民認定申請に係る申請書 を「原告父難民認定申請書」という。）。 原告父は、①令和元年７月２３日、在留資格「特定活動（就労不可）」、 在留期間「２月」とする在留資格変更許可を受け、②同年１０月１０日、 在留資格「特定活動（就労不可）」、在留期間「３月」とする在留期間更 15 新許可を受け、③令和２年１月２２日、在留資格「特定活動（就労不可）」、 在留期間「３月」とする在留期間更新許可を受けた（在留期限：同年４ 月２２日）。 イ 原告母及び原告子らの出入国及び在留の状況等 原告母及び原告長男は、平成２９年７月１１日、それぞれ、在留資格 20 「家族滞在」、在留期間「３年」の在留資格認定証明書の交付を受けた。 原告母及び原告長男は、平成２９年９月２０日、成田空港に到着し、 東京入管成田空港支局入国審査官から、それぞれ、在留資格「家族滞在」、 在留期間「３年」とする上陸許可を受けて本邦に上陸した。原告母は、 同年１１月２日、資格外活動許可を受けた。 25 原告三男は、▲年▲ 港支局入国審査官から、それぞれ、在留資格「家族滞在」、 在留期間「３年」とする上陸許可を受けて本邦に上陸した。原告母は、 同年１１月２日、資格外活動許可を受けた。 25 原告三男は、▲年▲月▲日に本邦で出生し、同年２月２８日、出生に 9 基づき、在留資格「家族滞在」、在留期間「１年」とする在留資格を取得 した。 原告母及び原告子らは、令和元年７月２６日、それぞれ、法務大臣に 対し、難民認定申請をした（以下、原告母による難民認定申請を「原告 母難民認定申請」といい、同難民認定申請に係る申請書を「原告母難民 5 認定申請書」といい、原告父難民認定申請及び原告母難民認定申請を併 せて「原告父母難民認定申請」という。また、原告子らによる難民認定 申請を「原告子ら難民認定申請」といい、原告父母難民認定申請と併せ て「原告ら難民認定申請」という。）。 原告母及び原告子らは、それぞれ、①令和元年８月２９日、在留資格 10 「特定活動（就労不可）」、在留期間「２月」とする在留資格変更許可を 受け、②同年１０月１０日、在留資格「特定活動（就労不可）」、在留期 間「３月」とする在留期間更新許可を受け、③令和２年１月２２日、在 留資格「特定活動（就労不可）」、在留期間「３月」とする在留期間更新 許可を受けた（各在留期限：同年４月２２日）。 15 ウ 原告らによるエチオピア旅券の取得の状況等 原告父は２０１７年（平成２９年）１２月２５日付けで、原告母は同年 １月１１日付けで、原告長男は同年３月１日付けでエチオピア当局から旅 券を取得しており、原告三男は２０１９年（平成３１年）２月１５日頃、 旅券の申請を行った（乙２の２～４、乙２８）。 20 在留資格変更不許可処分及び在留期間更新不許可処分に至る経緯等 ア 原告父母は、令和２年３月 告三男は２０１９年（平成３１年）２月１５日頃、 旅券の申請を行った（乙２の２～４、乙２８）。 20 在留資格変更不許可処分及び在留期間更新不許可処分に至る経緯等 ア 原告父母は、令和２年３月１６日、東京入管において、在留資格「特 定活動（就労可）」、在留期間「６か月」への変更を求める在留資格変更 許可申請（以下「本件各在留資格変更許可申請」という。）をした。 原告父の在留資格変更許可申請書には、変更の理由として「仕事をし、 25 生活し、家族を養うため」、活動内容として「難民」、具体的な在留目的 10 として「調査が終了するまで日本で生活し、働くこと。また、生活費を 稼ぎ、子どもたちを養うこと。」と記載されている。 原告母の在留資格変更許可申請書には、変更の理由として「仕事をし、 生活し、子どもたちと家族を養うため」、活動内容として「難民／特定活 動」、具体的な在留目的として「家族を養うため、難民認定申請に関する 5 調査が終了するまで日本で生活し、働くこと。」と記載されている。 （乙６の１・２） 原告子らは、同日、東京入管において、原告父を代理人として、在留 期間更新許可申請（以下「本件各在留期間更新許可申請」という。）をし た。 10 本件各在留期間更新許可申請に係る在留期間更新許可申請書には、そ れぞれ、更新の理由として「日本で生活し、学ぶため」、活動内容として 「難民」、具体的な在留目的として「日本で生活し、学ぶこと」と記載さ れている。 （乙６の３・４） 15 イ 東京入管局長は、令和２年５月１４日、本件各在留資格変更許可申請 について、現に有する在留資格に該当する活動を行わなくなった後に難 民認定申請を行っているため、在留資格の変更を適当と認めるに足りる 相当の理由があるとは認められないとして、不許可 在留資格変更許可申請 について、現に有する在留資格に該当する活動を行わなくなった後に難 民認定申請を行っているため、在留資格の変更を適当と認めるに足りる 相当の理由があるとは認められないとして、不許可処分（以下「本件各 在留資格変更不許可処分」という。）をし、同日、東京入管において、ア 20 ムハラ語の通訳人を介して原告父母に告知した（乙７の１・２）。 東京入管局長は、令和２年５月１４日、本件各在留期間更新許可申請 について、本邦に在留し難民認定申請又は審査請求を行っている者が行 う日常的な活動（収入を伴う事業を運営する活動又は報酬を受ける活動 を除く。）を行うものとは認められないため、在留期間の更新を適当と認 25 めるに足りる相当の理由があるとは認められないとして、不許可処分（以 11 下「本件各在留期間更新不許可処分」という。）をし、同日、東京入管に おいて、アムハラ語通訳人を介して、原告子らの代理人である原告父に 告知した（乙７の３・４）。 なお、上記 及び のとおり本件各在留資格変更不許可処分及び本件 各在留期間更新不許可処分がされた令和２年５月１４日の時点で、原告 5 ら難民認定申請に対する処分はされていなかった。 令和２年６月１８日以降の原告らの行動等 ア 原告父は、令和２年６月１８日、東京入管の窓口で在留資格変更許可申 請をしようとしたところ、東京入管の難民調査部門（以下、単に「難民調 査部門」という。）に案内された。原告父は、就労できる在留資格を得られ 10 るまで東京入管庁舎内にとどまる旨述べ、難民調査部門執務室付近の廊下 の椅子に座り込んだ。難民調査部門の職員が、原告父に対し、英語通訳人 を介して、原告らについては在留資格変更許可申請を受け付けることがで きない旨を説明したところ、原告父は、早期のインタビューを要望する旨 述べ 座り込んだ。難民調査部門の職員が、原告父に対し、英語通訳人 を介して、原告らについては在留資格変更許可申請を受け付けることがで きない旨を説明したところ、原告父は、早期のインタビューを要望する旨 述べて退庁した。 15 イ 原告父母及び原告三男は、令和２年７月１６日、東京入管の窓口で在留 資格変更許可申請をしようとしたため、難民調査部門に案内された。原告 父は、在留期限から３か月以内であれば在留資格変更許可申請ができるは ずであるから、同申請を行いたい旨述べた。 ウ 原告らの代理人であるＤ弁護士は、令和２年７月２１日、東京入管を訪 20 れ、原告らに係る在留期間更新許可申請書を提出した。東京入管の職員は、 同申請に係る受付手続を開始したが、その途中で、原告らは在留期間更新 許可申請を行えないことが判明したとして、受付手続を中止し、原告父母 の旅券に押印した申請受付印の上に「ＶＯＩＤ」印を押印し、上記申請書 をＤ弁護士に返却した（以下「本件不受理行為」という。）。 25 Ｄ弁護士は、同日、原告父を伴って難民調査部門を訪れ、原告らにつき、 12 当時入管当局が新型コロナウイルス感染症の拡大を防止する観点から在留 申請窓口の混雑緩和策として行っていた、在留期間満了後も在留資格変更 許可申請や在留期間更新許可申請を受け付ける運用（以下「コロナ禍の運 用」という。）の対象者に該当する旨述べた。難民調査部門の職員は、Ｄ弁 護士に対し、原告らは上記運用の対象者ではない旨の説明をした。 5 Ｄ弁護士は、上記職員に対し、原告らに係る在留期間更新許可申請を受 け付けることができないとの説明を受けた旨の文書を手渡し、原告父を伴 って退庁した。 ⑸ 本件訴訟の提起 原告らは、令和２年１１月１３日、本件訴訟を提起した（当裁判所に顕著 10 な事実）。 ３ けることができないとの説明を受けた旨の文書を手渡し、原告父を伴 って退庁した。 ⑸ 本件訴訟の提起 原告らは、令和２年１１月１３日、本件訴訟を提起した（当裁判所に顕著 10 な事実）。 ３ 争点 ⑴ 本件各在留資格変更不許可処分の適法性（争点１） ⑵ 本件各在留期間更新不許可処分の適法性（争点２） ⑶ 本件不受理行為の処分性（争点３） 15 ４ 争点に対する当事者の主張 ⑴ 争点１（本件各在留資格変更不許可処分の適法性）について （原告らの主張） ア 本件各在留資格変更不許可処分が難民該当可能性に関わりなくされたこ と 20 本件各在留資格変更不許可処分は、原告父母の難民該当可能性に関わ りなく、 「現に有する在留資格に該当する活動を行わなくなった後に難民 認定申請を行っていること」のみを理由として行われたものであり、原 告父母が難民該当可能性の高い申請者等に当たるか否かについては検討 していない。 25 しかし、原告父母は、難民条約上の難民であり、「真に庇護を必要と 13 する難民」として迅速に保護されるべきものであったから、原告父母の 難民該当可能性を考慮することなく「現に有する在留資格に該当する活 動を行わなくなった後に難民認定申請を行っていること」のみを理由と してした本件各在留資格変更不許可処分は、法律上当然に要請される考 慮を欠くものであり、その手段としての相当性を欠き、裁量権の範囲の 5 逸脱又はその濫用に当たる。 本件運用は、失踪した技能実習生や退学した留学生等、本来の在留資 格に該当する活動を行わなくなった後に難民認定申請した申請者に対し て就労制限を行うとしており、本来の在留資格に該当する活動を途中で やめて難民認定申請をした者を念頭に置いていたものである。このよう 10 な難民認定申請が濫用・誤用 後に難民認定申請した申請者に対し て就労制限を行うとしており、本来の在留資格に該当する活動を途中で やめて難民認定申請をした者を念頭に置いていたものである。このよう 10 な難民認定申請が濫用・誤用的であるとの考え方は基本的には首肯でき るものの、原告らの有する事情がある場合にまで積極的に就労を制限し ようとしたものとはいえない。本件運用は、上記の例示に挙げられたよ うな難民認定申請の濫用・誤用的なケースを制限するために取り入れら れたものであるにもかかわらず、例示が外れた形で「現に有する在留資 15 格に該当する活動を行わなくなった後に難民認定申請を」した者には在 留制限を行うとの規範のみが独り歩きしており、それだけを根拠として された本件各在留資格変更不許可処分は違法である。 イ 仮に難民該当可能性を検討した場合、本件は原告父母が難民該当可能性 の高い申請者等に当たる事案であること 20 原告ら難民認定申請の判断に長期間を要していることからも明らかなと おり、難民であるか否かの判断は容易ではないから、難民認定申請の初期 の時点で難民である可能性について高い蓋然性を求めることは適切ではな い。また、難民とは迫害を受ける者ではなく、迫害を受けるおそれがある という十分に理由のある恐怖を有する者であるから、迫害を受ける可能性 25 が高いか否かではなく、そのような恐怖を有する者である可能性が高いか 14 否かを考慮するものである。原告父母は、以下の事情のとおり、本件各在 留資格変更許可申請の際、「難民である可能性が高い」と判断されるべきで あった。 エチオピアの一般情勢 米国国務省は、２０１５年人権状況報告において、エチオピアについ 5 て、「最も重大な人権問題として、野党党員や支持者やジャーナリストへ の嫌がらせや脅迫―言われているところによ アの一般情勢 米国国務省は、２０１５年人権状況報告において、エチオピアについ 5 て、「最も重大な人権問題として、野党党員や支持者やジャーナリストへ の嫌がらせや脅迫―言われているところによれば、治安当局による被収 容者の拷問、殴打、虐待、政治的に動機づけられた裁判がある。」と評し た。そして、エチオピア政府の内部資料によれば、エチオピア政府は、 各国のエチオピア大使館に通知を出し、在外の活動家を把握し、本国に 10 報告するように求めている。 エチオピアでは、２０１５年頃から、オロモ州及びアムハラ州におい て、政府に対する抗議活動が活発化し、２０１６年８月６日及び７日に は両州で１００人以上が殺害され、同月２９日の週だけでもアムハラ州 で７０名以上のデモ参加者が殺害され、更に多くの人々が負傷するなど、 15 人権状況が同年に更に悪化した。エチオピア政府は、同年１０月８日に 非常事態宣言を発出し、同非常事態宣言は２０１７年８月に解除された ものの、当時の首相が２０１８年２月１５日に辞任を表明し、同月１６ 日には非常事態宣言がまた発出された。同年４月２日、エチオピア人民 革命民主戦線（以下「ＥＰＲＤＦ」という。）のアビィ新議長（オロモ族） 20 が首相に選出されたが、民族同士の衝突がその後深刻化し、２０１８年 には紛争が原因で約２９０万人が避難民となった。 日本政府は、２０２０年１２月には、上記のようなエチオピア情勢の 悪化を十分に認識していた。 原告らの事情 25 原告父難民認定申請書には、人種、政治的意見に基づき迫害の理由が 15 ある、「党員たちのあるグループは私と私の家族の襲撃を組織化しまし た」、「私は人種と政治的な問題のために本国に帰ることはできない」な どの記載があり、原告母難民認定申請書には、人種や民族に基盤を置い た る、「党員たちのあるグループは私と私の家族の襲撃を組織化しまし た」、「私は人種と政治的な問題のために本国に帰ることはできない」な どの記載があり、原告母難民認定申請書には、人種や民族に基盤を置い た政治的影響、「連行される危険」、「性的な挑発、私が賃借していたあら ゆる家で監視を行っては、私に住居を失わせていました」、「仕事を得た 5 いと思っても、民族に焦点を当てていますから、私は仕事を得ることが 出来ません」、「私は様々な時に公安部隊と警察に監視されていましたか ら、戻って行ったら私の命と家族が心配です。」、「警察と公安部隊員たち により、まるで軟禁されていたかのような状態でした」などの記載があ る。また、原告父が作成して原告父難民認定申請書に添付した、令和元 10 年６月１７日付けの「Subject:-Application for REFUGEE STATUS」と題 する書面（以下「本件添付書面」という。）には、原告父が政治的リーダ ーたちとの深刻な対立に直面した結果として解職され、これに対する裁 判所への不服申立ても退けられ、もはや生活できないほどの嫌がらせを されていた旨の記載がある。 15 以上からすれば、原告父母が直面していた迫害は、職場や日常生活の 嫌がらせというような軽度のものではなく、人種（民族）、政治的意見と いう難民条約上の理由に基づくものであったことが明らかである。 本来の在留資格に該当する活動を行わなくなった後に難民認定申請 をしたことについて 20 原告父は、本国に帰国すれば迫害を受けるおそれがあるという十分に 理由のある恐怖を有していたことから、日本に残れる方法につきＪＩＣ Ａと話合いを続けたがうまくいかず、万策尽きて難民認定申請を行うに 至った。そして、原告父は、エチオピアで優秀な成績を収めて学士号、 修士号を取得 恐怖を有していたことから、日本に残れる方法につきＪＩＣ Ａと話合いを続けたがうまくいかず、万策尽きて難民認定申請を行うに 至った。そして、原告父は、エチオピアで優秀な成績を収めて学士号、 修士号を取得し、国家公務員として農業の協同組合の専門家として勤務 25 し、ＡＢＥイニシアティブに選抜され、日本でも極めて優秀な成績で日 16 本の有数の大学院で修士号を取得し、また、海外に出張して英語でプレ ゼンテーションの機会を与えられるなど、その語学能力や専門性は高く 評価されていたものである。 本件運用は、本来の在留資格に該当する活動を止めた後に難民認定申 請をした申請者に対して就労制限を行うとしたものであり、その射程は 5 原告父に及ぶものではない。 エチオピア政府の旅券発給や正規出国の事実について 難民該当性の判断をするに際しては、申請者が迫害の対象とされてい ることは必要ではなく、本国が当該申請者を迫害の対象として把握して いなかったか否かが問題となるものではない。 10 国情によっては、捜査・訴追機関と出入国審査機関との連携が十分で ない場合もあり、逮捕状等が発付されていたとしても正規に出国するこ とができる場合や、出入国審査機関の職員に対して賄賂等の不正手段を 用いるなどして正規に出国できる場合もあり得るし、迫害理由となり得 る自己の政治的意見を隠したまま、逃亡の手段として合法的な出国を選 15 択する場合もあり得る。 したがって、エチオピア政府が原告らに対して旅券を発給していたこ とや原告らが正規に出国したことは、難民該当性の判断をするに際して の考慮要素となるものではない。 ウ 令和２年５月１４日に本件各在留資格変更不許可処分をしたことは信義 20 則に反し、裁量権の範囲の逸脱又はその濫用となること 以下の事情からすれば、東京入管局長が令 慮要素となるものではない。 ウ 令和２年５月１４日に本件各在留資格変更不許可処分をしたことは信義 20 則に反し、裁量権の範囲の逸脱又はその濫用となること 以下の事情からすれば、東京入管局長が令和２年５月１４日に本件各在 留資格変更不許可処分をしたことは、原告父母との関係で信義則（民法１ 条２項）に反し、裁量権の範囲の逸脱又はその濫用がある。 行政庁には、処分をいつ行うかについての裁量が認められるが、原告 25 父母については、従前の在留期間の満了の日から２か月を経過するのが 17 令和２年６月２２日であったから、東京入管局長において同年５月１４ 日に本件各在留資格変更不許可処分を行う必要はなかった。原告らは１ 度目の難民認定申請中であり、従前、「特定活動（就労不可）」の在留資 格による在留期間更新許可を繰り返し受けていたことからすると、在留 を認めることが不適当となるような客観的事情が原告らに生じない限り 5 は、少なくとも難民認定申請に対する処分がされるまでの間は本邦に適 法に在留できることについて、正当な期待ないし信頼が生じており、そ れは信義則による保護に値するものであった。 信義則は、個別の具体的な事情の下において当事者に生じていた期待 や信頼を保護する法原則であって、権利や地位が法律上確定していない 10 場合にも適用され得るものであり、外国人が一般的に日本への在留を求 める権利を有さないとか、在留期間の更新の許否の判断が一般的に法務 大臣、権限の委任を受けた出入国在留管理庁長官又は地方出入国在留管 理局長（以下、併せて「法務大臣等」という。）の裁量に委ねられるとい った事情は、原告父母が信義則による保護に値する正当な期待ないし信 15 頼を有していたことの妨げにはならない。 原告父母については、就労が可能となる在留資格への変更が認 ）の裁量に委ねられるとい った事情は、原告父母が信義則による保護に値する正当な期待ないし信 15 頼を有していたことの妨げにはならない。 原告父母については、就労が可能となる在留資格への変更が認められ ないとしても、その本来的な希望は日本への適法な在留の継続であって、 就労は付随的希望にすぎないと考えるのが合理的意思解釈である。これ まで長年適法に日本に滞在してきた原告父母にとって、退去強制手続を 20 執られることは、重大な権利の侵害をもたらす極めて大きな不利益とな る以上、東京入管局長は、原告父母が東京入管の職員の説明を正確に理 解しているかどうかについて相当程度慎重に検討ないし配慮をすること が求められており、信義則上、原告父母に対し、一旦冷却期間を置いて 申請内容の変更について熟慮を求めるなどして真意を慎重に確認した上 25 で、申請に対する処分を行う義務を負っていたというべきである。 18 原告父母は、令和２年５月１４日に申請内容を在留期間更新に変更す る旨の申出（以下「申請変更申出」という。）をしなければ直ちに在留資 格を失ってしまうということを理解しておらず、また、同日に原告父母 に対して本件各在留資格更新申請につき不許可処分が見込まれると説明 した東京入管の入国審査官であるＥの上司と話せば事情を理解してもら 5 えると期待しており、令和２年７月２１日の在留期間更新許可申請に至 る経過に鑑みても、原告父母には正規滞在者としての地位保障を放棄す るまでの意思はなかった。さらに、原告父は、本件各在留資格変更不許 可処分の当時、相当に興奮しており、また、高熱を出すなど体調が悪く、 冷静な判断ができていないことが明らかであったのであり、東京入管の 10 職員もそのことを認識していた。東京入管局長は、原告らが求めている のは難民申請者であることに基づく 高熱を出すなど体調が悪く、 冷静な判断ができていないことが明らかであったのであり、東京入管の 10 職員もそのことを認識していた。東京入管局長は、原告らが求めている のは難民申請者であることに基づく在留継続を基礎とする就労許可であ り、在留期間更新許可申請の意思を含むとして、申請変更申出を経ずに 在留期間更新許可ができないかを検討すべきであった。 それにもかかわらず、冷却期間を置くなどの措置が執られずにされた 15 本件各在留資格変更不許可処分は、信義則に反するものである。 （被告の主張） ア 難民認定申請中の外国人に与えられる法的地位 難民条約及び入管法は、難民認定申請者に係る在留資格については何ら 規定しておらず、難民認定申請者に対して在留資格を付与することや就労 20 可能な法的地位を保障することを義務付けるような規定が存在しないこと からすれば、難民認定申請者に対して出入国管理上のいかなる地位を与え るかは、法務大臣等の広範な裁量により決定されることが予定されている。 したがって、法務大臣等には、難民と認定されるべき外国人について、難 民認定申請をしたという一事をもって当該外国人に「特定活動」の在留資 25 格を付与すべき義務はなく、仮に、一律、難民認定申請者には「特定活動」 19 の在留資格を与えないという運用をしたとしても、直ちに法務大臣等に与 えられた裁量権の範囲の逸脱又はその濫用になるものではない。また、入 管法は、難民認定手続の中で在留資格上の措置についても判断することを 定めているのであって、仮に、難民認定申請中の在留資格が付与されなか った者に、新たな迫害事由が発生したり、本国情勢の悪化等により人道上 5 の配慮を要することとなったりした場合には、難民認定手続において事情 聴取等の調査を行い、難民認定又は人道上の配慮等を理由とし った者に、新たな迫害事由が発生したり、本国情勢の悪化等により人道上 5 の配慮を要することとなったりした場合には、難民認定手続において事情 聴取等の調査を行い、難民認定又は人道上の配慮等を理由とした在留特別 許可を付与することが否定されるものでもないから、在留資格変更手続と 難民該当可能性判断との間に直接の関連性を認めないことが、難民認定申 請者に対する人道上の配慮に欠ける結果となるものでもない。 10 イ 本件運用の合理性 本件運用は、難民該当可能性の高い申請者等については速やかに就労可 能な特定活動の在留資格を付与する一方で、これらに当たらないと思われ る難民認定申請者に対しては、申請の内容に応じて在留制限や就労制限を 加えるというものである。 15 本件運用においては、 「在留資格の変更を適当と認めるに足りる相当の理 由」（入管法２０条３項）を判断する中で、在留制限や就労制限の対象者 に該当するか否かを判断する前に難民該当可能性の高い申請者等か否か を判断することが予定されており、難民該当可能性の高い申請者等に当た らない場合、申請の内容に応じて、濫用・誤用的な難民認定申請者である 20 蓋然性が認められる者等について、在留制限や就労制限を加えるというこ とになる。 本件運用において就労制限の対象となる者には、初回の難民認定申請者 のうち、本来の在留資格に該当する活動を行わなくなった後に難民認定申 請をした申請者が含まれる。申請者が自らが難民条約上の難民であると信 25 じている場合、「十分に理由のある恐怖」を感じているわけであるから、 20 本邦に入国後、比較的速やかに難民認定申請をするのが通常であるところ、 本邦における在留資格に該当する活動を行っている期間中であっても難 民認定申請をすることができるにもかかわらず、在留資格に該当する活動 に入国後、比較的速やかに難民認定申請をするのが通常であるところ、 本邦における在留資格に該当する活動を行っている期間中であっても難 民認定申請をすることができるにもかかわらず、在留資格に該当する活動 を止めたことにより在留する根拠を失った後に難民認定申請をする者に ついては、就労や在留の継続を目的とした濫用・誤用的な難民認定申請の 5 可能性が高いものといえる。 以上のとおり、本件運用の内容は、合理性を有するものである。 ウ 本件運用に従ってされた本件各在留資格変更不許可処分につき、裁量権 の範囲の逸脱又はその濫用があるとはいえないこと 本件各在留資格変更不許可処分は、原告父母が本来の在留活動を行わな 10 くなった後に難民認定申請をした者に該当することを前提として、原告父 母が提出した難民認定申請書やその添付資料等の記載内容に加えて、難民 認定申請を受理した時点において確認できる原告父母の出入国及び在留 の状況や本国情勢等も併せ考慮し、①エチオピアにおいて、アムハラ族で あること又はアムハラ国民民主運動（後にアムハラ国民民主党（ＡＮＤＰ） 15 と名称を改めたが、以下、時期によらず「ＡＮＤＭ」という。）党員であ ることを理由に直ちにエチオピア政府から迫害を受ける具体的なおそれ があるとはいえないこと、②エチオピア政府がＪＩＣＡに対し、原告父を ＡＢＥイニシアティブの長期研修員として受け入れるよう要請した事実 は、同政府が原告父を迫害の対象としていなかったことの証左であること、 20 ③原告父母及び原告長男が旅券の発給を受け、正規の手続でエチオピアを 出国した事実は、エチオピア政府が原告父母及び原告長男について迫害の 対象として把握していなかったことの証左であること、④原告父が今回の 来日後に自身の意思によりエチオピアへの一時帰国を繰り返しているこ とは、原 実は、エチオピア政府が原告父母及び原告長男について迫害の 対象として把握していなかったことの証左であること、④原告父が今回の 来日後に自身の意思によりエチオピアへの一時帰国を繰り返しているこ とは、原告父においてエチオピア政府から迫害を受けるおそれがあるとい 25 う主観的恐怖が欠如していることを示す事実であること、⑤原告らが、エ 21 チオピア出国後の相当長期間にわたり、本邦において難民認定申請をして おらず、本来の在留資格に該当する活動を行わなくなった後に難民認定申 請をしたことは、本国政府から迫害を受けるおそれを抱いている者の行動 として不自然であること等の事情を考慮して、原告父母が難民該当可能性 の高い申請者等に当たるとは認められず、本件運用における就労制限の対 5 象者からは除外されないことを理由としてなされたものである。 本件運用を踏まえると、原告父母について就労可の「特定活動」の在留 資格を付与することは相当ではなく、本件各在留資格変更不許可処分に係 る東京入管局長の判断に裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があるとはい えない。 10 エ 令和２年５月１４日に本件各在留資格変更不許可処分をした東京入管局 長の判断に、裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があるとはいえないこと 以下の事情からすれば、令和２年５月１４日に本件各在留資格変更不許 可処分をした東京入管局長の判断に、裁量権の範囲の逸脱又はその濫用が あるとはいえない。 15 入管法２０条６項は、在留資格変更許可申請をした外国人について、 在留期間の満了日までに同申請に対する処分がされない場合に特例的に 在留を認めるものにすぎず、在留期間を更新するものではないし、従前 の在留期間の満了の日から２か月を経過する日までの在留を保障するも のでもない。したがって、本件各在留資格変更不許可処分がされ 特例的に 在留を認めるものにすぎず、在留期間を更新するものではないし、従前 の在留期間の満了の日から２か月を経過する日までの在留を保障するも のでもない。したがって、本件各在留資格変更不許可処分がされなけれ 20 ば原告父母が従前の在留期限の２か月後の令和２年６月２２日まで従前 の在留資格で本邦に在留することが可能であったとする原告らの主張は 前提を誤っており、失当である。 また、法務大臣等は、在留資格の変更の許否を判断するに当たって、 外国人に対する出入国の管理及び在留の規制の目的である国内の治安と 25 善良の風俗の維持、保健・衛生の確保、労働市場の安定などの国益の保 22 持の見地に立って、申請者の申請事由の当否のみならず、当該外国人の 在留中の一切の行状、国内の政治・経済・社会等の諸事情、国際情勢、 外交関係、国際礼譲など諸般の事情を斟酌してその許否を決するのであ り、たとえ法務大臣等が処分時点における上記諸般の事情を斟酌して原 告父母に対して在留資格変更許可をしなかったとしても、裁量権の範囲 5 の逸脱又はその濫用には当たらないのであるから、そのことが原告父母 との関係で信義にもとるということはあり得ず、信義則違反といった事 情は容易には想定し難いというべきである。 難民条約及び入管法は、難民認定申請中の者に係る在留資格について は何ら規定しておらず、難民認定申請者に対して在留資格を付与するこ 10 とや就労可能な法的地位を保障することを義務付けるような規定は存在 せず、入管法上、在留資格変更手続と難民認定申請中の者の滞在の保障 は、難民認定手続内の制度である仮滞在の許可や送還停止効等により担 保することとされており、難民認定申請中の者の滞在の保障に係る期待 はこの範囲でかなえられている。仮に、原告らにおいて、難民認定申請 15 中であることや、過 である仮滞在の許可や送還停止効等により担 保することとされており、難民認定申請中の者の滞在の保障に係る期待 はこの範囲でかなえられている。仮に、原告らにおいて、難民認定申請 15 中であることや、過去に「特定活動（就労不可）」に係る在留期間更新許 可を複数回受け、本件各在留資格変更不許可処分の時点で「特定活動（就 労不可）」に基づき１０か月弱在留していた事実をもって、本件各在留資 格変更許可申請に対する許可を受ける期待を有していたとしても、それ は法的に保護される期待とはいい難い。 20 行政庁においては、申請人からの申請に対し、遅滞なく審査を行った 上で処分を行う必要があり、一旦不許可見込み通知を行った申請人に対 して不許可処分を遅らせる理由はないから、通常、入管法２０条６項に 定める特例期間中に不許可処分を行う場合には、不許可見込み通知を行 った日のうちに不許可処分を行っている。実務的にも、不許可見込み通 25 知を行った後で改めて出頭日を設定したとしても、申請人の不出頭等に 23 より同項に定める特例期間の満了日までに処分を行うことができなかっ た場合、当該申請人は自動的に不法残留状態となり、法務大臣等は上記 不作為によって不法残留状態となったことにつき責任を問われるのであ るから、できる限り速やかに申請に対する処分をする必要性がある。 また、東京入管の入国審査官らは、原告らに対し、アムハラ語の通訳 5 人を介して、約２時間２０分にわたり、「特定活動（就労可）」への在留 資格変更許可申請は許可できず、申請変更申出をしないと不法残留とな り退去強制手続が執られることを、繰り返し懇切丁寧に説明したのであ り、原告父母は、申請変更申出をすることなく本件各在留資格変更許可 申請を維持することによって生じる状況について十分に理解し、その上 10 で本件各在留資 れることを、繰り返し懇切丁寧に説明したのであ り、原告父母は、申請変更申出をすることなく本件各在留資格変更許可 申請を維持することによって生じる状況について十分に理解し、その上 10 で本件各在留資格変更許可申請を維持したのであって、このような原告 父母の行為は、自身の在留上の地位保障を放棄したと評価できるもので ある。 したがって、過去に「特定活動（就労不可）」に係る在留期間更新許可 を複数回受けていたことをもって、本件各在留資格変更許可申請に対し、 15 「特定活動（就労不可）」の在留期間更新許可申請であるならば許可が可 能であることを申し出ること以上に、このような申出を拒否した申請者 が心変わりをして「特定活動（就労不可）」の在留期間更新許可申請に変 更をすることを前提とした配慮措置を執らないまま、在留資格変更許可 申請を不許可としても、その手続において信義則違反となるような事情 20 があったとはいえない。 在留資格の変更許可申請を受けた法務大臣等は、申請者が提出した文 書により、その希望する在留資格への変更を適当と認めるに足りる相当 の理由があるか否かを審査すれば足り（入管法２０条３項本文）、申請さ れていない他の全ての在留資格該当性について審査、判断することまで 25 は求められていない。入管法にも、法務大臣等が、申請者が希望する在 24 留資格以外の在留資格該当性を申請者が有するか否かについて職権探知 的に審査する義務を負うとした規定や、法務大臣等において申請者に記 載されていない在留資格変更許可決定や在留期間更新許可決定をするこ とができるとする規定はなく、異なる内容の申請を促す法的義務もない。 原告父母が本件各在留資格変更不許可処分を受けて不法残留となったの 5 は、原告父母において不許可が見込まれる申請を維持した帰結にすぎず、 原告らが 規定はなく、異なる内容の申請を促す法的義務もない。 原告父母が本件各在留資格変更不許可処分を受けて不法残留となったの 5 は、原告父母において不許可が見込まれる申請を維持した帰結にすぎず、 原告らが不法残留とならないように事実上の措置として「特定活動（就 労不可）」を目的とする在留期間更新許可申請への申請変更申出を促した ことによって、本件各在留資格変更不許可処分が裁量権の範囲の逸脱又 はその濫用となる余地はない。 10 ⑵ 争点２（本件各在留期間更新不許可処分の適法性）について （原告らの主張） ア 本件運用との関係について 原告子らの本件各在留期間更新許可申請は、本件運用に照らしても、在 留制限を行うべき類型には当たらず、本件各在留期間更新不許可処分の前 15 後で原告子ら難民認定申請に係る状況に変化はなかった。 イ 在留資格該当性があること等 本件において原告子らが求めたのは、従前有していた在留資格「特定 活動（就労不可）」の在留期間更新であり、その具体的活動は、「本邦に 在留し難民認定申請又は審査請求を行っている者が行う日常的な活動 20 （収入を伴う事業を運営する活動又は報酬を受ける活動を除く。）」であ る。これは、原告子らがそれまで有していた在留資格であり、また、被 告が、本件各在留資格変更許可申請につき変更申請申出をすれば原告父 母に対しても付与する用意があったと主張する在留資格であった。した がって、原告子らについては、申請者であった原告子ら（又はその法定 25 代理人としての原告父母）による何らの行為なしに在留期間更新の許可 25 処分をすることに問題はなかった。 東京入管局長は、原告子らに対し、「本邦に在留し難民認定申請又は審 査請求を行っている者が行う日常的な活動（収入を伴う事業を運営する 活動又は報酬を受ける活動を除く。） 分をすることに問題はなかった。 東京入管局長は、原告子らに対し、「本邦に在留し難民認定申請又は審 査請求を行っている者が行う日常的な活動（収入を伴う事業を運営する 活動又は報酬を受ける活動を除く。）を行うものとは認められ」ないとし て本件各在留期間更新不許可処分をしたものであるところ、原告子らは、 5 本邦に在留し難民認定申請を行っている者であり、かつ、その手続が継 続する間、小学校に通うなど日常的な活動を行っている者であったから、 在留資格該当性が認められることは明らかである。 東京入管局長が、原告父母に対しても、当時１０歳になろうとしてい た原告長男に対しても、原告子らの在留資格の見通しにつき、説明や意 10 思確認をすることなく、本件各在留資格変更不許可処分を理由に、原告 父母が原告子らの法的地位についても同様に放棄するものと評価して行 った本件各在留期間更新不許可処分は、事実に対する評価が明白に合理 性を欠き、社会通念に照らし著しく妥当性を欠くものであって、また、 児童の権利に関する条約３条、１２条等に違反し、裁量権の範囲の逸脱 15 又はその濫用に当たる。さらに、難民認定申請手続中は送還されないこ とが法的に保障されている原告子らにつき、本件各在留期間更新不許可 処分をすることは、原告子らが難民認定に係る手続中であることなどを 踏まえて原告子らに保障された本邦における在留上の法的地位をはく奪 し、退去強制されるべき地位に置くものであり、児童の最善の利益原則 20 に反する。 被告は、本件各在留期間更新不許可処分の理由として、原告父母が原 告子らの在留上の地位保障の必要性を否定してこれを放棄したことを挙 げるが、日本で暮らす外国人にとって在留資格は生活の全ての基盤であ り、原告父母は就労可能な在留資格が付与されるべきであると考えては 25 いたも 上の地位保障の必要性を否定してこれを放棄したことを挙 げるが、日本で暮らす外国人にとって在留資格は生活の全ての基盤であ り、原告父母は就労可能な在留資格が付与されるべきであると考えては 25 いたものの、正規滞在者としての地位保障を放棄するまでの意思はなか 26 った。また、東京入管局長が原告父母との間で原告子らの在留資格の見 通しについて説明した形跡はなく、そもそも、被告の主張する上記事情 は、原告子らの在留資格該当性を否定することに結び付くものではない。 以上のとおり、本件各在留期間更新不許可処分は、事実に対する評価 が明白に合理性を欠き、社会通念に照らし著しく妥当性を欠くものであ 5 る。 ウ 在留期間更新の相当性があること 東京入管局長は、児童の権利に関する条約及び児童福祉法が定める児 童の最善の利益原則に則って処分を行う義務を負うから、児童が社会に おいて個人として生活するため十分な準備が整えられるべきとの観点か 10 ら、児童の最善の利益原則に基づいた処分を行う必要があった。 日本において外国人が生きて行く上で、在留資格の有無は、人権保障 の有無を決するほどに重要であり、在留資格を失えば、ほぼ全ての住民 サービスから排除されることとなり、生活していく上での不利益が甚大 である。原告らは難民認定申請を行っており、難民認定申請者について 15 は送還が禁止されている（入管法６１条の２の６第３項）ことから、法 的にその間在留することが保障される状態にあり、原告子らは引き続き 日本の学校に通うなどして生活することが見込まれ、本件各在留期間更 新不許可処分の結果として退去することは想定されていなかった。した がって、原告子らに対して本件各在留期間更新不許可処分を行えば甚大 20 な不利益が生じることは、東京入管局長にとっても明らかであったから、 児 分の結果として退去することは想定されていなかった。した がって、原告子らに対して本件各在留期間更新不許可処分を行えば甚大 20 な不利益が生じることは、東京入管局長にとっても明らかであったから、 児童の最善の利益原則に基づき、在留期間更新を認める相当性があるこ とは明らかであった。 原告らは、仮に在留資格が失われたとしてもなお入管法上送還が禁じ られた難民申請者であって（入管法６１条の２の６第３項）、退去強制手 25 続を開始したところで、難民認定申請及び不服審査手続が終了するまで 27 は、原告らが自発的に帰国しない限り、引き続き本邦に在留することが 予定されるものである。難民認定申請の一次審査の平均処理期間が約３ ２．２か月、不服申立ての平均処理期間が約２０．９か月であることか らすると、原告子らに対する本件各在留期間更新不許可処分の結果とし て想定されるのは、原告父母のみならず原告子らまでもが、相当期間引 5 き続き日本に在留しながら、在留資格がないものとして健康保険等の行 政サービスから排除されるということであり、東京入管の職員において、 本件各処分の結果、原告らは日本に在留し続けることはないという誤っ た認識に基づいた説明を行っていることからすれば、本件各在留期間更 新不許可処分は、事実認定の誤りがあり、又は考慮すべき事項を考慮し 10 ておらず、裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があることが明らかである。 エ 小括 以上によれば、本件各在留期間更新不許可処分は、東京入管局長が裁量 権の範囲を逸脱し又はこれを濫用してした違法なものである。 （被告の主張） 15 ア 本件運用との関係について 原告子らは、原告父母と同様に、本件各在留期間更新許可申請の時点に おいて、難民該当可能性の高い申請者等には該当しない。 イ 在 （被告の主張） 15 ア 本件運用との関係について 原告子らは、原告父母と同様に、本件各在留期間更新許可申請の時点に おいて、難民該当可能性の高い申請者等には該当しない。 イ 在留資格該当性がないこと 原告父母は、原告父母の固有の事情に基づく迫害のおそれがあることを 20 理由とする難民認定手続中ではあるが、同手続中であることを理由とする 在留上の地位保障の必要性を自ら否定し、当該地位保障を放棄したもので ある。 原告らが、原告父母の難民該当性を基礎付ける事情は原告子らの難民該 当性を基礎付ける事情である旨主張していることや、原告父母が原告子ら 25 の親権者であり、原告子らの本邦における生活を監護養育すべき立場にあ 28 ることなどからすれば、難民認定申請に伴う原告子らの本邦における活動 は、専ら原告父母の本邦における活動に依拠しているものである。そうす ると、原告父母が自身の在留資格を放棄したということは、原告子らが難 民認定手続中であることなどを踏まえた原告子らの地位についても同様 に放棄したものとみるのが相当であり、このように評価することについて 5 事実の誤認があるとはいえず、また、事実に対する評価が明白に合理性を 欠き、社会通念に照らして著しく妥当性を欠くともいえない。 上記のとおり評価される原告子らについて、 「本邦に在留し難民認定申請 又は審査請求を行っている者が行う日常的な活動（収入を伴う事業を運営 する活動又は報酬を受ける活動を除く。）を行う」と認められないことは 10 明らかである。 ウ 在留期間更新の相当性がないこと 本件各在留期間更新不許可処分の当時９歳と１歳であった原告子らの年 齢を考慮すると、親権者である原告父母の下で生活することが必要であり、 原告父母の監護養育から離れ、原告子らだけが本邦に 性がないこと 本件各在留期間更新不許可処分の当時９歳と１歳であった原告子らの年 齢を考慮すると、親権者である原告父母の下で生活することが必要であり、 原告父母の監護養育から離れ、原告子らだけが本邦に在留することは不可 15 能である。このように、原告子らの在留は原告父母の在留に依存している ところ、本件各在留資格変更不許可処分がされ、原告父母が不法残留とな り退去強制手続の対象者となる以上、原告父母の監護養育なしには在留の 継続が困難である原告子らの在留期間の更新を認めることは相当ではな いとしてされた本件各在留期間更新不許可処分に、裁量権の範囲の逸脱又 20 はその濫用があるとはいえない。 児童の権利に関する条約は、外国人が本邦で在留する権利まで保障した ものではなく、同条約３条１項に規定する「最善の利益」は、飽くまで在 留制度の枠内で保障されるにすぎない。また、原告子らが許可されていた 在留資格「特定活動」は、本邦において行うことができる活動に制約があ 25 り（入管法２条の２第２項、別表第一）、また、その指定活動も難民認定 29 申請又は同申請の不認定処分に対する不服申立てをしていることを理由 に、同申請又は同不服申立期間中に限り一時的に在留を認められたものに すぎず、難民認定申請が不認定となった場合には、速やかに出国しなけれ ばならないものである。したがって、原告子らが同在留資格による在留中 に本邦の教育を受け、本邦における生活を継続していたことは、在留資格 5 制度によって保障された利益ではなく、本邦に在留していることに伴って 事実上享受していた利益にすぎないから、同在留資格による在留期間の更 新が認められないことにより、原告子らが本邦において教育を受ける権 利・利益が侵害されるということはできない。 エ 以上によれば、本件各在留期間更新不許可処 ぎないから、同在留資格による在留期間の更 新が認められないことにより、原告子らが本邦において教育を受ける権 利・利益が侵害されるということはできない。 エ 以上によれば、本件各在留期間更新不許可処分につき、東京入管局長に 10 裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があるとはいえない。 ⑶ 争点３（本件不受理行為の処分性）について （原告の主張） ア 在留期間更新許可申請は、申請人が現に在留資格を有しており、かつ、 その在留期間が満了していないことが法律上の形式的要件になっているが、 15 入管当局においては、在留期間を徒過した者からなされた申請を受け付け て審査する、「特別受理」と呼ばれる例外的な運用が確立している。実際に 特別受理がされた場合には、従前の在留期間の満了の時点と在留期間更新 等が認められた時点の間が非正規滞在とならないように短期滞在の在留資 格が付与され、適法な滞在が継続することになり、当該外国人は、入管法 20 ２０条１項や２１条１項等に基づいて在留資格変更許可や在留期間更新許 可等を受けるとされるものであり、特別受理をしない（不受理とする）と いう決定をする場合には、当該外国人が非正規滞在者となることが確定す るから、「公権力の主体たる国又は地方公共団体の行う行為のうち、その行 為によって、直接国民の権利義務を形成しまたはその範囲を確立すること 25 が法律上認められているもの」として、行政事件訴訟法３条２項の「行政 30 庁の処分」に該当する。 したがって、本件不受理行為は申請に対する拒否処分に該当し、処分性 が認められ、取消訴訟の対象となる。 イ 被告は、在留期間満了後の者に申請権がないことを指摘するが、在留特 別許可をしない処分については、申請権がなくても処分であることには争 5 いがないから、当該行為に対する申請権があるか となる。 イ 被告は、在留期間満了後の者に申請権がないことを指摘するが、在留特 別許可をしない処分については、申請権がなくても処分であることには争 5 いがないから、当該行為に対する申請権があるか否かは処分性の判断に当 たって重要ではない。 むしろ、いわゆる特別受理は、過失により在留期間を徒過した場合など に現に行われており、これによる許可もされているところ、こうした運用 が適法であるのは、いわゆる特別受理をされる申請もまた、入管法上の通 10 常の申請（同法２１条３項）に該当するためである。したがって、いわゆ る特別受理をしないという決定は、申請に対する拒否処分と解するほかな い。 （被告の主張） 入管法においては、在留資格を有しない外国人について、在留期間更新許 15 可に係る申請権を認めない立法政策を採用しているから、法務大臣等には、 在留資格を有しない外国人がした在留期間更新許可申請に対する応答義務は ない。原告らが令和２年７月２１日にした在留期間更新許可申請は、法務大 臣等に対して在留期間更新許可に係る職権発動を求めるものにすぎないから、 これを受け付けなかったことは行政事件訴訟法３条２項の「行政庁の処分」 20 に該当するものではない。 入管当局においては、特別な事情がある場合に当該申請者を救済する見地 から、入管法の規定にかかわらず、申請を受け付けた上で許可するという運 用を行っているところ、同運用もコロナ禍の運用も、同法の規定によらず事 実上行っている実務上の運用にすぎないから、上記「行政庁の処分」には該 25 当しない。 31 以上のとおり、本件不受理行為の取消しを求める訴えは処分性を欠く行為 の取消しを求めるものであり、不適法である。 第３ 当裁判所の判断 １ 認定事実 前提事実、後掲各証拠及び弁論の全趣旨によれば、次の のとおり、本件不受理行為の取消しを求める訴えは処分性を欠く行為 の取消しを求めるものであり、不適法である。 第３ 当裁判所の判断 １ 認定事実 前提事実、後掲各証拠及び弁論の全趣旨によれば、次の事実が認められ、こ 5 の認定を左右するに足りる証拠はない。 エチオピアの一般情勢 ア 現在のエチオピア（エチオピア連邦民主共和国）は、その前身であるエ チオピア人民民主共和国が１９９１年５月にＥＰＲＤＦの軍事攻勢によ って崩壊した後、ＥＰＲＤＦによる暫定政権の樹立と、１９９５年の選挙 10 を経て、同年８月に成立した。 イ エチオピアは、１０の州と２つの自治政府から成る連邦共和制の国家で ある。議会は人民代表議会（下院）と連邦議会（上院）の二院制であり、 選挙は５年ごとに実施されている。 アムハラ族が全人口の約３割を占め、アムハラ語が公用語とされる。ア 15 ムハラ族の政党であるＡＮＤＭは、与党であるＥＰＲＤＦと同盟関係を結 んでいた。（乙１５、１６、１８、２２） ウ エチオピアでは、２００５年５月に第３回国政選挙が実施され、統一民 主連合（ＣＵＤ）が人民代表議会（下院）の５４７議席中１０９議席を獲 得して野党第一党となり、ＥＰＲＤＦを軸とした政府与党が同選挙で不正 20 に及んだと主張し、同選挙後に発生した騒擾事件では１９３名の市民と３ 名の警察官が死亡したほか、その取締りにおいて、統一民主連合（ＣＵＤ） の関係者を含む１万名以上が逮捕された。 エチオピアの外務省は、各国のエチオピア大使館に対し、「政府や民衆に 課せられた責任を不当に利用して逃亡した者達を法的に責任が問われる 25 ようにするため」に在外に逃亡した活動家等を把握して本国に報告するよ 32 うに求めた。 エ ２０１０年５月に実施され 課せられた責任を不当に利用して逃亡した者達を法的に責任が問われる 25 ようにするため」に在外に逃亡した活動家等を把握して本国に報告するよ 32 うに求めた。 エ ２０１０年５月に実施された第４回国政選挙においては、ＥＰＲＤＦと その支持政党が人民代表議会（下院）の５４７議席のうち５４５議席を獲 得し、同時に行われた地方議会の選挙においても、１９０４議席のうち１ ９０３議席を獲得した。 5 ２０１５年５月に実施された第５回国政選挙においては、ＥＰＲＤＦと その支持政党が人民代表議会（下院）の全議席を獲得したが、これについ ては、野党党員や支持者及びジャーナリストへの嫌がらせや脅迫などがあ った旨及び政治的に動機付けられた訴追や身体拘束などの疑いがあった 旨の指摘がされていた。 10 オ アムネスティ・インターナショナルほかの団体は、２０１６年９月８日、 国際連合人権理事会に対し、同年８月にエチオピアのアムハラ州及びオロ ミヤ州で行われたデモに対して治安部隊が繰り返し発砲を行った事件を 発端に、デモ参加者が１００人以上が殺害され、多数の人が逮捕され、人 権活動家、報道関係者等も迫害の対象とし、政治的な動機で起訴するなど 15 しているとして、エチオピアの人権侵害の解決を求める共同声明を出した。 エチオピア政府は、２０１６年１０月８日、オロミヤ州及びアムハラ州 で起きているデモと暴力への対応として、ソーシャルメディアを利用する こと、放送メディアを視聴すること、抗議運動に参加すること、許可なく 公共の場で政治的なジェスチャーをすること等を禁止する内容の非常事 20 態宣言を出した。これに対し、米国国務省は、「令状なしに拘留を行う権 限を与え、インターネットへのアクセス制限、集会の禁止、夜間外出禁止 令の発令といった言論の自由を と等を禁止する内容の非常事 20 態宣言を出した。これに対し、米国国務省は、「令状なしに拘留を行う権 限を与え、インターネットへのアクセス制限、集会の禁止、夜間外出禁止 令の発令といった言論の自由を更に制限するこの決定の潜在的影響につ いて懸念を抱いている」ことを表明した。 国連から派遣された人権の専門家は、２０１６年１０月頃、エチオピア 25 政府に対し、デモ参加者への暴力的な弾圧の中止を要請するため、抗議運 33 動と非暴力的なデモ参加者に対する暴力に関する国際調査委員会の調査 の実施を受け入れるように勧告した。 上記非常事態宣言は２０１７年８月に解除されたが、２０１８年２月に 当時の首相が辞任を表明したことにより再度非常事態宣言が発出された。 人民代表議会は、同年４月２日、ＥＰＲＤＦのアビィ新議長を首相に選出 5 した。アビィ首相は就任演説において、政府当局による弾圧ではなく、議 論を通じて反政府デモの沈静化を目指す考えを表明した。 令和２年（２０２０年）１２月４日、本邦の外務大臣は、エチオピア情 勢の悪化が長期に及んでおり、武力衝突により多数の死傷者、多くの避難 民が生じていることに深刻な懸念を表明した。 10 （甲２４～３５、３７、乙１５～２２） 原告父母の難民認定申請書等の記載内容 ア 原告父難民認定申請書には、人種及び政治的意見を理由に国家機関（協 同組合機関）から迫害を受けるおそれがある旨、２０１５年から定常的 に迫害を受けるおそれを感じていた旨、原告父はアムハラ族の人権及び 15 民主主義について闘争するＡＮＤＭの党員であったが、当時、原告父と 他のＡＮＤＭの党員たち及びＥＰＲＤＦの党員たちとの間には意見の相 違があり、党員のあるグループは原告らの襲撃を組織化し、原告父母を 失職させようとし、原告父の跡 ＮＤＭの党員であったが、当時、原告父と 他のＡＮＤＭの党員たち及びＥＰＲＤＦの党員たちとの間には意見の相 違があり、党員のあるグループは原告らの襲撃を組織化し、原告父母を 失職させようとし、原告父の跡を付けた旨、仮に原告父が本国に帰国し たら、政党のグループが原告らの跡を付け、職に就けないようにし、安 20 定した状態で生活できないようにし、肉体的にも精神的にも攻撃するで あろう旨、原告父が本国において逮捕・起訴されたことはない旨の記載 がある（乙３の１）。 本件添付書面には、①原告父が農業省管下の協同組合機関において訓 練コーディネーターとして働いていた２０１４年から２０１６年にかけ 25 て、良好なガバナンスに関する問題（民族区分により加えられる差別、 34 規則及び規制の濫用、腐敗）についてエチオピア政府の政治的リーダー との間の深刻な対立に直面したこと、②農業省におけるＥＰＲＤＦ及び ＡＮＤＭの会合で上記①につき問題提起したが受け入れられず、副大臣 及び機関の理事長が原告父を政治的な地位から追放することに合意し、 組織的に嫌がらせを始めたこと、③具体的な迫害内容は、原告父をプロ 5 グラム・コーディネーターから解任する、原告父を他の部局へ業務転換 させる書簡を作成する、原告父を職務から解任するために綱紀委員会に 提訴する書簡を作成する、原告父に月額報酬を支払わない旨の書簡を作 成するというものであったこと、④原告父は解職の書簡を受け取った後 に離職の書簡を書いたこと、⑤原告父が保健省の管下の組織においてプ 10 ロジェクト・チームリーダーとして勤務していたところ、協同組合機関 の理事長が原告の勤務していた上記組織に書簡を書いて原告父へのヘイ トスピーチを表明したこと、⑥原告父に不利な判断をした綱紀委員会の 決定は、より上級の公務員裁判所において撤回され ところ、協同組合機関 の理事長が原告の勤務していた上記組織に書簡を書いて原告父へのヘイ トスピーチを表明したこと、⑥原告父に不利な判断をした綱紀委員会の 決定は、より上級の公務員裁判所において撤回されたこと、⑦協同組合 機関の理事長は裁判所の判断に失望し、原告父及びその家族に対して他 15 の嫌がらせを計画し、実行したため、業務環境が悪くなり、原告父及び その家族の生活に対して攻撃を行うために跡を付けたこと、⑧原告父は、 上記⑦の行為がされたのは原告父の政治的な意見及びアムハラ族の一人 であることが理由であると認識し、エチオピアから出ていくために日本 の奨学金を取得し、大学院プログラムの教育を受けることとしたことが 20 記載されている（乙４）。 イ 原告母難民認定申請書には、人種及び民族に基盤を置いた政治的影響を 理由に国家機関から迫害を受けるおそれがある旨、２０１４年から２０１ ７年にかけて迫害を受けるおそれを感じていた旨、本国において、２０１ ６年（エチオピア暦２００８年）に職場の責任者から、原告母が作成した 25 報道記事を印刷メディアに送付したことにつき訴状が送られてきたこと 35 がある旨、原告母が自由に働けないように問題を生み出し、昇進や諸利益 を失わせ、訴訟を起こして失職させようとし、性的な挑発を行い、賃借し ていたあらゆる家で監視を行っては住居を失わせていた旨、仮に原告母が 本国に帰国したら、仕事を得ることができず、公安部隊と警察に監視され、 落ち着いて暮らせないように影響が行使されるであろう旨、原告父は２０ 5 １６年（エチオピア暦２００８年）に上司の命令により仕事ができなくさ せられ、二男に対しては、２０１５年（エチオピア暦２００７年）に乳母 と関係を結び、大きな健康障害を被らせ、最終的には死に直面させられた 旨、原告母が本国において警察に 上司の命令により仕事ができなくさ せられ、二男に対しては、２０１５年（エチオピア暦２００７年）に乳母 と関係を結び、大きな健康障害を被らせ、最終的には死に直面させられた 旨、原告母が本国において警察に逮捕・起訴されたことはない旨の記載が ある（乙３の２）。 10 ウ 原告子ら難民認定申請に係る難民認定申請書には、迫害を受ける理由と して、原告父母の抱えている問題のために、国家機関から、仕事ができな いようにされたり、不要な起訴がされるおそれがある旨の記載がある（乙 ３の３・４）。 エ 原告ら難民認定申請について原告らが提出した難民認定申請書及び本 15 件添付書面等については、令和元年８月２７日、全頁が日本語に翻訳され た（乙３の１～４、乙３８）。 令和２年５月１４日の東京入管におけるやり取り等 ア 東京入管局長は、令和２年５月１４日より前に、原告父母の本件各在留 資格変更許可申請については不許可とするが、原告父母が申請内容を在留 20 期間更新に変更した場合は同申請を許可するという方針を決定しており、 また、原告子らの本件各在留期間更新許可申請については、原告父母にお いて上記のとおり申請内容を在留期間更新に変更した場合には許可し、変 更しなかった場合には不許可とする見込みとしていた。なお、東京入管は、 当時の一般的な取扱いとして、入管法２０条６項に定める期間内に不許可 25 処分を行うことにより、その時から不法残留になり退去強制手続に付され 36 ることとなる者に対しては、申請者への配慮として、申請変更申出の案内 を行うこととしていた。（証人Ｅ） イ 難民調査部門に所属し、在留審査業務を行っていたＥは、令和２年５月 １４日、本件各在留資格変更許可申請につき、申請変更申出の案内を含め た一連の告知手続を行うため、難民調査部門の調室（以下、単に「 イ 難民調査部門に所属し、在留審査業務を行っていたＥは、令和２年５月 １４日、本件各在留資格変更許可申請につき、申請変更申出の案内を含め た一連の告知手続を行うため、難民調査部門の調室（以下、単に「調室」 5 という。）に原告父母を呼び入れた。調室にはＥのほかに入国審査官１名 及びアムハラ語の通訳人１名が同席しており、原告子らは調室の外で待機 していた。 Ｅは、原告父母に対し、申請内容を在留期間更新に変更しないのであれ ば、本件各在留資格変更許可申請について不許可処分の告知を受けること 10 となり、不許可処分の告知を受けた場合、現在の在留資格が失われて不法 残留になり、退去強制手続が開始される旨、申請内容を変更するためには 申出書を提出する必要がある旨を説明した。原告父は、原告三男が生まれ たため、原告父が働かなければ家族が生きていくことができず意味がない として、申請内容は変更しない旨回答し、原告母は原告父を見守っていた。 15 Ｅは、原告父母に対し、上記の説明を繰り返すとともに、就労制限は国が 決めた運用であるから、就労制限のない在留資格への変更は許可すること ができないと告げ、同日は申請変更申出をして、原告父母が現に保有して いる特定活動（就労不可）の在留期間更新の許可を受け、その上で、入管 当局に対し、原告父母難民認定申請について早急に対応してもらうよう提 20 案してみたらどうかと勧めた。 Ｅの上記説明等に対しても、原告父が申請内容を変更しない旨述べたた め、Ｅは、同席していた入国審査官に、Ｅがした説明と同じ説明を行うよ う指示した上で調室を出て、別室の上司に状況を報告した。Ｅは、上司か ら、本件運用を決めたのは国であることについて原告父母が知らない可能 25 性があることから、平成３０年１月１２日付けで法務省が発表した本件運 37 用に関する の上司に状況を報告した。Ｅは、上司か ら、本件運用を決めたのは国であることについて原告父母が知らない可能 25 性があることから、平成３０年１月１２日付けで法務省が発表した本件運 37 用に関する資料を原告父に見せて、同資料に記載されている就労制限の規 定を読み上げて説明するよう指示を受けた。 Ｅは、調室に戻り、原告父に対して上記資料を見せ、アムハラ語の通訳 人を介して、同資料は国が正式に発表したものであることを説明し、同資 料の就労制限の規定の部分を読み上げ、本件運用においては「在留活動を 5 行わなくなった後に申請した申請者（初回申請）」が就労制限の対象とな っていることを説明した。これに対し、原告父は、上記資料と同じ内容の 資料をバッグの中から取り出し、本件運用の就労制限については理解して いるが、原告父は就労制限の対象者には該当しない旨述べた。 Ｅは、説明開始から約１時間経過後、原告父母に対し、アムハラ語の通 10 訳人を介して、申請内容を変更しないことについて最終確認を行うと告げ た上で、申請内容を変更しなければ不許可処分を受け、不法残留となって 退去強制手続が開始されることを理解しているのか、それでもなお申請内 容を変更せず、就労可能な在留資格を希望するのかと質問した。原告父母 ともに、そのことについては理解しており、それでも申請内容は変更しな 15 い旨回答した。 Ｅは、同席していた入国審査官に対し、現在の状況を別室の上司に伝え、 指示を仰ぐよう伝えた。別室の上司のもとに赴き、調室に戻ってきた入国 審査官は、Ｅに対し、上司の指示として、原告父母の本件各在留資格変更 許可申請に対する不許可処分が決定されたこと、原告子らは９歳と１歳で 20 あり、原告父母の監護養育を離れて原告子らだけで本邦に在留することが 不可能であるから、原告父母が不許可処分 件各在留資格変更 許可申請に対する不許可処分が決定されたこと、原告子らは９歳と１歳で 20 あり、原告父母の監護養育を離れて原告子らだけで本邦に在留することが 不可能であるから、原告父母が不許可処分を受けて退去強制手続が開始さ れることで、原告子らについても在留期間の更新を認める相当の理由がな くなったため、原告子らの本件各在留期間更新許可申請についても不許可 とすること、いずれについても令和２年５月１４日当日に不許可処分の告 25 知を行うということを伝えた。Ｅは、原告父母に対し、本件各在留資格変 38 更許可申請が不許可となって原告父母が不法残留になることにより、原告 子らの本件各在留期間更新許可申請についても不許可となり、原告子らも 不法残留となる旨説明したが、原告父母は申請内容を変更しない旨回答し た。なお、原告父は、上記の一連の手続の中で、Ｅに対し、Ｅの上司を調 室に呼ぶよう求めたが、Ｅは自分が話を聞く旨回答し、これに応じなかっ 5 た。 Ｅは、令和２年５月１４日の正午過ぎ頃、調室において、原告父に対し、 アムハラ語の通訳人を介して、原告父に係る在留資格変更不許可申請につ いて不許可処分の告知をし、通知書につき署名をすることを求めた。原告 父は、無言で立ち上がって退室し、調室の近くで叫び始め、Ｅの制止を受 10 けてもなお叫び続けた。他の難民調査部門の職員が１０名ほど駆けつけて 原告父に調室に戻るよう促し、原告父は調室に戻ったが、落ち着いては興 奮し、何かを叫ぶという行動を繰り返した。 Ｅは、原告父が落ち着きを取り戻した後、原告母に対し、原告母に係る 在留資格変更不許可申請について不許可処分の告知をしたが、原告母は、 15 通知書に対する署名を拒否した。また、Ｅは、原告父母に対し、原告子ら の本件各在留期間更新許可申請について不許可処分の告知をした 留資格変更不許可申請について不許可処分の告知をしたが、原告母は、 15 通知書に対する署名を拒否した。また、Ｅは、原告父母に対し、原告子ら の本件各在留期間更新許可申請について不許可処分の告知をしたが、原告 父は通知書に対する署名を拒否した。 （乙７の１～４、乙１３、２９、３０、４１、証人Ｅ、原告父本人、原告 母本人） 20 ２ 争点１（本件各在留資格変更不許可処分の適法性）について 在留資格の変更に関する法務大臣等の裁量権について ア 憲法は、日本国内における居住及び移転の自由を保障する（２２条１項） にとどまり、外国人が本邦に入国し又は在留することについては何ら規定 しておらず、国に対し外国人の入国又は在留を許容することを義務付ける 25 規定も存在しない。このことは、国際慣習法上、国家は外国人を受け入れ 39 る義務を負うものではなく、特別の条約がない限り、外国人を自国内に受 け入れるかどうか、また、これを受け入れる場合にいかなる条件を付する かを、当該国家が自由に決定することができるものとされていることと、 その考えを同じくするものと解される。したがって、憲法上、外国人は、 本邦に入国する自由を保障されているものでないことはもとより、本邦に 5 在留する権利ないし引き続き在留することを要求し得る権利を保障されて いるものでもなく、入管法に基づく外国人在留制度の枠内においてのみ本 邦に在留し得る地位を認められているものと解すべきである（最高裁昭和 ５０年（行ツ）第１２０号同５３年１０月４日大法廷判決・民集３２巻７ 号１２２３頁、最高裁昭和２９年（あ）第３５９４号同３２年６月１９日 10 大法廷判決・刑集１１巻６号１６６３頁参照）。 イ 入管法は、上記アの理解を前提として、外国人が在留中に従事する活 動又は在留中の活動の基礎となる身分若しくは地 ３５９４号同３２年６月１９日 10 大法廷判決・刑集１１巻６号１６６３頁参照）。 イ 入管法は、上記アの理解を前提として、外国人が在留中に従事する活 動又は在留中の活動の基礎となる身分若しくは地位に着目してこれを類 型化し、各種の在留資格を定め（別表第一及び第二）、本邦に在留する外 国人は、当該外国人に対する上陸許可若しくは当該外国人の取得に係る 15 在留資格又はそれらの変更に係る在留資格をもって在留するものとし （２条の２第１項）、各在留資格に応じて定められた活動又は身分若しく は地位を有する者としての活動を認め（同条２項）、各在留資格に応じて 定められた在留期間に限ってその在留を認めることとしている（同条３ 項）。そして、同法は、在留資格の変更を受けようとする外国人は、法務 20 大臣に対しこれを申請しなければならないものとし（２０条２項本文）、 申請があった場合に、法務大臣は、当該外国人が提出した文書により在 留資格の変更を適当と認めるに足りる相当の理由があるときに限り、こ れを許可することができるものと定めている（同条３項本文）。 また、在留資格の変更の制度は、本邦に在留中の外国人が、その行お 25 うとする活動を変更し、新たに行おうとする活動に応じた在留資格の取 40 得を希望する場合に、法務大臣が、当該外国人がその新たに行おうとす る活動に係る在留資格に該当するか否かを審査した上で在留資格の変更 の許否を判断するものであるから、在留資格の変更が認められるために は、当該外国人が新たに取得することを希望する在留資格に該当するこ とも当然に必要となるものと解される。 5 入管法は、別表第一の五において、「法務大臣が個々の外国人につい て特に指定する活動」を行うことができる在留資格として「特定活動」 を定めているところ、その趣旨は、同法別表第一 のと解される。 5 入管法は、別表第一の五において、「法務大臣が個々の外国人につい て特に指定する活動」を行うことができる在留資格として「特定活動」 を定めているところ、その趣旨は、同法別表第一の一から四までの下欄 に掲げられている活動類型のいずれにも該当しない活動を行おうとする 外国人に対し、人道上の理由その他特別な事情を考慮し、その上陸、在 10 留を認めることが必要となる場合や、我が国の社会、経済等の情勢の変 化により、これらの表の下欄に掲げられている活動類型のいずれにも該 当しない活動を行う外国人の上陸、在留を認める必要が生じる場合等に 臨機に対応するため、別表第一の一から四までの下欄に掲げられている 活動類型のいずれにも該当しない活動を行うため上陸、在留しようとす 15 る外国人を受け入れることができるようにする点にあると解される。そ して、法務大臣は、いわゆる特定活動告示において、特定活動の在留資 格に該当する活動を定めているところ、上記 のとおり在留資格の要件 が概括的に規定され、判断基準が特に定められていないことに加え、外 国人の出入国管理については、国内の治安と善良な風俗の維持、保健及 20 び衛生の確保、労働市場の安定等の国益の保持の見地に立って、諸般の 事情をしんしゃくして時宜に応じた的確な判断をすることが求められる から、「特定活動」への在留資格の変更の許否に係る判断は、法務大臣等 の広範な裁量に委ねられているというべきである。 一方で、難民の認定等に関する法の趣旨に照らせば、法務大臣が外国 25 人の在留の許否を判断するための在留の必要性・相当性等を審査するに 41 当たっては、当該外国人の難民認定申請の有無や申請理由等をも考慮す ることが当然に予定されているものといえる。入管当局において、平成 ２２年３月以降、正規滞在者 留の必要性・相当性等を審査するに 41 当たっては、当該外国人の難民認定申請の有無や申請理由等をも考慮す ることが当然に予定されているものといえる。入管当局において、平成 ２２年３月以降、正規滞在者から難民認定申請があった場合に、難民認 定手続中の生活の安定に配慮して、一定の期間、いわゆる特定活動告示 に該当しない者である難民認定申請者について原則として「特定活動」 5 の在留資格を付与する運用が行われてきたことも、上記の法の趣旨を踏 まえたものと認められる。 以上によれば、法務大臣が在留資格の変更の許否を決するに当たり、 その判断の基礎とされた難民認定申請の有無や申請理由等に関する重要 な事実について、事実の基礎を欠き、又は事実に対する評価が明白に合 10 理性を欠くこと等により、その判断が社会通念に照らし著しく妥当性を 欠くことが明らかである場合には、その判断はその裁量権の範囲の逸脱 又はその濫用があるとして違法であるとするのが相当であり、その理は、 「特定活動」の在留資格を有する者が別の「特定活動」への在留資格の 変更を申請する場合についても同様というべきである。そして、このこ 15 とは、権限の委任を受けた地方出入国在留管理局長についても同じであ る。 判断 本件において問題となっているのは、本件運用に基づき、原告父母につき 就労制限の対象になるとしてした本件各在留資格変更不許可処分が、東京入 20 管局長の裁量権の範囲を逸脱し又はこれを濫用するものとして違法となるか 否かである。以下、①本件運用自体に合理性があるか否か、②原告父母につ いての本件運用の適用につき違法性があるか否か、③令和２年５月１４日に 本件各在留資格変更不許可処分をしたことにつき違法性があるか否かの順で 検討することとする。 25 ア 本件運用自体に合理性があるか否か 運用の適用につき違法性があるか否か、③令和２年５月１４日に 本件各在留資格変更不許可処分をしたことにつき違法性があるか否かの順で 検討することとする。 25 ア 本件運用自体に合理性があるか否か 42 上記第２の１のとおり、本件運用は、平成２７年以降難民認定申請者数 が急増し、真の難民の迅速な保護に支障を生じさせる事態となっていると して、難民認定制度の適正化に向けて更なる運用の見直しをしたことによ り始まったものであり、申請受理後、①難民該当可能性の高い申請者等を 振り分けて速やかに就労制限のない「特定活動」の在留資格を付与し、② 5 それ以外の申請者で初回の申請者のうち、本来の在留資格に該当する活動 を行わなくなった後に難民認定申請を行った者については「特定活動」の 在留資格を付与するが就労制限の対象とし、在留期間も３か月とするとい うものである。 証拠（乙１２）によれば、難民認定申請数は、平成２０年から平成２３ 10 年までは約１２００人から約１９００人の間を推移し、平成２４年には２ ５４５人、平成２５年は３２６０人、平成２６年は５０００人と急増した ところ、さらに、平成２７年には７５８６人、平成２８年には１万０９０ １人、平成２９年には１万９６２９人となり、平成２９年は平成２５年と 比較すると約６倍、平成２８年と比較しても約２倍増加していたこと、平 15 成２９年の不認定者の主な申立て内容は、知人、近隣住民、マフィア等と のトラブルを申し立てるものが約４８％、遺産相続や夫婦喧嘩など親族間 のトラブルを申し立てるものが約５％、本邦で稼働を希望するものが約 ３％と、その事由のみを見た場合に難民該当可能性の高い申請者等とは直 ちにはいえないものが半分を超えていたことが認められる。以上によれば、 20 真の難民の迅速な保護のため、難民認定制度 するものが約 ３％と、その事由のみを見た場合に難民該当可能性の高い申請者等とは直 ちにはいえないものが半分を超えていたことが認められる。以上によれば、 20 真の難民の迅速な保護のため、難民認定制度の適正化に向けた運用の見直 しとして、難民該当可能性の高い申請者等を振り分けた上で、濫用・誤用 的な申請である可能性が高い者については在留制限の措置を、就労や在留 の継続を目的とした濫用・誤用的な申請の可能性が高い者については就労 制限の措置を、それ以外の者については申請等から６か月以内であれば在 25 留期間３か月の就労制限を付した「特定活動」の在留資格を付与した上で、 43 申請等から６か月経過した後は就労可能な「特定活動」の在留資格を付与 することとした本件運用は、目的及び手段のいずれの面からみても合理性 があるものといえる。 イ 原告父母についての本件運用の適用につき違法性があるか否か 本件運用の適用に当たり、原告父母が難民該当可能性の高い申請者等 5 に当たらないとしたことについて ａ 上記 イ で説示したとおり、「特定活動」への在留資格の変更の許 否に係る判断は、法務大臣等の広範な裁量に委ねられており、法務大 臣等は、同裁量の中で、外国人の在留の許否を判断するための在留の 必要性・相当性等を審査するに当たり、当該外国人の難民認定申請の 10 有無や申請理由等をも考慮することが当然に予定されているものであ る。 前提事実⑶ア のとおり、本件各在留資格変更許可申請に係る原告 父母の各申請書において、いずれも活動内容が「難民」である旨記載 されていることからすれば、東京入管局長は、本件各在留資格変更許 15 可申請の判断をするに当たり、原告父母難民認定申請に係る各申請書 及びその添付資料等の記載内容をも基礎資料とし、原告父母の出入 載 されていることからすれば、東京入管局長は、本件各在留資格変更許 15 可申請の判断をするに当たり、原告父母難民認定申請に係る各申請書 及びその添付資料等の記載内容をも基礎資料とし、原告父母の出入国 及び在留の状況や本国情勢等を併せて考慮した上で、入管法２０条１ 項の要件、すなわち難民認定申請者であることにより「特定活動（就 労可）」、在留期間「６か月」の在留資格への変更要件を満たすか否か 20 を判断するべきものであるから、本件において難民の該当可能性の高 い申請者等に当たらないとしたことについて、東京入管局長の裁量権 の範囲の逸脱又はその濫用があるといえるか否かが問題となる。 ｂ 入管法にいう「難民」とは、「人種、宗教、国籍若しくは特定の社 会的集団の構成員であること又は政治的意見を理由に迫害を受ける 25 おそれがあるという十分に理由のある恐怖を有するために、国籍国 44 の外にいる者であって、その国籍国の保護を受けることができない もの又はそのような恐怖を有するためにその国籍国の保護を受ける ことを望まないもの」をいう（入管法２条３号の２、難民条約１条 Ａ 、難民の地位に関する議定書１条２項）。 そして、上記の「迫害」とは、通常人において受忍し得ない苦痛 5 をもたらす攻撃又は圧迫、すなわち、生命若しくは身体の自由又は これに匹敵する重大な自由の侵害又は抑圧を意味するものと解する のが相当である。また、上記の「迫害を受けるおそれがあるという 十分に理由のある恐怖を有する」といえるためには、その者が主観 的に「迫害」を受けるおそれがあるとの恐怖を抱いているというだ 10 けでは足りず、通常人がその者と同一の立場に置かれた場合にも「迫 害」を受けるおそれがあるとの恐怖を抱かせるに足りる客観的事情 が存在することが必要であると解される。 の恐怖を抱いているというだ 10 けでは足りず、通常人がその者と同一の立場に置かれた場合にも「迫 害」を受けるおそれがあるとの恐怖を抱かせるに足りる客観的事情 が存在することが必要であると解される。 ⒝ 認定事実 エのとおり、原告父母難民認定申請に係る各申請書及 び本件添付書面については、本件各在留資格変更許可申請がされた 15 令和２年３月１６日よりも前の令和元年８月２７日にその全頁が日 本語に翻訳されていたことからすると、本件各在留資格変更許可申 請の判断に際して基礎資料とされていたものと認められる。 原告父難民認定申請に係る各申請書及び本件添付書面には、認定 事実 アのとおり、農水省管下の協同組合機関に勤務していた際に 20 エチオピア政府の政治的リーダーとの間の深刻な対立に直面したこ とにより職を解かれ、新しく得た職の業務においても嫌がらせを受 け、原告父及びその家族の生活に対して攻撃するために跡を付けら れたことから、エチオピアから出ていくためにＡＢＥイニシアティ ブを受けることにした旨や、原告父が本国において警察に逮捕・起 25 訴されたことはない旨の記載があり、また、原告母難民認定申請書 45 には、認定事実 イのとおり、原告母が作成した報道記事を印刷メ ディアに送付したことにつき訴状が送られ、訴訟提起等によって失 職させられそうになり、賃借していた家でも監視されていた旨、二 男が大きな健康障害を被り死亡した旨や、原告母が本国において警 察に逮捕・起訴されたことはない旨の記載がある。 5 エチオピア本国の情勢等は、認定事実 のとおり、２００５年に 実施された第３回国政選挙以降、与党が野党の選挙活動等を妨害し たとして関係が悪化しており、また、２０１５年に実施された第５ 回国政選挙においては、野党党員や支持者及びジャーナリストへ り、２００５年に 実施された第３回国政選挙以降、与党が野党の選挙活動等を妨害し たとして関係が悪化しており、また、２０１５年に実施された第５ 回国政選挙においては、野党党員や支持者及びジャーナリストへの 嫌がらせや脅迫などがあったとの指摘等がされており、２０１６年 10 以降はアムハラ州及びオロミヤ州において起きたデモに対して暴力 的な弾圧が行われた等の事情が認められるところ、これは、原告父 母が野党党員又はジャーナリストとして、仕事又は生活について与 党からの嫌がらせを受けたとの内容を含む、原告父母難民認定申請 に係る各申請書及び本件添付書面の記載内容と矛盾するものではな 15 い。 他方、原告父母は、それぞれの難民認定申請に係る各申請書にお いて、本国で逮捕・起訴されたことがないことを認めていることに 加え、前提事実 のとおり、原告父は平成２８年９月に、エチオピ ア政府の要請を受けたＡＢＥイニシアティブのプログラムへの参加 20 を申し込み、選考を経て本邦に入国したこと、原告父は平成２９年 ２月から平成３０年７月にかけて３回にわたりエチオピアに帰国し ており、また難民認定申請をしたのは平成２８年９月に入国してか ら約２年９か月後の、原告父の本来の在留資格であった「留学」に 該当する活動を行わなくなった後である令和元年６月１７日である 25 こと、原告母及び原告長男が難民認定申請をしたのは平成２９年７ 46 月に本邦に入国してから約２年後の令和元年７月であったこと、原 告らはエチオピア当局から旅券の交付を受け、又はその申請をして いたことという事情もある。 これらを総合的に考慮し、東京入管局長が本件各在留資格変更許 可申請の判断をするに当たって、原告父母が本国において逮捕・起 5 訴などの身体的拘束を受けていないことや、本邦入国後の出入国の 状況、難民認定 らを総合的に考慮し、東京入管局長が本件各在留資格変更許 可申請の判断をするに当たって、原告父母が本国において逮捕・起 5 訴などの身体的拘束を受けていないことや、本邦入国後の出入国の 状況、難民認定申請の時期等を重視し、生命若しくは身体の自由又 はこれに匹敵する重大な自由の侵害又は抑圧を受けるおそれがある との恐怖を抱かせるに足りる客観的事情が存在しないと評価したと しても、その評価が明白に合理性を欠くとはいえない。 10 ｃ したがって、原告父母が難民該当可能性の高い申請者等には当たら ないとした東京入管局長の判断に、裁量権の範囲の逸脱又はその濫用 があるとはいえない。 原告父母が本来の在留資格に該当する活動を行わなくなった後に難民 認定申請を行った者として就労制限の対象となるとしたことについて 15 ａ 前提事実 ア 、 及び 、イ 及び のとおり、原告父母は、原 告父の本来の在留資格「留学」に該当する活動を行わなくなった後に 難民認定申請を行っていること、原告母の在留資格「家族滞在」は「留 学」の在留資格をもって在留する者の扶養を受ける配偶者として付与 されたものであること（入管法別表第一の四）からすれば、原告父母 20 は、本来の在留資格に該当する活動を行わなくなった後に難民認定申 請を行った者に該当し、本件運用上、就労制限の対象となることとな る。 ｂ 原告らは、原告父母は在留資格「留学」に該当する活動を途中で止 めたのではなく、満了した後に日本に残ることができる方法を検討し 25 たが、万策尽きて難民認定申請を行うに至ったのであり、本件運用に 47 いう就労制限の対象となるものではないと主張する。 しかし、第２の１ ウ のとおり、本件運用が本来の在留資格に該 当する活動を行わなくなった後に難民認定申請を行 あり、本件運用に 47 いう就労制限の対象となるものではないと主張する。 しかし、第２の１ ウ のとおり、本件運用が本来の在留資格に該 当する活動を行わなくなった後に難民認定申請を行った者を就労制限 の対象としたのは、本来の在留資格に該当する活動を続けながらでも 難民認定申請ができるにもかかわらず在留する根拠を喪失した後に申 5 請していることをもって、就労や在留の継続を目的とした濫用・誤用 的な申請の可能性が高いものとしたためなのであるから、在留資格「留 学」に該当する活動を全うしたか否かは、就労制限の対象となるか否 かに影響するものではない。 また、上記 ｂ⒝で説示したとおり、原告父は在留資格「留学」と 10 する上陸許可を受けてから約２年９か月もの間、原告母は在留資格「家 族滞在」とする上陸許可を受けてから約２年間もの間、いずれも難民 認定申請をしていなかったのであり、特に難民認定申請を妨げる事情 も見当たらないことからすれば、本件運用にいう就労制限の対象から 除外されることにはならない。 15 原告父は、本人尋問において、平成２８年に本邦に入国した後すぐ に難民認定申請をしなかった理由として、ＡＢＥイニシアティブプロ グラムの途中で難民認定申請をするとＪＩＣＡの職員によく思われな いと思ったこと、及び学業を続けながら難民認定申請ができるか否か の情報を持っておらず、また周りの人から難民認定申請を勧められる 20 ことがなかったことを挙げるが、通常人が迫害を受けるおそれがある との恐怖を抱くような立場に置かれた場合、少なくとも本来の在留資 格を喪失する前に入管当局等に問い合わせるなどして自分や家族の身 の振り方を考えるのが通常であると解されることからすれば、原告父 の上記供述は難民認定申請の時期が遅れたことの合 、少なくとも本来の在留資 格を喪失する前に入管当局等に問い合わせるなどして自分や家族の身 の振り方を考えるのが通常であると解されることからすれば、原告父 の上記供述は難民認定申請の時期が遅れたことの合理的な理由となる 25 ものではない。 48 したがって、原告らの上記主張を採用することはできない。 小括 以上によれば、東京入管局長が、原告父母について難民該当可能性の 高い申請者等に当たらないとし、かつ、就労制限の対象としたことが違 法であるとはいえず、原告父母についての本件運用の適用について違法 5 性があるとはいえない。 ウ 令和２年５月１４日に本件各在留資格変更不許可処分をしたことにつき 違法性があるか否か ａ 上記 ア、イ で説示したとおり、外国人は、入管法に基づく外国 人在留制度の枠内においてのみ本邦に在留し得る地位を認められてい 10 るものであり、「特定活動」への在留資格の変更の許否に係る判断は、 法務大臣等の広範な裁量に委ねられていることからすれば、外国人が 本邦に在留する期待を有していたとしても、それが直ちに法的保護に 値するものであるとはいえない。 ｂ 本件については、前提事実⑵ア 及びイ 並びに⑶ア のとおり、 15 本件各在留資格更新申請をした令和２年３月１６日の時点で原告父母 が有していた在留資格は、同年４月２２日を在留期限とする「特定活 動（就労不可）」であったところ、同年５月１４日の時点では既に在留 期間を満了していたことから、原告父母は、同時点において、入管法 ２０条６項により特例的に本件各在留資格更新申請の処分時又は同年 20 ６月２２日を経過する日が終了する時のいずれか早い時までの間、引 き続き「特定活動（就労不可）」をもって本邦に在留することができる 地位にあったも 特例的に本件各在留資格更新申請の処分時又は同年 20 ６月２２日を経過する日が終了する時のいずれか早い時までの間、引 き続き「特定活動（就労不可）」をもって本邦に在留することができる 地位にあったものにすぎず、同日までの適法な在留が当然に保障され ていたものではない。 一方、原告父母は難民認定申請をした者であり（前提事実 ア 及 25 びイ ）、本件各在留資格変更不許可処分の時点では、難民認定申請に 49 係る一連の手続は終了していなかったこと（前提事実⑶イ ）から、 本件各在留資格変更不許可処分により不法残留となった後でも、難民 認定申請に係る一連の手続が終了するまでの間は送還が停止されるこ とが入管法上保障される地位にあったものである。 ｃ 行政庁には、申請人からの申請に対し遅滞なく審査を行った上で処 5 分するべき一般的な義務があるから、本件のように、在留資格変更許 可申請について不許可処分となる見込みである申請人が、行政庁から の促しを受けても申請変更申出をしない場合において、そのまま処分 を告知することが直ちに違法となるとはいえない。 そして、本件においては、認定事実 のとおり、Ｅ及び同席してい 10 た入国審査官が、本件各在留資格変更不許可処分を告知するに当たり、 原告父母に対し、本件各在留資格変更許可申請が不許可となる見込み であり、不許可となった場合には不法残留となり、原告子らの本件各 在留期間更新許可申請も不許可となる見込みであることと、申請変更 申出をした場合には許可される見込みであることを、アムハラ語の通 15 訳人を介して告げ、本件各在留資格変更不許可処分の告知まで２時間 以上にわたり説明を繰り返したにもかかわらず、原告父母が申請変更 申出をすることを一貫して拒否しているという事情があったのであり、 このような事情に照らすと、原告父 留資格変更不許可処分の告知まで２時間 以上にわたり説明を繰り返したにもかかわらず、原告父母が申請変更 申出をすることを一貫して拒否しているという事情があったのであり、 このような事情に照らすと、原告父母に申請変更申出の意思はないと して、当日中に本件各在留資格変更不許可処分の告知をすることとし 20 た東京入管局長の判断は、原告父母が本件各在留資格変更不許可処分 により、難民認定申請に係る一連の手続が終了するまで本邦に不法に 残留するという立場になる（上記ｂ）ことを踏まえても、信義則に反 し、裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があるとはいい難い。 原告らは、冷却期間を置くなどの措置が執られずにされた本件各在留 25 資格変更不許可処分は信義則に反し違法であると主張する。 50 ａ 原告らは、令和２年５月１４日に本件各在留資格変更不許可処分を するべきではなかった根拠として、①原告父母には正規滞在者として の地位保障を放棄するまでの意思はなかったこと、②本件各在留資格 変更不許可処分当時、原告父が相当に興奮しており、高熱を出すなど 体調も悪かったことを挙げる。 5 原告父母の地位保障の放棄意思の有無に係る主張について 原告父母は、その本人尋問において、令和２年５月１４日に本件 各在留資格変更不許可処分を受けた後も、当時有していた在留資格 の在留期限である同年６月２２日までは在留資格があると考えてい たため、不法残留にはなっていないという認識であったと供述する 10 ところ、前提事実 のとおり、原告父母が本件各在留資格変更不許 可処分後も２回にわたり在留資格変更許可申請をしようとしている ことからすれば、原告父母は、本件各在留資格変更不許可処分当時、 同各不許可処分により直ちに不法残留になるということを理解して いなかった可能性があるから、原告父母が 資格変更許可申請をしようとしている ことからすれば、原告父母は、本件各在留資格変更不許可処分当時、 同各不許可処分により直ちに不法残留になるということを理解して いなかった可能性があるから、原告父母が正規滞在者としての地位 15 保障を放棄する意思であったとまでは認められない。 しかし、仮に原告父母が本件各在留資格変更不許可処分により直 ちに不法残留になることを理解していなかったとしても、入管法上、 在留資格変更不許可処分により不法残留になるという法的効果は、 処分を受ける者の認識いかんによって左右されるものではないし、 20 また、既に説示したとおり、Ｅは本件各在留資格変更不許可処分に より原告父母は不法残留になる旨繰り返し説明をしていたものであ り、本件各在留資格変更不許可処分を受けても不法残留にならない と誤解させるような説明をしていたと認めるに足りる事情もないこ とからすれば、原告父母の上記供述内容を踏まえても、上記 ｃの 25 結論は左右されない。 51 ⒝ 原告父の体調に係る主張について 認定事実 イのとおり、原告父が興奮し始めたのは本件各在留資 格変更不許可処分の告知の後であり、それまで一貫して申請変更申 出をする意思はない旨回答していたこと、同席していた原告母も、 本人尋問において、就労できない３か月のビザであれば許可できる 5 ことはＥから説明を受けたが、３か月のビザでは原告らの抱えてい た問題の解決にはならず、少なくとも６か月又は１年のビザを期待 していたため、Ｅの上司を呼ぶように依頼した旨供述していること からすれば、原告父母ともに、２時間以上にわたり認定事実 のと おりの説明を受けてもなお申請変更申出をしないという強固な意思 10 を持っていたと認めることができる。 以上からすれば、原告らの指摘する原告父の体調に係る事情を踏 まえ 以上にわたり認定事実 のと おりの説明を受けてもなお申請変更申出をしないという強固な意思 10 を持っていたと認めることができる。 以上からすれば、原告らの指摘する原告父の体調に係る事情を踏 まえても、上記 ｃの結論は左右されない。 ｂ 原告らは、本件各在留資格変更不許可処分の及ぼす効果及びその影 響の重大さに鑑みれば、東京入管局長は、本件各在留資格変更許可申 15 請につき、申請変更申出を経ずに在留期間更新許可をすることを検討 するべきであった旨を主張する。 しかし、入管法上、在留資格変更許可申請と在留期間更新許可申請 とは異なる手続であり（同法２０条、２１条、出入国管理及び難民認 定法施行規則２０条、２１条）、東京入管局長には飽くまで申請者の希 20 望する申請内容を前提とした判断をする権限しかないことからすれば、 原告らの上記主張には理由がなく、採用することはできない。 以上のとおり、東京入管局長が令和２年５月１４日に本件各在留資格 変更不許可処分をしたことにつき違法性があるとはいえない。 結論 25 以上によれば、本件各在留資格変更不許可処分が、東京入管局長の裁量権 52 の範囲を逸脱し又はこれを濫用するものとして違法であるということはでき ない。 ３ 争点２（本件各在留期間更新不許可処分の適法性）について 在留期間の更新に関する法務大臣等の裁量権について 上記２ イ で説示したとおり、入管法は、外国人が在留中に従事する活 5 動又は在留中の活動の基礎となる身分若しくは地位を類型化して各種の在 留資格を定め、本邦に在留する外国人には、各在留資格に応じて定められた 在留期間に限ってその在留を認めることとしている。そして、同法は、在留 期間の更新を受けようとする外国人は、法務大臣に対しこれを申請しなけれ ばならな に在留する外国人には、各在留資格に応じて定められた 在留期間に限ってその在留を認めることとしている。そして、同法は、在留 期間の更新を受けようとする外国人は、法務大臣に対しこれを申請しなけれ ばならないものとし（２１条２項）、申請があった場合に、法務大臣は、当 10 該外国人が提出した文書により在留期間の更新を適当と認めるに足りる相 当の理由があるときに限り、これを許可することができるものと定めている （同条３項）。 また、在留期間の更新の制度は、本邦に在留中の外国人が、あらかじめ定 められた在留期間を経過した後になお在留を希望する場合に、法務大臣が、 15 行おうとする活動に係る在留資格に該当するか否かを審査した上で在留期 間の更新の許否を判断するものであるから、在留期間の更新が認められるた めには、当該外国人が現に有する在留資格に該当することも当然に必要とな るものと解される。 このように、入管法上、在留期間の更新事由が概括的に規定され、その判 20 断基準が具体的に定められていないのは、在留期間の更新の許否を決するに 当たっては、国内の治安と善良な風俗の維持、保健及び衛生の確保、労働市 場の安定等といった我が国の国益の保持の見地に立って、当該外国人の在留 中の一切の行状、国内の政治・経済・社会等の諸事情、国際情勢、外交関係、 国際礼譲などの諸般の事情を総合的に勘案し、時宜に応じた的確な判断が求 25 められることから、事柄の性質上、その許否の判断を、出入国管理行政の責 53 任を担う法務大臣の広範な裁量に委ねる趣旨に出たものと解される。 したがって、法務大臣が在留期間の更新の許否を決するに当たり、その判 断の基礎とされた重要な事実について、事実の基礎を欠き、又は事実に対す る評価が明白に合理性を欠くこと等により、その判断が社会通念に照らし著 しく妥当性 臣が在留期間の更新の許否を決するに当たり、その判 断の基礎とされた重要な事実について、事実の基礎を欠き、又は事実に対す る評価が明白に合理性を欠くこと等により、その判断が社会通念に照らし著 しく妥当性を欠くことが明らかである場合には、その判断はその裁量権の範 5 囲の逸脱又はその濫用があるとして違法であるとするのが相当である。そし て、このことは、権限の委任を受けた地方出入国在留管理局長についても同 じである。 手続違背の主張について 原告らは、本件各在留期間更新不許可処分をする際に、東京入管の職員が 10 原告子らに対して直接の説明や意見の聴取をしなかったことが違法である 旨を指摘するが、同各処分当時原告長男は９歳、原告三男は１歳であり、原 告父母の監護養育下にあったものであるから、原告父母に対して、原告子ら の親権者として本件各在留期間更新不許可処分に係る説明や意見の聴取を していれば足りるというべきであり、原告子らに直接説明や意見の聴取をし 15 なかったことをもって、手続違背があるとはいえない。 したがって、原告らの上記主張を採用することはできない。 在留資格該当性について 前提事実 イのとおり、本件各在留期間更新不許可処分は、原告子らが本 邦に在留し難民認定申請又は審査請求を行っている者が行う日常的な活動 20 （収入を伴う事業を運営する活動又は報酬を受ける活動を除く。）を行うもの とは認められないことを理由としているものである。 しかし、前提事実 ウ、 イ 及び イ のとおり、原告子らは本件各在 留期間更新不許可処分時において難民認定申請者に該当し、また、原告長男 は小学校に通い、原告三男は本邦で出生して以降本邦で継続して生活してい 25 たなど、原告子らは共に日常的な生活をしていた者に該当するから、難民認 54 定申請 民認定申請者に該当し、また、原告長男 は小学校に通い、原告三男は本邦で出生して以降本邦で継続して生活してい 25 たなど、原告子らは共に日常的な生活をしていた者に該当するから、難民認 54 定申請を行っている者が行う日常的な活動を行っている者に該当するとい える。そうすると、原告子らが難民認定申請を行っている者が行う日常的な 活動を行っている者とは認められないこととした本件各在留期間更新不許 可処分は、その判断につき重要な事実の基礎を欠くというべきである。 在留期間の更新を適当と認めるに足りる相当の理由について 5 ア 東京入管局長は、本件各在留資格変更不許可処分により原告父母が不法 残留となることが見込まれていたことをもって、在留期間の更新を適当と 認めるに足りる相当の理由がないと判断したものであるところ、その判断 に裁量権の範囲の逸脱又はその濫用があるといえるか否かにつき検討す る。 10 イ 一般的に、在留資格を有していた外国人が在留資格を喪失して不法残留 となった場合は、速やかに退去強制手続が開始され、本国に送還されるこ とが想定されているから、当該外国人に監護養育を要する年齢の子がいる 場合には、当該外国人の監護養育なしに本邦で生活することが困難である ことを、入管法２１条３項にいう「在留期間の更新を認めるに足りる相当 15 の理由」の消極的な事情として考慮することについて、裁量権の範囲の逸 脱又はその濫用があるということは通常はできない。 ウ しかし、上記２ ウ ｂで説示したとおり、原告父母は難民認定申請 をした者であり、本件各在留資格変更不許可処分時点では難民認定申請 に係る一連の手続は終了していなかったのであるから、本件各在留資格 20 変更不許可処分により不法残留となった後でも、難民認定申請に係る一 連の手続 、本件各在留資格変更不許可処分時点では難民認定申請 に係る一連の手続は終了していなかったのであるから、本件各在留資格 20 変更不許可処分により不法残留となった後でも、難民認定申請に係る一 連の手続が終了するまでの間は送還が停止されることが入管法上保障 される地位にあったものである。そうすると、原告父母は、本件各在留 資格変更不許可処分により不法残留となった後も、当面の間、本邦にお いて生活することが入管法上想定されていたといえるから、原告子らに 25 ついても、本件各在留資格変更不許可処分後の当面の間は原告父母の監 55 護養育下において本邦で生活をすることが想定されていたということ になる。そして、証拠（甲４６）によれば、令和３年において、難民認 定申請の一次審査の平均処理期間は約３２．２か月、不服申立ての平均 処理期間は約２０．９か月であることが認められ、実際にも、原告ら難 民認定申請については、前提事実 ア 及びイ 並びに弁論の全趣旨の 5 とおり、令和元年６月又は７月に申請がされたものが、本件訴訟の口頭 弁論終結日である令和５年８月３１日の時点でも処分がされていない こと、仮に難民認定をしない処分がされたとしても、不服申立てがされ た場合にはその判断が出るまでに更に相当の時間がかかることが見込 まれていたことからすれば、原告父母は、本件各在留資格変更不許可処 10 分により在留資格を喪失した後も、相当の期間本邦に在留して原告子ら を監護養育することが見込まれていたものというべきである。 原告子ら難民認定申請に係る難民認定申請書には、認定事実 ウのと おり、原告子らの難民該当性を基礎付ける事情は原告父母の抱えている 問題である旨の記載はあるが、本件各在留資格変更許可申請及び本件各 15 在留期間変更申請においては、原告らの難民該当性そのものが判断され 、原告子らの難民該当性を基礎付ける事情は原告父母の抱えている 問題である旨の記載はあるが、本件各在留資格変更許可申請及び本件各 15 在留期間変更申請においては、原告らの難民該当性そのものが判断され るものではない。入管法上、原告父母は、本件各在留資格変更不許可処 分により不法残留となった後も、原告父母難民認定申請について難民で ある旨の認定がされた場合には原告父母に定住者等の在留資格の取得 が許可され（入管法６１条の２の２第１項柱書き）、難民の認定をしな 20 い処分がされ、審査請求がないか審査請求を却下又は棄却する旨の裁決 があった等の場合には送還の停止が解除されること（同法６１条の２の ６第３項）からすれば、難民認定申請に係る一連の手続が終了するまで は、原告父母は難民認定申請者としての活動を続けることが入管法上想 定されており、原告父母の活動には、原告子らの難民認定申請者として 25 の活動を続けることも当然に含まれるものである。そうすると、原告子 56 らの難民認定申請者としての地位は、本件各在留資格変更不許可処分に より原告父母が不法残留となることによって影響を受けるものである とはいえない。 上記 及び に加え、認定事実 イの事実関係を併せ考慮すれば、東 京入管局長は、原告子らが原告父母の監護養育を離れて原告子らだけで 5 本邦に在留することが不可能であることを考慮して本件各在留期間更新 不許可処分をしたことが認められるが、上記 及び のとおり、原告父 母は本件各在留資格変更不許可処分により不法残留となることが見込ま れていたものの、入管法上、それにより原告子らが直ちに原告父母の監 護養育を離れることは想定されていなかったものであり、本件各在留資 10 格変更不許可処分により原告父母が不法残留となることは、原告父母が 難民認定申請者としての活動 より原告子らが直ちに原告父母の監 護養育を離れることは想定されていなかったものであり、本件各在留資 10 格変更不許可処分により原告父母が不法残留となることは、原告父母が 難民認定申請者としての活動を行うことの妨げになるものではない。そ して、原告子らは本件各在留期間更新不許可処分によって不法残留とな り、難民認定申請に係る一連の手続が終了するまでの間は送還こそされ ないものの、いつでも収容され得る地位に立たされるのであるから、そ 15 の不利益は大きいというほかない。 以上によれば、本件各在留期間更新不許可処分は、考慮するべきでは ないものを考慮してされたものというべきであって、事実に対する評価 が明白に合理性を欠き、社会通念に照らし著しく妥当性を欠くことが明 らかであるといわざるを得ない。 20 エ 被告は、難民認定申請に伴う原告子らの本邦における活動は、専ら原告 父母の本邦における活動に依拠しているものであることからすれば、原告 父母が難民認定手続中であることを理由とする在留上の地位保障を放棄 したものであり、原告子らの地位保障についても同様に放棄したものであ る旨主張する。 25 しかし、前提事実 ア のとおり、原告父母は、難民認定申請者として 57 在留し続けることを前提として、在留資格「特定活動（就労不可）」から 在留資格「特定活動（就労可）」への在留資格の変更を求めていたもので あり、また、上記２ ウ ａ に説示したとおり、原告父母は本件各在留 資格変更不許可処分により直ちに不法残留になるということを理解して いなかった可能性があり、正規滞在者としての地位保障を放棄する意思で 5 あったとまでは認められないから、原告父母が原告子らの地位保障につい ても放棄する意思があったとは認められない。また、上記ウで説示したと おり、原告父母が適法 在者としての地位保障を放棄する意思で 5 あったとまでは認められないから、原告父母が原告子らの地位保障につい ても放棄する意思があったとは認められない。また、上記ウで説示したと おり、原告父母が適法な在留資格を喪失することと、原告父母が引き続き 難民認定申請者としての活動を続けるということは両立するものである ことからすれば、原告父母が適法な在留資格を喪失することをもって、原 10 告子らの適法な在留資格が喪失することの正当な根拠になると解するこ とはできず、被告の上記主張を採用することはできない。 まとめ 以上のとおり、本件各在留期間更新不許可処分は、東京入管局長の裁量権 の範囲の逸脱又はその濫用があり、違法である。 15 ４ 争点３（本件不受理行為の処分性）について 在留期間の更新について、入管法２１条１項は、本邦に在留する外国人は、 現に有する在留資格を変更することなく、在留期間の更新を受けることがで きる旨を、同条２項は、同条１項の規定により在留期間の更新を受けようと する外国人は、法務省令で定める手続により、法務大臣に対し在留期間の更 20 新を申請しなければならない旨を、同条３項は、法務大臣は、同条２項の規 定による申請があった場合に当該外国人が提出した文書により在留期間の更 新を適当と認めるに足りる相当の理由があるときに限りこれを許可すること ができる旨をそれぞれ規定している。また、出入国管理及び難民認定法施行 規則２１条１項は、入管法２１条２項の規定により在留期間の更新を申請し 25 ようとする外国人が在留期間の満了する日までに提出すべき申請書の様式を 58 定めているところ、同様式の１１項には、 「現に有する在留資格」、 「在留期間」 及び「在留期間の満了日」を記入することとされている。 上記各規定によれば、在留資格 に提出すべき申請書の様式を 58 定めているところ、同様式の１１項には、 「現に有する在留資格」、 「在留期間」 及び「在留期間の満了日」を記入することとされている。 上記各規定によれば、在留資格の変更を受けるためには、当該申請人が現 に在留資格を有しており、在留資格に伴う在留期間が満了していないことが 必要であり、在留期間を満了した外国人は在留期間の更新を受けることはで 5 きず、仮に、在留期間を満了した外国人から在留期間の更新申請がされたと しても、当該申請は入管法２１条３項にいう「前項の規定による申請」には 該当せず、法務大臣は、同項に基づいてこれを許可することはできないと解 するのが相当である。すなわち、在留期間を満了した外国人には在留期間更 新の申請権はなく、当該外国人から在留期間の更新申請がされたとしても、 10 法務大臣等にはこれに対する応答義務はないと解するのが相当である。 したがって、本件不受理行為は、国の行為によって直接国民の権利義務を 形成し又はその範囲を確立することが法律上認められているものとはいえな いから、行政事件訴訟法３条２項の「行政庁の処分」には該当しない。 原告らがその主張の根拠として指摘する在留特別許可をしない処分につい 15 ては、確かに、申請権がないにもかかわらず処分性が認められるとされてい るが、これは、法務大臣には、入管法４９条１項所定の異議の申出に理由が ないと認める場合には、当該容疑者が同法５０条１項各号に該当するか否か を審査する義務があると解するのが相当であるためである。 したがって、在留特別許可をしない処分と本件不受理行為とではその性質 20 が異なるものであり、在留特別許可をしない処分に処分性が認められること は、上記 の結論を左右するものではない。 ⑶ また、弁論の全趣旨によれば、入管当局 い処分と本件不受理行為とではその性質 20 が異なるものであり、在留特別許可をしない処分に処分性が認められること は、上記 の結論を左右するものではない。 ⑶ また、弁論の全趣旨によれば、入管当局の実務上の運用として、在留資格 を有しない外国人による在留期間更新許可申請を受け付けた上で、同申請を 許可する取扱いがされることがあることが認められるが、そのような取扱い 25 の存在が、本件不受理行為が処分性を有することの根拠になると解すること 59 はできず、上記⑴の結論は左右されない。 ⑷ したがって、本件各訴えのうち、在留期間更新許可申請の特別受理をしな かったことの取消しを求める部分は、行政事件訴訟法３条２項の「行政庁の 処分」ではないものの取消しを求めるものであるから、不適法である（なお、 原告子らの同各訴えについては、上記３のとおり本件各在留期間更新不許可 5 処分の違法性を認めてその取消請求を認容することとの関係で、訴えの利益 がないという意味でも不適法である。）。 第４ 結論 以上によれば、本件各訴えのうち、在留期間更新許可申請の特別受理をしな かったことの取消しを求める部分についてはいずれも不適法であるから却下す 10 ることとし、原告父母の在留資格変更不許可処分の取消請求はいずれも理由が ないから棄却することとし、原告子らの在留期間更新不許可処分の取消請求は いずれも理由があるから認容することとして、主文のとおり判決する。 東京地方裁判所民事第２部 15 裁判長裁判官 品 田 幸 男 20 裁判官 横 井 靖 世 裁判官 彦 田 ま り 恵 25 横 井 靖 世 裁判官 彦 田 ま り 恵 25
▼ クリックして全文を表示